摘要：土地整治項目績效評價是土地整治研究的重要內容。運用定量分析與定性分析相結合的方法，從項目實施、項目效益、附加效益情況3個方面探討建立一套具有可操作性的量化土地整治項目績效評價指標體系，旨在為土地整治項目的績效評價提供依據(jù)。

關鍵詞：土地整治；績效評價；指標體系

中圖分類號：F301.24；F224 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）11-2717-04

1 土地整治項目績效評價的內涵

土地整治項目績效評價是運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，在項目實施后的一段時間內為衡量項目的真實效益和指導后期項目的順利開展，對項目綜合效益進行科學分析和評價[1]。根據(jù)土地整治的目標和任務，從影響績效的各項關鍵因素入手，土地整治項目績效評價具體分解為項目實施情況、項目效益情況、附加效益情況3個方面。

1.1 項目實施情況

主要考慮項目實施過程及項目驗收時的績效情況。具體為資金使用、管理規(guī)范和工程實施情況。根據(jù)土地整治項目相關標準和規(guī)范，分析項目完成的實物工作量、及時性等方面的實現(xiàn)程度以及考察項目資料完備性、組織管理水平等[2，3]。

1.2 項目效益情況

項目效益情況主要考慮項目竣工后效益發(fā)揮情況，分析經濟效益、社會效益及生態(tài)效益。經濟效益主要是分析土地整治項目資金使用的效果，反映資金的投入與產出比較效益[4]；社會效益主要是反映公眾對項目實施后的滿意度以及推動區(qū)域社會發(fā)展情況等[4]；生態(tài)效益主要是指實施土地整治后項目區(qū)生態(tài)環(huán)境改善程度等[5]。

1.3 附加效益情況

附加效益情況起正向激勵作用，作為項目實施情況和項目效益情況的補充，主要考慮個別項目的特色效益發(fā)揮情況。

2 土地整治項目績效評價指標體系的構建

2.1 土地整治項目績效評價指標體系的構建原則

2.1.1 科學性原則 科學性原則主要體現(xiàn)在可重復操作上，無論評價主體是誰，不管什么時候評價，對同一個項目的評價結果應該是基本相同的，評價指標要能夠準確表達土地整治項目績效的內涵。

2.1.2 系統(tǒng)性原則 各評價指標之間要有一定的邏輯關系，一定層級的績效評價指標必須與同一層級的績效評價目的相一致，要從不同的側面反映土地整治項目實施的主要特征和狀態(tài)，并能體現(xiàn)出土地整治項目未來的發(fā)展趨勢。

2.1.3 可操作性原則 要充分考慮數(shù)據(jù)及指標量化的難易程度，各評價指標應該概念確切、含義清楚、信息集中、數(shù)據(jù)資料容易獲得，計算范圍明確，計算方法簡明易懂，盡量利用現(xiàn)有的統(tǒng)計資料及有關規(guī)范標準。

2.1.4 定量與定性相結合原則 根據(jù)指標的特殊性和復雜性，以定量指標為主、定性指標為輔，既有定量數(shù)據(jù)，又進行定性分析。

2.1.5 激勵性原則 土地整治績效評價并不只是為了獲取評價結果，還應該注意對地方土地整治項目建設的激勵和引導，指標選擇盡量能夠反映地方土地整治項目建設的實際成果，以“正向”指標為主，激發(fā)地方土地整治項目建設的積極性。

2.2 土地整治項目績效評價指標體系的構建

土地整治績效評價指標體系的構建是一項復雜的系統(tǒng)工程，也是土地整治績效評價的重點和難點。要構建科學、合理的績效評價指標體系，除了要遵循指標甄選的一般原則外，還要從戰(zhàn)略上把握土地整治績效評價指標體系構建的思路。根據(jù)土地整治的目標和任務，從影響績效的項目實施情況、項目效益情況、附加效益情況入手，遵循指標體系構建原則，將指標體系劃分為目標層、準則層、因子層、指標層等4個層次，形成一個由相互聯(lián)系指標組成的多層次指標體系，從上到下反映出與土地整治目標緊密聯(lián)系的土地整治績效的實現(xiàn)程度（表1）。

3 土地整治項目績效評價指標分析

3.1 項目實施情況指標分析

3.1.1 資金撥付情況 反映財政部門和項目管理部門按照計劃進度將工程資金撥付到施工單位的及時程度。以項目承擔單位提交資金撥款申請之日到資金撥付到施工單位的時間作為評價依據(jù)。

評價標準：20個工作日內撥付為及時；超出20個工作日撥付為不及時。

3.1.2 預算執(zhí)行情況 反映土地整治項目預算資金的執(zhí)行程度。以預算執(zhí)行率作為評價依據(jù)。

計算公式：預算執(zhí)行率=項目實際資金支出總額/項目預算資金總額×100%

評價標準：預算執(zhí)行率達到100%為較好；預算執(zhí)行率未達到100%為較差。

3.1.3 資金使用規(guī)范情況 反映土地整治項目實施過程中前期工作費、工程施工費、竣工驗收費、業(yè)主管理費、不可預見費等各項項目資金使用的規(guī)范程度[6]。以各項資金使用是否超額作為評價依據(jù)，如果單項資金使用中占用了部分不可預見費也應扣除。

