摘要：渝東南龍橋土家族自治鄉(xiāng)遠(yuǎn)離奉節(jié)縣縣城，屬高山民族地區(qū)，具有山大人稀、山多地少的特征，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，勞務(wù)輸出是重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，其社會(huì)保障體系主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、最低生活保障4個(gè)方面。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率較高，但檔次低；農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)知不足，參保率不高；最低生活保障因名額和金額的限制，評(píng)定工作難度大；農(nóng)村五保供養(yǎng)處于吃飽穿暖的低層次水平，特別是人文關(guān)懷缺失。針對(duì)這些問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)措施，以期促進(jìn)龍橋土家族自治鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的日趨完善。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；散雜居民族；三峽庫(kù)區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89；C92-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2013）11-2721-05

社會(huì)保障一詞最早出自美國(guó)1935年頒布的《社會(huì)保障法》。美國(guó)《社會(huì)工作詞典》將社會(huì)保障定義為：一個(gè)社會(huì)對(duì)那些遇到了已經(jīng)由法律做出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的收入補(bǔ)助。《新大不列顛百科全書(shū)》對(duì)社會(huì)保障的定義為：社會(huì)保障是對(duì)病殘、失業(yè)、作物失收、喪偶、妊娠、撫養(yǎng)子女或退休的人提供現(xiàn)金待遇[1]。中國(guó)學(xué)者給社會(huì)保障下了不同的定義。陳良謹(jǐn)[2]認(rèn)為，社會(huì)保障就是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)國(guó)民收入的分配與再分配，依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會(huì)安全制度。葛壽昌[3]指出，社會(huì)保障是社會(huì)（國(guó)家）通過(guò)立法，采取強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配形成社會(huì)消費(fèi)基金，對(duì)基本生活發(fā)生困難的社會(huì)成員給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會(huì)安定的一種有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)。鄭功成[4]認(rèn)為，社會(huì)保障是國(guó)家依法強(qiáng)制建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國(guó)民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)；在中國(guó)，社會(huì)保障應(yīng)該是各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會(huì)互助保障等社會(huì)措施的總稱(chēng)。可見(jiàn)，隨著對(duì)社會(huì)保障研究的深入，其內(nèi)涵和外延更加明確和具體，本質(zhì)都是維護(hù)社會(huì)公平進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立發(fā)端于20世紀(jì)50年代，這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)保障以集體經(jīng)濟(jì)為依托，涵蓋農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度。1978年以后，農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，伴隨集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，原有農(nóng)村社會(huì)保障也隨之消失。1990年中國(guó)開(kāi)始恢復(fù)重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度并探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2003年開(kāi)始新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)，隨后便在全國(guó)逐漸推廣。同一時(shí)期，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度逐漸完善。2007年中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度得以建立。2009年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始試點(diǎn)執(zhí)行，其參保人數(shù)逐年上升。由此可見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度比城鎮(zhèn)建立的時(shí)間晚，發(fā)展的基礎(chǔ)弱，在保障內(nèi)容、覆蓋面及待遇水平方面均存在較大差距。

眾所周知，特定區(qū)域下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定著其農(nóng)民保障水平的高低、被保障人群的多少、農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)、基層干部執(zhí)行的力度等。本研究從新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、最低生活保障4個(gè)方面對(duì)龍橋土家族自治鄉(xiāng)（簡(jiǎn)稱(chēng)龍橋鄉(xiāng)）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，其現(xiàn)狀表現(xiàn)為：新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率較高，但檔次低；對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)知不足，參保率不高；最低生活保障因名額和金額的限制，評(píng)定困難多；農(nóng)村五保供養(yǎng)處于吃飽穿暖的低層次水平，人文關(guān)懷缺失。針對(duì)這些問(wèn)題，筆者提出了可操作的應(yīng)對(duì)措施，以期促進(jìn)龍橋鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的日趨完善。

1 龍橋土家族自治鄉(xiāng)社會(huì)保障現(xiàn)狀調(diào)查

龍橋鄉(xiāng)地處奉節(jié)縣以南的渝鄂交界處，北與奉節(jié)縣興隆鎮(zhèn)接壤，東、南、西三面被湖北省恩施市環(huán)繞，海拔最高的達(dá)1 800 m，最低的為1 340 m，屬典型的高山地區(qū)，具有山大人稀與山多地少的特征。全鄉(xiāng)有6個(gè)村94個(gè)社，3 003戶，11 155人，其中土家族人口2 998人，農(nóng)業(yè)人口11 035人。龍橋鄉(xiāng)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民收入的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，空巢老人、留守兒童、留守婦女是其主要社會(huì)問(wèn)題。其社會(huì)保障體系主要由新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)等構(gòu)成。

