摘 要：科技創(chuàng)新是我國現(xiàn)階段加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵。財政投融資作為國家財政金融政策的重要組成部分，對于科技創(chuàng)新的發(fā)展具有重要的推動作用。我國科技創(chuàng)新財政投融資起步較晚，在資金籌集和資金運用等方面還存在一定的問題，需要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，通過深化改革加以解決。

關(guān)鍵詞：財政投融資；科技創(chuàng)新；政策性

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）10-0035-04

一、財政投融資的內(nèi)涵及對科技創(chuàng)新的影響

（一）財政投融資的內(nèi)涵

財政投融資是指政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和其他政策目標(biāo)，以國家為主體，采取有償?shù)氖侄挝丈鐣e散資金，并按照政府特定的政策目標(biāo)進(jìn)行資金投放，所產(chǎn)生的一系列資金籌集、資金運用及償還的活動。財政投融資不同于通常的金融活動，它是體現(xiàn)政府意圖的政策性投融資，總體上屬于財政的范疇，且與金融體系緊密相聯(lián)系，具有有償性、準(zhǔn)公共性和政策性等特點。

（二）財政投融資對科技創(chuàng)新的主要影響

1.財政投融資對科技創(chuàng)新的先導(dǎo)性影響。科技創(chuàng)新過程具有風(fēng)險高、投資大、周期長等特點，科技成果一經(jīng)應(yīng)用和推廣將會產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟和社會效益，并且為行業(yè)、社會成員共享，科技開發(fā)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)和滲透效應(yīng)也會提高社會的勞動生產(chǎn)率?？梢?，科技創(chuàng)新活動所創(chuàng)造的社會收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過成果創(chuàng)造者所獲得的私人收益，具有較顯著的外部效應(yīng)[1]。由于社會的收益率遠(yuǎn)高于企業(yè)的收益率，企業(yè)對科技創(chuàng)新活動的投資意愿不足，但政府財政投融資對科技創(chuàng)新活動直接或間接的支持，能夠?qū)萍紕?chuàng)新活動產(chǎn)生先導(dǎo)性影響，在保證此類科技創(chuàng)新活動供給的同時，也能鼓勵企業(yè)參與科技創(chuàng)新活動，帶動民間資本投資科技創(chuàng)新項目。

2.財政投融資對科技產(chǎn)業(yè)的資源配置影響。在科技創(chuàng)新行業(yè)中，一般生產(chǎn)競爭性領(lǐng)域的科技開發(fā)項目需要的資金較少、周期較短、風(fēng)險較低，企業(yè)會較多的涉入此類項目，政府部門不需要過多的介入；一些關(guān)鍵性領(lǐng)域的技術(shù)攻關(guān)項目以及基礎(chǔ)研究項目需要的投入資金較多、周期較長、風(fēng)險較高，企業(yè)的投資意愿不強，往往也不具備足夠的資金實力，企業(yè)較少涉入此類項目。這就需要政府運用財政投融資等手段為此類項目籌集資金，確保此類科技活動的正常開展。財政投融資不以盈利為主要目的，不追求單純的經(jīng)濟回報，而是按照政府的政策意圖配置和調(diào)節(jié)科技創(chuàng)新資源，以彌補市場失靈。

3.財政投融資對科技投入產(chǎn)出的激勵影響。在科技創(chuàng)新的投入階段，財政投融資籌集的資金能夠緩解科技活動的資金壓力，保證科技活動的順利進(jìn)行；在科技創(chuàng)新的產(chǎn)出階段，財政投融資提供的資金能夠幫助科技成果轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品并推向市場，降低新產(chǎn)品市場化所面臨的的風(fēng)險。因此，財政投融資對科技活動提供的扶持資金在降低項目風(fēng)險以及資金壓力的同時，還能夠?qū)萍紕?chuàng)新活動的投入產(chǎn)出產(chǎn)生激勵作用。此外，財政投融資具有較強的政策性，其資金投向體現(xiàn)了政府的政策導(dǎo)向和意圖，能夠增強民間資本的投資信心，吸引民間資本積極進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域，從而提高科技創(chuàng)新活動的投入產(chǎn)出量。