計算公式：資金使用超額量=項目實際支出金額-撥付資金數(shù)

評價標準：各項資金均不超額為規(guī)范；有一項或一項以上超額為不規(guī)范。

3.1.4 項目變更規(guī)范情況 反映項目變更的規(guī)范程度。主要以土地整治項目土地平整工程、農田水利工程、道路工程、防護林工程等單項工程的變更項數(shù)作為評價依據(jù)。

評價標準：無變更或者僅變更1項，且有規(guī)范的變更程序、手續(xù)為規(guī)范；變更2項或2項以上，有規(guī)范的變更程序、手續(xù)為基本規(guī)范；變更2項或2項以上，變更程序、手續(xù)不規(guī)范為不規(guī)范。

3.1.5 規(guī)劃方案設計情況 反映項目規(guī)劃方案設計的合理性。主要以土地平整工程、農田水利工程、道路工程、其他工程等單項工程調整率的加權平均值作為評價依據(jù)。

計算公式：單項工程調整率=

變更調整工程量/計劃工程量×100%

評價標準：5%以下為合理；5%～15%為基本合理；15%以上為不合理。

3.1.6 5項制度執(zhí)行情況 反映土地整治項目建設中項目法人制、招投標制度、工程監(jiān)理制度、公告制、合同制等5項制度的執(zhí)行情況[7]。

評價標準：執(zhí)行了5項制度為規(guī)范；5項制度中有1項或1項以上未執(zhí)行為不規(guī)范。

3.1.7 權屬管理情況 反映土地整治項目建設中項目區(qū)農民群眾對土地權屬調整方案和結果的響應程度。以權屬調整工作是否符合規(guī)定程序及項目區(qū)群眾有無異議作為評價標準。

評價標準：調整符合規(guī)定程序且群眾無異議為較好；調整不符合規(guī)定程序或群眾有異議為較差。

3.1.8 檔案管理情況 反映土地整治項目從立項到竣工過程中有關工程建設檔案完整程度。以驗收規(guī)程等相關規(guī)定作為評價依據(jù)。

評價標準：項目相關檔案材料齊全完整為較好；項目相關檔案材料不齊全或不完整為較差。

3.1.9 主要工程量完成情況 反映土地整治項目規(guī)劃設計方案及規(guī)劃變更方案中工程量的完成情況，以土地平整、農田水利、道路、其他工程等單項工程完成率的加權平均值作為評價依據(jù)。

計算公式：單項工程完成率=

實際完成工程量/計劃工程量×100%

評價標準：完成率為100%的為完成；完成率低于100%的為未完成。

3.1.10 工程建設質量情況 反映土地整治項目竣工后土地平整工程質量情況，以土地平整工程、農田水利工程、道路工程和其他工程的質量合格情況作為評價依據(jù)。以土地整治工程建設標準和竣工驗收報告等有關材料要求作為評價依據(jù)。

評價標準：無質量問題，沒有返修為合格；無質量事故，略有返修為基本合格；發(fā)生一般質量事故，有部分返修為不合格。

3.1.11 按期完工情況 反映土地整治項目建設按照實施方案約定時間準時完工的情況。以工程是否延期作為評價標準。

評價標準：按期完成為較好；延遲3～6個月為一般；延遲6個月以上為較差。

3.2 項目效益情況指標分析

3.2.1 單位面積產量增長率 土地整治后項目區(qū)根據(jù)標準糧折算后的每公頃平均糧食產出增長率，反映耕地綜合生產能力的改善程度。以項目建設新增及標準糧折算的糧食產量增長率作為評價依據(jù)。

計算公式：P=（Pa-Pb）/Pb×100%

式中，P表示糧食產量增長率，Pa表示整理后的每公頃平均糧食產量，Pb表示整理前的每公頃平均糧食產量。

評價標準（基準作物為小麥）：15%以上為較高；5%～15%為一般；5%以下為較低。

3.2.2 投資收益率 主要反映項目投資收益能力。項目純收益為項目實施后2～3年的平均純收益。

計算公式：投資收益率=項目純收益/項目總投資

評價標準：收益率大于20%為較高；收益率10%～20%為一般；收益率小于10%為較低。

3.2.3 新增耕地計劃完成情況 反映的是土地整治項目設計方案中新增耕地計劃任務的完成情況，以土地整治項目新增耕地計劃完成率作為評價依據(jù)[8，9]。

計算公式：新增耕地計劃完成率=實際新增耕地面積/計劃新增耕地面積×100%

評價標準：新增耕地計劃完成率100%為完成；新增耕地計劃完成率低于100%為未完成。

3.2.4 主要工程正常使用情況 反映項目主要工程在項目實施后是否正常發(fā)揮了效用。以土地平整工程、農田水利工程、道路工程、其他工程等單項工程正常使用率的加權平均值作為評價依據(jù)。