1.1 新型農(nóng)村合作醫(yī)療

新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”）是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。該制度的建立對(duì)緩解農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，提高農(nóng)民健康水平，實(shí)現(xiàn)人人享有衛(wèi)生保健，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。據(jù)調(diào)查，截至目前龍橋鄉(xiāng)參加“新農(nóng)合”共計(jì)10 622人，參保率達(dá)95.2%。村民參保金額為每年50元，可報(bào)門(mén)診費(fèi)用70元，住院費(fèi)則根據(jù)不同等級(jí)的醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)比例不一。如果這一年沒(méi)有生病，年底則可一次性拿70元的保健藥。可見(jiàn)，龍橋鄉(xiāng)“新農(nóng)合”參保率較高，但檔次較低。其原因在于：第一，隨著村民生活水平的提高，繼而轉(zhuǎn)向?qū)ι钯|(zhì)量的追求，健康意識(shí)不斷增強(qiáng)；第二，該鄉(xiāng)青壯年勞動(dòng)力長(zhǎng)年在外務(wù)工，無(wú)法照顧老人，特別是生病時(shí)不能及時(shí)趕回家，“新農(nóng)合”為老人及時(shí)就醫(yī)提供了保障；第三，由于當(dāng)下食品的工業(yè)化和多樣化以及監(jiān)管不嚴(yán)等原因，導(dǎo)致一些怪病和大病蔓延到農(nóng)村，“新農(nóng)合”在大病救治中分擔(dān)了絕大部分經(jīng)濟(jì)壓力，故村民每年投資50元的保費(fèi)，可以說(shuō)是買(mǎi)個(gè)心安。

1.2 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)保”）是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、“新農(nóng)合”等政策之后的又一重大惠農(nóng)政策。自2009年實(shí)施以來(lái)，參保人數(shù)逐年上升。根據(jù)重慶市政府《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》相關(guān)規(guī)定，父母年滿60周歲，只要同一戶口下符合條件的子女繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其父母不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的同時(shí)還可以享受每月80元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果父母年滿70歲，每月再增加10元。到目前為止，龍橋鄉(xiāng)參加重慶市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的共計(jì)4 305人，占有資格參保人數(shù)的56.5%。全鄉(xiāng)現(xiàn)有1 400人領(lǐng)取養(yǎng)老金，占參保人數(shù)的32.5%，全年發(fā)放養(yǎng)老金142.8萬(wàn)元。通過(guò)筆者調(diào)查，龍橋鄉(xiāng)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體多是家中有年滿60周歲的老人的家庭。

1.3 最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。保障對(duì)象主要是因病致殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。龍橋鄉(xiāng)人民政府的有關(guān)數(shù)據(jù)表明，一類(lèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年660元，二類(lèi)為每人每年780元（其中重殘一級(jí)、二級(jí)和70歲以上老年人及在校學(xué)生每年多發(fā)放240元）。其中2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)最低生活保障戶數(shù)6戶，人數(shù)7人，支出2.1萬(wàn)元，比2010年增長(zhǎng)6.0%，年人均達(dá)到3 000元，比2010年增長(zhǎng)20.0%；農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)525戶，人數(shù)560人，支出44.8萬(wàn)元，比2010年增長(zhǎng)1.2%，年人均為800元，比2010年增長(zhǎng)1.0%。

