【摘要】系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)危及整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性，而中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管部門，肩負(fù)著維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，在處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著重要作用。本文通過梳理我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置的歷史經(jīng)驗(yàn)，找出我國在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的不足和問題，并提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】金融 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 處置

一、我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置的歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）發(fā)放金融穩(wěn)定再貸款

1997年以來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國人民銀行先后對一些高風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)放緊急貸款，以及通過地方政府向中央銀行專項(xiàng)借款等方式，向被救助和處置的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供專項(xiàng)再貸款。金融穩(wěn)定再貸款的及時(shí)發(fā)放與使用，確保了處于危機(jī)中的金融機(jī)構(gòu)對自然人個(gè)人債務(wù)和合法外債的支付，最大限度地維護(hù)了廣大存款人的利益，在一定程度上遏制了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)蔓延，維護(hù)了地方金融和社會(huì)穩(wěn)定。從另一角度來說，這一舉措增加了金融機(jī)構(gòu)的支付能力，進(jìn)而增加社會(huì)公眾對我國金融體系的信心，有利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）規(guī)范被處置金融機(jī)構(gòu)個(gè)人債權(quán)的處置

2004年10月以前，我國對關(guān)閉破產(chǎn)金融企業(yè)的個(gè)人債務(wù)實(shí)行全額補(bǔ)償，這項(xiàng)政策為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但也引發(fā)投資者、經(jīng)營者等多重道德風(fēng)險(xiǎn)，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。隨著民營企業(yè)控股金融企業(yè)的增多，這種由國家為所有金融風(fēng)險(xiǎn)買單的模式弊端逐漸暴露出來。尤其是德隆危機(jī)發(fā)生以后，作為民營企業(yè)，國家用公共資金為個(gè)人買單，存在不合理性。因此，從培育金融市場基礎(chǔ)出發(fā)，在風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)被依法確定為停業(yè)整頓、托管經(jīng)營、被撤銷后，國家對風(fēng)險(xiǎn)處置中的個(gè)人債權(quán)實(shí)行有條件的全額兌付。2004年10月，人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合發(fā)布了《個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》，對大額個(gè)人投資者債權(quán)打九折收購。雖然部分投資人要承擔(dān)一定的損失，但使投資者風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)有利于推動(dòng)我國金融市場的有效管理，真正建立有市場約束機(jī)制的投資規(guī)范，培育公眾的投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

（三）創(chuàng)造性地運(yùn)用國家外匯儲(chǔ)備對大型國有商業(yè)銀行注資

銀行脆弱性是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因之一，銀行內(nèi)在脆弱性的程度越高，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)就越大。而我國銀行體系脆弱性問題相當(dāng)嚴(yán)重，為了化解銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)，我國啟動(dòng)了國有商業(yè)銀行股份制改革。在國有商業(yè)銀行利用自身資源不足于補(bǔ)充自有資本，以及財(cái)政能力有限，客觀上無力拿出大筆資源的情況下，我國創(chuàng)造性地動(dòng)用了國家外匯儲(chǔ)備。自2003年12月起，國家運(yùn)用外匯儲(chǔ)備先后向中國銀行、建設(shè)銀行、工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行注資近800億美元。注資后的四家國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)比例大幅下降、不良貸款撥備覆蓋率快速提高、資本充足率達(dá)到了國際標(biāo)準(zhǔn)，基本化解了其原有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置的問題和不足

（一）風(fēng)險(xiǎn)處置成本高昂

從我國處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的方式來看，主要是發(fā)放緊急貸款、對金融機(jī)構(gòu)注資、剝離不良資產(chǎn)以及兌付金融機(jī)構(gòu)債務(wù)等。如在海南發(fā)展銀行出現(xiàn)擠兌情況時(shí)，中國人民銀行陸續(xù)投入再貸款進(jìn)行救助，但在不斷投入再貸款過程中發(fā)現(xiàn)其負(fù)債過多，繼續(xù)救助成本過高，最后不得不實(shí)施關(guān)閉。而此時(shí)中國人民銀行已經(jīng)投入了再貸款120億元，這些資金隨著海南發(fā)展銀行的倒閉也隨之成為壞賬。還有，1997～2001年，在對26個(gè)省區(qū)市427家中小金融機(jī)構(gòu)及28588家農(nóng)村基金會(huì)實(shí)施市場退出時(shí)，中國人民銀行發(fā)放再貸款1411億元；2002～2005年，中國人民銀行共發(fā)行8期1599億元中央銀行專項(xiàng)票據(jù)用于置換農(nóng)信社不良資產(chǎn)和歷年掛賬虧損，即所謂的“花錢買機(jī)制”。由此可見，我國是通過付出高昂的成本來處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重