二、我國科技創(chuàng)新財政投融資的現(xiàn)存問題

（一）科技創(chuàng)新財政投融資在資金籌集方面存在的問題

1.資金來源渠道較為單一?？萍紕?chuàng)新產(chǎn)業(yè)所需資金巨大，而我國目前財政投融資資金來源渠道比較狹窄，基本是依賴國家預(yù)算撥款和國家債務(wù)融資，對財政資金的依賴性較大。由于國家財政收支矛盾的存在，必然產(chǎn)生財政科技資金相對不足的問題，從而導(dǎo)致財政對科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的投資不足[2]。目前我國的社會保險基金、企業(yè)年金以及民間資本等各類資金還沒有完全納入科技創(chuàng)新財政投融資體系，制約了科技創(chuàng)新財政投融資的快速發(fā)展。以社會保險基金為例，從表1可知，近年來隨著我國社會保障體系的改革，社會保險基金的收入增長較快，資金流較充裕，但我國對社?；鸬耐顿Y方式比較傳統(tǒng)，社?；鸨Ｖ翟鲋惦y度加大，對未來社保支出形成較大壓力。若能將社?；鸺{入科技創(chuàng)新財政投融資的籌資范疇，參與到風(fēng)險低、效益好且資金需求量較大的科技創(chuàng)新項目中，不僅能夠緩解財政科技投資的部分壓力，也能夠為社?；鸬谋Ｖ翟鲋甸_辟新的途徑。

2.財政科技投資的杠桿效應(yīng)較弱?？萍紕?chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力不僅需要財政給予支持，還需要有助于企業(yè)發(fā)展的其他配套資金投入，財政科技投資很難單獨完成將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的重任。因此，在科技創(chuàng)新活動中應(yīng)該充分發(fā)揮財政投資的杠桿效應(yīng)，作為其他一系列投資的龍頭，引導(dǎo)其他配套資金進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域。根據(jù)有關(guān)資料顯示，我國專利技術(shù)的實施率僅為10%，科技成果轉(zhuǎn)化為商品并且取得規(guī)模效益的比例為10～15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60～80%的水平；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅占工業(yè)總產(chǎn)值的8%左右，也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家30～40%的水平[3]?？梢?，我國科技創(chuàng)新活動中的技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)和產(chǎn)品市場化環(huán)節(jié)之間的銜接還不夠緊密，使得科技創(chuàng)新活動未能取得其應(yīng)有的社會和經(jīng)濟效益。主要原因在于，我國財政投融資對科技創(chuàng)新活動的支持，大多停留在為科技創(chuàng)新項目的技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)提供資金扶持與融通上，而忽略了將科技成果向市場轉(zhuǎn)化，財政資金的杠桿帶動效應(yīng)不明顯，未能有效帶動和吸引民間資金以及風(fēng)險投資進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域。

（二）科技創(chuàng)新財政投融資在資金運用方面存在的問題

1.資金使用效率不高。以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為例，王敏晰（2010）通過實證分析得出結(jié)論：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的促進(jìn)作用尚未顯露，我國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的邊際生產(chǎn)率略低于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，尚處于投入大于產(chǎn)出的階段[4]。因此，我國科技產(chǎn)業(yè)財政投融資資金使用效率低下，主要是我國財政投融資體系的運作制度不完善。一是我國目前還沒有一個全國統(tǒng)一的對財政投融資進(jìn)行全程管理的監(jiān)管機構(gòu)，多頭管理現(xiàn)象在地方財政投融資體系中表現(xiàn)得更為突出。地方政府進(jìn)行財政投融資運作，管理權(quán)分散于不同的部門，負(fù)責(zé)投融資資金管理部門與項目決策部門往往不同，各部門間信息不對稱的存在，容易導(dǎo)致科技創(chuàng)新項目中重復(fù)性投資以及零投資并存的現(xiàn)象，從而降低資金的使用效率以及投資效益。二是我國財政投融資機構(gòu)在對科技創(chuàng)新項目發(fā)放資金前缺乏全面的可行性分析以及成本效益分析，項目過程中缺乏有效的監(jiān)督約束機制，項目結(jié)束后也缺乏有效的投入產(chǎn)出評價。這些評價管理機制的缺失，使得科技創(chuàng)新財政投融資無法維持“融資—投資—還款”的良性循環(huán)，容易引發(fā)政策性科技創(chuàng)新投融資鏈條的中斷。