1.4 農(nóng)村五保供養(yǎng)工作

《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第六條規(guī)定，老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，既無(wú)勞動(dòng)能力和生活來(lái)源，又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，均可享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。隨著老齡社會(huì)的到來(lái)，加之龍橋鄉(xiāng)人口流動(dòng)頻繁，需要享受農(nóng)村五保供養(yǎng)的老人日漸增多。龍橋鄉(xiāng)人民政府的有關(guān)資料表明，截至2011年底全鄉(xiāng)共有五保老人83人，修建敬老院一所，新建五保安居工程10戶。農(nóng)村五保集中供養(yǎng)6人，支出4萬(wàn)元，比2010年增加42.0%；農(nóng)村五保戶分散供養(yǎng)77人，支出17.52萬(wàn)元，比2010年增加3.0%。重慶市2011年10月14日頒發(fā)的《重慶市人民政府關(guān)于提高城鄉(xiāng)低保城市“三無(wú)”人員和農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》中指出，保障標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于南川區(qū)、梁平縣、城口縣、豐都縣、墊江縣、武隆縣、忠縣、開(kāi)縣、云陽(yáng)縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣、石柱縣、秀山縣、酉陽(yáng)縣、彭水縣16個(gè)區(qū)縣（自治縣）農(nóng)村五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月230元（每人每年2 760元）。奉節(jié)縣當(dāng)?shù)剞r(nóng)村五保老人每年可以得到農(nóng)村五保供養(yǎng)金2 760元。龍橋鄉(xiāng)的五保老人也基本按這一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，龍橋鄉(xiāng)五保老人每人每年可以領(lǐng)取農(nóng)村五保供養(yǎng)金2 400元，加上節(jié)假日和平常的慰問(wèn)金每人240元，每位五保老人一年可以拿到2 640元的農(nóng)村五保供養(yǎng)金。

2 龍橋土家族自治鄉(xiāng)社會(huì)保障問(wèn)題解析

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立為提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。但由于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度起步晚、人口數(shù)量龐大、覆蓋面寬泛，故而各項(xiàng)制度在實(shí)施過(guò)程中仍存在不可忽視的問(wèn)題。就龍橋鄉(xiāng)而言，社會(huì)保障中的突出問(wèn)題主要有以下3個(gè)方面。

2.1 信息不暢通，農(nóng)民保障意識(shí)弱

龍橋鄉(xiāng)距奉節(jié)縣縣城120 km，海拔1 340～1 800 m，山多、山高、山大、地少、人稀，外出務(wù)工是村民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。青壯年人群長(zhǎng)年在外打工，留守家中的是老人、小孩及少數(shù)婦女。盡管電視廣播已普及，但能通過(guò)電視廣播了解國(guó)家大政方針的人不多，特別是在老人、小孩及婦女群體中，他們基本沒(méi)有養(yǎng)成利用現(xiàn)代媒體獲取信息的行為習(xí)慣。農(nóng)村接受外來(lái)信息的渠道單一，農(nóng)民自下而上主動(dòng)獲取信息的能力弱。對(duì)于國(guó)家不同時(shí)期實(shí)施的各種政策，他們只能被動(dòng)地等待鄉(xiāng)一級(jí)或村一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)宣講。傳統(tǒng)觀念中，土地是農(nóng)民生存的最好保障。而“養(yǎng)老保險(xiǎn)”這個(gè)新概念的置入，并不被村民看好，特別是幾十年后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，村民對(duì)這種受益方式持質(zhì)疑態(tài)度。與此同時(shí)，鄉(xiāng)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳及相關(guān)條款說(shuō)明上沒(méi)有做到全面而深入，許多村民告訴筆者，某村干部直接告訴他：“你父親（或母親）已滿60周歲了，你交納保險(xiǎn)費(fèi)后，他每個(gè)月可以領(lǐng)取80元的養(yǎng)老金?！笨梢?jiàn)，由政府到村民這種自上而下的社會(huì)養(yǎng)老政策的宣傳不到位，致使村民無(wú)法了解和認(rèn)識(shí)現(xiàn)在交納保險(xiǎn)費(fèi)對(duì)他們老年人帶來(lái)的真正好處。也正因?yàn)槿绱?，龍橋鄉(xiāng)參加重慶市“新農(nóng)保”的群體大多是家中有年滿60周歲的老人的家庭。