在實(shí)踐中，當(dāng)出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央銀行對金融機(jī)構(gòu)的救助幾乎是源源不斷的，甚至是不計(jì)成本的。這種隱性擔(dān)保一是引發(fā)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者和股東的道德風(fēng)險(xiǎn)。在面臨危機(jī)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)過于依賴中央銀行，相信其得到中央銀行救助是必然的，因此容易失去謹(jǐn)慎經(jīng)營和審慎管理的動(dòng)力。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者不用為自己的經(jīng)營行為負(fù)責(zé)，不用承擔(dān)任何法律責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)甚至可以在沒有盡職盡責(zé)的情況下依然得到救助，這導(dǎo)致經(jīng)營者在后續(xù)經(jīng)營和追收資產(chǎn)階段與債務(wù)人共謀賴賬的情況，甚至出現(xiàn)偽造個(gè)人存款單以騙取中央銀行緊急貸款資金的惡劣行徑。二是引發(fā)存款者和地方政府巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款者不用甄別好銀行壞銀行，銀行倒閉其資產(chǎn)可以全額償付，個(gè)人以前獲取的高息也不可能完全抵扣，這反而刺激了存款者追逐高風(fēng)險(xiǎn)；地方政府也不用為其錯(cuò)誤的干預(yù)行為負(fù)責(zé)，往往將救助責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央銀行，認(rèn)為中央銀行必須盡職盡責(zé)救助地方金融機(jī)構(gòu)，個(gè)別地方政府推卸金融機(jī)構(gòu)救助責(zé)任，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝嗣胥y行額外付出人力物力被動(dòng)行使地方政府職責(zé)。

（三）分工協(xié)調(diào)機(jī)制存在缺陷

我國目前實(shí)行的是銀行、證券和保險(xiǎn)的分業(yè)監(jiān)管。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)、金融對外開放程度的加深，金融業(yè)開展綜合經(jīng)營的趨勢日益明顯，跨市場、跨行業(yè)的經(jīng)營行為越來越多。因此，在分業(yè)監(jiān)管體制下，由于缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管規(guī)則不銜接和不統(tǒng)一等問題。如德隆系風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)在一定程度上就反映了監(jiān)管制度的不完善，難以對跨市場、跨行業(yè)的經(jīng)營行為實(shí)行有效監(jiān)管。而一旦發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中央銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有明確的分工和責(zé)任，一般都是依靠中央銀行履行最后貸款人職能。

（四）處置工具和手段不足

我國目前已經(jīng)建立了證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的投資者保護(hù)制度，但在金融體系中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的銀行業(yè)尚沒有建立市場化的補(bǔ)償機(jī)制，即存款保險(xiǎn)制度?？v觀存款保險(xiǎn)制度比較完善的國家，其存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以采取直接賠付存款人、收購與承接、過渡銀行、持續(xù)經(jīng)營援助等方式來處置風(fēng)險(xiǎn)、減少成本。因此，其處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的工具和手段是多元化的。而沒有建立存款保險(xiǎn)制度的國家，由于顧及大批存款人因金融機(jī)構(gòu)倒閉而承擔(dān)一定的損失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院處理起來往往慎之又慎，從而影響了問題金融機(jī)構(gòu)的處置效率，中央銀行在處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也往往是孤軍奮戰(zhàn)。

三、完善我國處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）完善金融市場退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

一是加快制定和頒布有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律法規(guī)，同時(shí)確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地降低社會(huì)成本。二是加快建立存款保險(xiǎn)制度、不斷完善證券投資者保護(hù)基金制度和保險(xiǎn)保障基金制度，盡量減少金融穩(wěn)定再貸款的發(fā)放，避免中央銀行演變成彌補(bǔ)損失的工具。三是通過發(fā)行次級(jí)債券、特別國債、原有股東增資、新股東出資以及中央銀行再貼現(xiàn)和有擔(dān)保的再貸款等途徑，開辟多樣化的救助資金渠道。四是建立危機(jī)救助機(jī)制和市場退出問責(zé)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的不同情況，制定明確的危機(jī)救助標(biāo)準(zhǔn)，并通過問責(zé)制度，嚴(yán)厲追究有過錯(cuò)的高級(jí)管理人員的責(zé)任。

（二）建立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制

從西方市場經(jīng)濟(jì)國家的一般做法看，在對有問題或出現(xiàn)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處理時(shí)，中央銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著明確的分工和責(zé)任。如在英國，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)，金融服務(wù)局負(fù)責(zé)審核該金融機(jī)構(gòu)是否面臨破產(chǎn)、對其他機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的影響，以及由私人部門提供援助的可能性。如果金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性受到威脅，金融服務(wù)局則要邀請英格蘭銀行參與解決。英格蘭銀行負(fù)責(zé)審核系統(tǒng)穩(wěn)定性受威脅的程度以及發(fā)揮最后貸款人職能的必要性。如果英格蘭銀行不得不向市場注入資金，那么，財(cái)政部就必須介入決策。為此，英國建立了財(cái)政部、英格蘭銀行及金融服務(wù)局之間的三方小組會(huì)談制度，定期磋商，交換信息。因此，我國可以借鑒英國，積極探索建立中央銀行、財(cái)政部門與金融監(jiān)管當(dāng)局的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，在發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按照職責(zé)分工和責(zé)任，及時(shí)介入風(fēng)險(xiǎn)處置。

（三）中央銀行應(yīng)建立行使最后貸款人職能的科學(xué)理念

中央銀行行使最后貸款人職能容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，從而產(chǎn)生逆向選擇，因此，中央銀行不能輕易運(yùn)用最后貸款人的手段來實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。中央銀行應(yīng)建立科學(xué)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系，對高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)進(jìn)行客觀、審慎的評估，準(zhǔn)確判斷其清償能力及所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)對整個(gè)金融體系的影響。只有在可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、并且風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具備清償能力的條件下，中央銀行才履行最后貸款人職能向其提供流動(dòng)性支持。對于非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中央銀行可以不給予流動(dòng)性支持而由金融監(jiān)管部門采取重組或關(guān)閉等措施進(jìn)行處置，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

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