2.資金投向政策性不強。我國財政投融資的政策導(dǎo)向沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在投融資項目的選取上具有一定的隨意性。財政投融資項目的選擇本應(yīng)體現(xiàn)出政府的政策意圖，而現(xiàn)實情況卻是政府存在著“越位”與“缺位”并存的問題。一些地方政府熱衷于投資經(jīng)濟附加值高的盈利性項目，對于本應(yīng)由政府通過投融資扶持的科技創(chuàng)新領(lǐng)域卻投入不足。使得科技企業(yè)資金短缺問題未能得到有效解決，科技產(chǎn)業(yè)的資源配置無法達(dá)到最優(yōu)，也未能體現(xiàn)財政投融資的政策性本質(zhì)[5]。此外，國家政策性銀行作為支持科技創(chuàng)新的主要金融機構(gòu)，相對于科技創(chuàng)新融資，更傾向于投資回報率高、效益好、風(fēng)險低的項目，這就與政策性銀行的特征不相吻合，且容易向市場傳遞錯誤的產(chǎn)業(yè)政策信息，從而弱化了財政投融資對科技產(chǎn)業(yè)的政策引導(dǎo)作用。

三、發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新財政投融資的經(jīng)驗借鑒

（一）資金來源的多樣化

發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新的財政投融資資金來源多樣化，其資金來源包括了政府財政撥付、各種性質(zhì)的政府基金以及發(fā)行的各種債券。以韓國為例，韓國產(chǎn)業(yè)銀行①的資本金都由財政撥付，資本充足率保持在10%以上，高于一般商業(yè)銀行。1993年韓國產(chǎn)業(yè)銀行通過發(fā)行由政府擔(dān)保的債券籌集的資金已高達(dá)財政投融資總金額的73.1%。目前韓國明文規(guī)定設(shè)置的各種政府基金已達(dá)36種，且全部納入財政投融資體系。另外，發(fā)達(dá)國家還十分注重使用新的金融工具籌集資金以支持科技創(chuàng)新，例如經(jīng)營者期權(quán)、高新技術(shù)債券和知識產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保等。美國的一些州政府通過發(fā)行工業(yè)開發(fā)債券籌集資金，將所籌資金以低息貸款發(fā)放給高新技術(shù)企業(yè)，從企業(yè)獲取的利潤償還債券本息；美國硅谷銀行對生物科技企業(yè)則采取知識產(chǎn)權(quán)擔(dān)保的方式發(fā)放貸款[6]。