2.2 低保評(píng)定工作難度大

2006年重慶市建立了農(nóng)村低保制度。2010年重慶市人民政府頒發(fā)了《關(guān)于提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定了不同區(qū)域城鄉(xiāng)居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，其中南川區(qū)、梁平縣、城口縣、豐都縣、墊江縣、武隆縣、忠縣、開(kāi)縣、云陽(yáng)縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣、石柱縣、秀山縣、酉陽(yáng)縣、彭水縣16個(gè)區(qū)縣（自治縣）農(nóng)村居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年1 400元。2011年市政府將以上16個(gè)區(qū)縣的農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年1 800元。由于區(qū)、鄉(xiāng)、村低保對(duì)象分布不均衡，奉節(jié)縣民政局只得采取定人定量的方式下?lián)苤拎l(xiāng)一級(jí)政府，鄉(xiāng)政府以同樣的方式下?lián)苤粮鱾€(gè)村委會(huì)，最后由村委會(huì)進(jìn)行分配。這種由上而下的權(quán)利下放，滋生了評(píng)定不公平的現(xiàn)象。由于龍橋鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，需要救助的人群較大，面對(duì)有限的“餅”，鄉(xiāng)政府出臺(tái)了分級(jí)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于重慶市政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，但也讓更多的人分享了這杯關(guān)懷的“羹”。盡管如此，“熟人關(guān)系”讓許多村民質(zhì)疑“公平”問(wèn)題。因?yàn)樵u(píng)定程序不公開(kāi)，級(jí)別不公平，某些村出現(xiàn)過(guò)小范圍的糾紛，影響了村民關(guān)系。村民認(rèn)為，低保既然是國(guó)家的惠農(nóng)政策，他們有平等享受的權(quán)利，因此，他們也都通過(guò)各種方式極力爭(zhēng)取，在熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下，必定要損害部分村民的權(quán)利。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施差，農(nóng)村五保供養(yǎng)問(wèn)題大

“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)、老有所為”不僅是個(gè)人意愿的表達(dá)，更是國(guó)家農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實(shí)施的工作目標(biāo)。龍橋鄉(xiāng)現(xiàn)有83位五保老人，分集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種模式。集中供養(yǎng)中硬件設(shè)施簡(jiǎn)陋，老人生活質(zhì)量差；分散供養(yǎng)中人文關(guān)懷不夠，老人內(nèi)心較孤獨(dú)。

龍橋鄉(xiāng)有敬老院一所，目前供養(yǎng)6位五保老人，其中1位全身癱瘓。其管理模式為“老人自治”，鄉(xiāng)政府從老人中選一名年紀(jì)輕、身體健康的老人為院長(zhǎng)，管理日常事務(wù)。自2010年開(kāi)始，鄉(xiāng)政府從鄰近的村里聘請(qǐng)了一名婦女專(zhuān)為老人做飯，并將老人每月200元的生活費(fèi)直接交她管理，保證了老人的一日三餐。敬老院的硬件設(shè)施極其簡(jiǎn)陋，每位老人只有一間臥室、一張床及簡(jiǎn)單的床上用品，再無(wú)其他生活用具。整個(gè)院除了一臺(tái)電視機(jī)外再無(wú)別的娛樂(lè)設(shè)施。因此，老人的閑暇時(shí)間主要用于為附近的農(nóng)戶喂豬、看屋，甚至撿破爛等，以換取微薄的零用錢(qián)。龍橋鄉(xiāng)山大人稀，分散供養(yǎng)的老人居住非常零散，加上大部分青壯年勞動(dòng)力相繼外出務(wù)工，平時(shí)很難見(jiàn)到幾個(gè)人，而村里或鄉(xiāng)里領(lǐng)導(dǎo)干部也只有逢年過(guò)節(jié)時(shí)才送來(lái)問(wèn)候。對(duì)于這部分老人來(lái)說(shuō)，他們?nèi)鄙俚氖切撵`慰藉。筆者在龍橋村采訪了一位70歲的老婦人（丈夫已故），因子女外遷異地而享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。她告訴筆者，方圓3 km就她一個(gè)人，除了每周和兒子通電話外，平時(shí)基本找不到說(shuō)話的人。每遇生病時(shí)無(wú)法就醫(yī)，只能靠“拖”和“扛”。由此可見(jiàn)，龍橋鄉(xiāng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度還停留在“吃飽穿暖”的低層次供養(yǎng)上。

3 龍橋土家族自治鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)策

隨著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的全面推進(jìn)，在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，仍面臨著諸多困境和問(wèn)題。在城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的今天，農(nóng)村因區(qū)域差異而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題凸顯出來(lái)。因此，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)應(yīng)因地制宜，因人而異，分類(lèi)指導(dǎo)。針對(duì)龍橋鄉(xiāng)現(xiàn)行社會(huì)保障制度中存在的問(wèn)題，特提出以下應(yīng)對(duì)措施。