計算公式：工程正常使用率=

工程正常使用量/工程總量×100%

評價標準：工程正常使用率大于95%為較高；工程正常使用率在80%～95%的為一般；工程正常使用率小于80%為較低。

3.2.5 農業(yè)勞動生產率提高度 反映土地整治項目的實施對農業(yè)勞動生產效率的提高程度。以播種、灌溉、收割等主要農業(yè)勞動時間減少率為依據(jù)。

計算公式：農業(yè)勞動時間減少率=（整治前需要投入農業(yè)勞動時間-整治后需要投入農業(yè)勞動時間）/整治前需要投入農業(yè)勞動時間×100%

評價標準：農業(yè)勞動時間減少率大于50%以上為較高；農業(yè)勞動時間減少率在30%～50%的為一般；農業(yè)勞動時間減少率小于30%為較低。

3.2.6 公眾滿意度 反映土地整治項目區(qū)內對項目工程整體建設情況感到滿意的農民占項目區(qū)總人數(shù)的比例，反映土地整治的社會可接受程度[10]。該指標數(shù)值可通過開展項目區(qū)的隨機調查（調查比例為2%～5%）來獲取，并根據(jù)調查結果賦予分值。

計算公式：公眾滿意度=調查中表示滿意的農民人數(shù)/接受調查的農民總人數(shù)×100%

評價標準：公眾滿意度在90%～100%的為較好；公眾滿意度在80%～90%的為一般；公眾滿意度低于80%為較差。

3.2.7 生產生活條件改善度 反映土地整治后項目區(qū)農業(yè)生產、農民生活條件的改善程度。以進行土地整治后交通條件、灌溉條件、防澇條件、村容村貌及農業(yè)機械化水平等5項內容改善是否明顯作為評價依據(jù)，由專家根據(jù)實地調查情況進行評價。

評價標準：5項內容均有明顯改善為較好；3項及3項以上有明顯改善為一般；2項或僅有1項改善明顯為較差。

3.2.8 綠色植被覆蓋率增長率 反映土地整治項目區(qū)對生態(tài)環(huán)境起重要作用的綠色植被增長情況。

計算公式：綠色植被覆蓋率增長率=（整治后農作物、林地、草地總面積-整治前農作物、林地、草地總面積）/土地總面積×100%

評價標準：增長20%以上為較高；增長10%～20%為一般；增長10%以下為較低。

3.2.9 林木存活率 反映項目實施后對林木的管護程度。

計算公式：林木存活率=存活林木數(shù)量/種植的林木數(shù)量×100%

評價標準：80%以上為較高；60%～80%為一般；60%以下為較低。

3.2.10 農業(yè)抵御自然災害的能力 反映經過土地整治后項目區(qū)內農業(yè)抵御旱澇等自然災害、保證高產穩(wěn)產的能力。以整治后項目區(qū)內災年的糧食減產率作為衡量標準。

計算公式：糧食減產率=（正常年份糧食平均單產-災害年份糧食平均單產）/正常年份糧食平均單產×100%

評價標準：糧食減產率小于10%為較好；糧食減產率在10%～20%的為一般；糧食減產率大于20%為較差。

3.3 附加效益情況指標分析

3.3.1 新增耕地質量提高等級 反映土地整治后新增耕地的質量改善程度。以耕地質量等級的提高數(shù)作為評價依據(jù)，整治前新增耕地質量等級的測算以農用地分等定級成果為依據(jù)。

計算公式：提高等級數(shù)=整治后新增耕地的適宜性等級-整治前新增耕地的適宜性等級

評價標準：提高2個或2個以上等級的為較好；提高1個等級為一般；未提高等級為較差。

3.3.2 農地集約經營程度 反映項目實施后項目區(qū)內農地流轉及集約化經營程度。規(guī)模經營受田塊大小的影響， 因為田塊面積的增大為規(guī)模經營提供了可能， 因此田塊面積的變化在一定程度上可以反映規(guī)模經營提高的程度[2]。

計算公式：田塊面積增長率=土地整治后田塊平均面積-土地整治前田塊平均面積/土地整治前田塊平均面積×100%

評價標準：田塊面積增長20%以上為較高；增長10%～20%為一般；增長10%以下為較低。

3.3.3 后期管護規(guī)范情況 反映土地整治工程完工后，項目區(qū)土地平整工程、灌溉與排水工程、道路工程、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程以及其他工程等管理、養(yǎng)護制度的健全程度，由評價專家根據(jù)項目是否按要求簽訂后期管護合同為評價依據(jù)。

評價標準：有1項主要工程未簽訂后期管護合同為較好；有2項主要工程未簽訂后期管護合同為一般；2項以上主要工程未簽訂后期管護合同為較差。

4 討論與建議

土地整治項目績效評價指標體系分析是土地整治理論及其方法與實踐研究的一個重要組成部分，指標體系對于全面衡量土地整治項目的績效具有良好的指導作用。目前這項工作仍處于探索階段，有很多問題需要深入研究，諸如權重分值的設置、評價結果分等定級等，還有待進一步規(guī)范和完善。

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