（二）資金運用的規(guī)范性

一是發(fā)達(dá)國家財政投融資的投資方向都受到有關(guān)法律或法規(guī)的嚴(yán)格限制，不追求單純的財務(wù)盈利而是以政策性業(yè)務(wù)為本。資金投向主要有：基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，主要是農(nóng)業(yè)、郵電通訊、交通運輸?shù)龋痪哂谢旌衔锲沸再|(zhì)的公共設(shè)施項目，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；需要政策性鼓勵和資助的領(lǐng)域，如高新技術(shù)的開發(fā)、中小企業(yè)等。例如，美國政府對于投資量大、風(fēng)險較高、私人投資較少的科技開發(fā)領(lǐng)域極為重視，財政投資占研究開發(fā)投資總額的40%以上。20世紀(jì)80年代以來，美國聯(lián)邦政府每年用于科學(xué)、太空和技術(shù)方面的支出都保持在40%以上[7]。二是發(fā)達(dá)國家財政科技投資的對象多是外部效應(yīng)較強、風(fēng)險較高的科技創(chuàng)新項目，為了保證資金的良性循環(huán)，政府對此類項目提供了長期的優(yōu)惠政策，如稅收減免、利差補貼、虧損補償?shù)?。三是發(fā)達(dá)國家的財政投融資機構(gòu)都是在嚴(yán)格遵守政府有關(guān)法律的條件下，采取類似于商業(yè)銀行的經(jīng)營管理方式，在投資前必須對各科技創(chuàng)新項目進(jìn)行綜合評估，只有在該項目有正常的還本付息能力下才會放款[8]，以提高財政資金的使用效率和良性循環(huán)。

（三）重視培養(yǎng)中小企業(yè)的創(chuàng)新能力

來自歐盟的研究結(jié)果表明，中小企業(yè)人均創(chuàng)新成果是大企業(yè)的兩倍，單位RD投入產(chǎn)生的新成果是大企業(yè)的3—5倍。但中小企業(yè)在資金獲取、經(jīng)營管理等方面處于弱勢地位，需要政府的扶持和引導(dǎo)。發(fā)達(dá)國家重視通過財政投融資等政策手段來培養(yǎng)中小企業(yè)的科技創(chuàng)新能力，大致可分為直接、間接和營造環(huán)境三種方式（見表2）。直接方式就是政府資金以小額撥款、投資參股、低息貸款等方式直接注入中小企業(yè)；間接方式就是通過稅收激勵、信貸擔(dān)保、政策傾斜等手段扶持中小企業(yè)的發(fā)展；營造環(huán)境方式就是通過建立管理機構(gòu)、高科技園區(qū)、提供科技服務(wù)等方式鼓勵中小企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新。全方位的中小企業(yè)科技創(chuàng)新投融資扶持體系，有力地推動了發(fā)達(dá)國家的科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。

四、完善科技創(chuàng)新財政投融資體系的政策建議

（一）發(fā)揮政府在科技創(chuàng)新財政投融資體系中的主導(dǎo)作用

在科技創(chuàng)新財政投融資體系中，由于科技創(chuàng)新涉及的行業(yè)眾多，投資數(shù)額巨大，單純依靠財政收入很難滿足投資需求。因此，政府應(yīng)該充分發(fā)揮財政資金的主導(dǎo)作用和杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)多元化金融資本進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域。首先，政府應(yīng)該最大限度地降低各行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新部門。對于部分非營利的社會公益研發(fā)，也可以采取財政補貼、政府采購等方式吸引企業(yè)或個人參與。其次，政府應(yīng)該進(jìn)一步減少對企業(yè)以及民間投資的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)而使用政策引導(dǎo)的方式，讓企業(yè)或個人能夠更加自由、靈活、公平地參與對科技產(chǎn)業(yè)的投資。最后，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家對科技創(chuàng)新項目風(fēng)險共擔(dān)的做法[9]，由政府行政部門或政府出資成立的實體機構(gòu)為科技創(chuàng)新企業(yè)提供融資信貸擔(dān)保，并與商業(yè)金融機構(gòu)合作，對投資風(fēng)險以及收益分配進(jìn)行合理的劃分，共同分擔(dān)科技創(chuàng)新活動的風(fēng)險和收益。