3.1 加大宣傳力度，提升干部業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高農(nóng)民參保意識(shí)

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家保障全體農(nóng)村老年人基本生活的制度，它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是控制農(nóng)村人口增長(zhǎng)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)2009年才在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，盡管每年的參保人數(shù)在不斷增加，但對(duì)于很多干部及農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這個(gè)新鮮事件仍不被接受和看好。主要原因在于農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的必要性、重要性及價(jià)值認(rèn)識(shí)不深，干部在執(zhí)行該政策時(shí)存在畏難情緒。部分基層干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)低導(dǎo)致農(nóng)民參保率不高。村民對(duì)這項(xiàng)政策不夠了解，以致于不信任干部，也因此讓干部執(zhí)行起來(lái)更困難，于是就有了畏難情緒，最終結(jié)果就是農(nóng)民參保率低。

基于此，加大宣傳力度和提高基層干部業(yè)務(wù)素質(zhì)是提高農(nóng)民參保意識(shí)的關(guān)鍵。充分利用報(bào)紙、書(shū)刊、廣播、電視、會(huì)議等各種形式做好宣傳工作，使廣大干部和群眾都認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的性質(zhì)、意義、作用和基本做法。基層干部更要深入細(xì)致地做好思想發(fā)動(dòng)和政策引導(dǎo)工作，把養(yǎng)老保險(xiǎn)的好處講透，政策講明，甚至針對(duì)不同家庭成員的多少及收入的高低，對(duì)不同的參保對(duì)象給予保費(fèi)交納方式與交費(fèi)檔次的建議和指導(dǎo)，以取得農(nóng)民的信任和認(rèn)同，在提高農(nóng)民參保意識(shí)的同時(shí)提高參保率。

3.2 加大資金投入力度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，減少低保評(píng)定工作中的不公平現(xiàn)象

居民最低生活保障制度是對(duì)中國(guó)農(nóng)村低收入家庭的基本生活保障。建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度是改革和完善社會(huì)救助制度、建立健全社會(huì)保障體系的重要措施，是從制度上保障農(nóng)村地區(qū)貧困人口基本生活的必要途徑，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義[5]。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐與推進(jìn)，農(nóng)村低保工作取得了一定的成效，也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。一方面，低保對(duì)象的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)具有地方性，即以當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，由于缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)，基層工作人員難以準(zhǔn)確掌握貧困居民的信息，導(dǎo)致“錯(cuò)評(píng)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，低保評(píng)定名額和救助金額被分配到村一級(jí)，“有限的名額”剝奪了部分低保人員的權(quán)利，“漏評(píng)”現(xiàn)象不可避免。這兩種現(xiàn)象在龍橋鄉(xiāng)村民看來(lái)都是“熟人關(guān)系”所致。

解決“錯(cuò)評(píng)”、“漏評(píng)”問(wèn)題，從國(guó)家層面上，加大資金投入，擴(kuò)大救助覆蓋面是關(guān)鍵；從政策執(zhí)行層面上，制定可操作的評(píng)定規(guī)則，加強(qiáng)評(píng)定過(guò)程的監(jiān)督是根本；從村民享受權(quán)利層面上，平衡“人心”是核心。筆者在龍橋鄉(xiāng)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，村民更在乎享受低保的權(quán)利。為了盡可能消除村民間的不平衡現(xiàn)象，龍橋鄉(xiāng)的龍橋村在評(píng)定低保對(duì)象時(shí)采取了“輪流坐莊”或“抓鬮”的辦法，使獲得享受低保資格的家庭都享有同等的機(jī)會(huì)。也正因?yàn)槿绱?，龍橋村?nèi)部鄰里關(guān)系、村落關(guān)系都較其他村要和諧。在貧富差距較大、農(nóng)民自我權(quán)利訴求較強(qiáng)的當(dāng)下，采用老百姓信服的“民間方法”是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的重要舉措。

3.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，傾注人文關(guān)懷，提高五保老人的幸福指數(shù)