（二）拓寬科技創(chuàng)新財政投融資的資金來源渠道

科技創(chuàng)新項目投入大、回收期長、收益具有不確定性，面臨著各種風(fēng)險，需要政府介入予以引導(dǎo)。不過，以財政撥款和國債為主要資金來源的科技創(chuàng)新財政投融資體系的資金畢竟有限。因此，應(yīng)拓寬多元化的融資渠道，以滿足資金需求?？梢钥紤]將社會保險基金、企業(yè)年金以及民間資本等納入財政投融資體系。同時，為保障社會保險基金等的保值增值，在財政預(yù)算上，應(yīng)該建立科技創(chuàng)新財政投融資的周轉(zhuǎn)資金和償債保障機制，從而形成“財政科技資金引導(dǎo)——社會資金廣泛參與——財政保障機制——科技創(chuàng)新發(fā)展”的良性循環(huán)。

（三）建立健全科技創(chuàng)新財政投融資的運作機制

1.構(gòu)建科技創(chuàng)新財政投融資的績效評價系統(tǒng)。為提高科技創(chuàng)新資金的使用效率，應(yīng)建立科技創(chuàng)新財政投融資的績效評價系統(tǒng)。在科技創(chuàng)新項目立項及投資前階段，進(jìn)行全面的可行性分析以及成本效益預(yù)測分析，重點是評估科技項目的發(fā)展前景及投入產(chǎn)出情況；在科技項目研發(fā)過程中，通過跟蹤分析和評價，保證科技創(chuàng)新資金?？顚Ｓ?；在科技項目完成后，開展完整的投入產(chǎn)出績效的總體評價，全面分析科技創(chuàng)新財政投融資的實際績效，也同時為其他科技項目的財政投融資積累經(jīng)驗。通過建立績效評價系統(tǒng)，推動科技創(chuàng)新財政投融資進(jìn)入“融資—投資—產(chǎn)出—還款”的良性循環(huán)，實現(xiàn)科技創(chuàng)新財政投融資資金的使用效率最大化。

2.建立科技創(chuàng)新財政投融資的法律保障體系。為了確?？萍紕?chuàng)新財政投融資運作的規(guī)范性和政策性，政府應(yīng)該建立健全科技創(chuàng)新財政投融資的法律保障體系，嚴(yán)格規(guī)定科技創(chuàng)新財政投融資的投資目標(biāo)、融資方式、投資范圍、資金回收年限和管理機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)等。完善知識產(chǎn)權(quán)法、專利法、中小企業(yè)促進(jìn)法及相關(guān)金融法律法規(guī)，加大對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，為中小企業(yè)科技創(chuàng)新提供政策支持，在法律層面推動金融資本向科技創(chuàng)新領(lǐng)域的聚集，推動各類企業(yè)特別是中小企業(yè)的技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。同時，根據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟形勢進(jìn)行適時調(diào)整，使科技創(chuàng)新財政投融資活動的全過程都能有法可依、有章可循，從而保證科技創(chuàng)新財政投融資的規(guī)范運作和快速發(fā)展。

（四）重視對中小企業(yè)科技創(chuàng)新的資金扶持

中小企業(yè)是科技創(chuàng)新的重要力量，我國中小企業(yè)特別是科技型中小企業(yè)融資難的問題一直未能得到根本性解決，影響了全社會的科技創(chuàng)新效率?；诖?，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家扶持中小企業(yè)科技創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，營造適合我國中小企業(yè)科技創(chuàng)新的政策環(huán)境。由政府成立專門的中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)，其主要任務(wù)是幫助中小企業(yè)獲取資金，包括取得政府提供的風(fēng)險資金，提供信用擔(dān)保以獲得商業(yè)銀行貸款，提供咨詢、管理培訓(xùn)服務(wù)，以及幫助獲得政府的研發(fā)項目與合同等[10]；由政府出資設(shè)立中小企業(yè)科技創(chuàng)新的專項風(fēng)險基金，基金中的財政投入主要是為了體現(xiàn)政府對中小企業(yè)的政策性資助，以吸引和帶動更多的社會資金投入科技型中小企業(yè)，從而有力推動中小企業(yè)的科技創(chuàng)新與發(fā)展。

（責(zé)任編輯：李興發(fā)）

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