《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條件》指出，農(nóng)村五保供養(yǎng)是指在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助，主要內(nèi)容包括：供給糧油、副食品和生活用燃料；供給服裝、被褥等生活用品和零用錢(qián)；提供符合基本居住條件的住房；提供疾病治療，對(duì)生活不能自理的給予照料；辦理喪葬事宜。并強(qiáng)調(diào)各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時(shí)調(diào)整。因此，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)村五保供養(yǎng)的層次。

基于龍橋鄉(xiāng)農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的問(wèn)題以及當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和提升。一是加強(qiáng)敬老院的硬件設(shè)施建設(shè)，為老人提供良好的生活環(huán)境。第一，物質(zhì)條件，包括娛樂(lè)設(shè)施，如電視機(jī)、棋牌室；生活用品，如取暖的火爐及燃料、洗衣機(jī)等。第二，管護(hù)人員，包括管理人員和護(hù)理人員，管理敬老院日常事務(wù)，如各種生活資料的配備、老人日常生活的安排等；護(hù)理人員，照料老人的飲食起居，特別是對(duì)常年臥病在床的老人給予特殊照顧。二是政府聯(lián)手社會(huì)各界力量，給予五保對(duì)象以人文關(guān)懷，提高他們生活的幸福指數(shù)。近年來(lái)，隨著重慶市農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的逐年提升，龍橋鄉(xiāng)五保老人的供養(yǎng)待遇也得到了相應(yīng)的提高，已能滿足基本的生活需求，對(duì)于有些身體健康且種有土地的老人，生活還略顯寬余。但因龍橋鄉(xiāng)山多山大，居住非常分散，加上城鎮(zhèn)化建設(shè)幾乎將全部青壯年勞動(dòng)力吸引進(jìn)城，留下老人、孩子及少數(shù)婦女守家，這就導(dǎo)致分散供養(yǎng)的五保老人既缺少與人交流的機(jī)會(huì)，又得不到親朋好友的關(guān)懷，致使他們倍感孤寂、空虛與無(wú)助。因此，分散供養(yǎng)的老人更需要的是精神撫慰與關(guān)心。故而地方政府應(yīng)經(jīng)常組織愛(ài)心幫扶活動(dòng)，幫助和慰藉年老體弱的老人；在行政村成立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，以村干部和黨員為主，經(jīng)常上門(mén)詢(xún)問(wèn)老人的生活及身體狀況。這樣既能及時(shí)解決五保對(duì)象所遇到的問(wèn)題，又能讓他們感受到政府及社會(huì)的關(guān)愛(ài)。

4 小結(jié)

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高了農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)等惠農(nóng)政策的實(shí)施，旨在讓所有農(nóng)民都能享受到實(shí)惠。通過(guò)對(duì)龍橋鄉(xiāng)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn)，農(nóng)民健康意識(shí)、身體素質(zhì)得到了提高，故新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率高，但參保檔次較低；信息不暢通，農(nóng)民對(duì)保障的認(rèn)知不深是該地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低的主要原因；熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜，致使低保評(píng)定工作難度大；基礎(chǔ)設(shè)施差，人文關(guān)懷不夠，是農(nóng)村五保供養(yǎng)中的大問(wèn)題?；谝陨蠁?wèn)題，筆者提出3項(xiàng)措施：一是加大宣傳力度，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而提高農(nóng)民的參保意識(shí)；二是通過(guò)加大資金投入力度、加強(qiáng)監(jiān)督管理，以便減少低保評(píng)定中的不公平現(xiàn)象；三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傾注人文關(guān)懷，以提高五保老人生活的幸福指數(shù)。

除了國(guó)家層面社會(huì)保障政策的制定、地方政府層面各項(xiàng)保障政策的執(zhí)行外，筆者還關(guān)注到農(nóng)民對(duì)這些政策的認(rèn)知。在訪談中了解到，村民對(duì)諸如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障，特別是年滿60周歲的老人不交費(fèi)就可領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的感激之情，覺(jué)得國(guó)家的政策真好。然而，在涉及各自利益時(shí)，他們會(huì)依托層層關(guān)系極力爭(zhēng)取。如若沒(méi)有滿足自己的訴求，他們又會(huì)埋怨政府不公平?？梢?jiàn)，村民對(duì)這些惠農(nóng)政策持有高度認(rèn)可和極力爭(zhēng)取的雙向認(rèn)知。總之，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)應(yīng)因地制宜，因人而異，分類(lèi)指導(dǎo)。

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