摘 要：?？怂购兔桌找晕鞣秸握軐W中傳統(tǒng)的話語理論、社群主義和西方現(xiàn)代哲學中的結(jié)構(gòu)化理論為基礎，構(gòu)建的話語民主理論，其理論包含公共能量場、話語的正當性以及真實的話語形式等內(nèi)容。這一理論的實質(zhì)就是要探求一種民主對話機制，尋求一種合理的民主參與秩序，促進公共政策制定過程的正當性、科學性。用話語理論來解釋當下公共政策制定中的公民參與，不僅為政策制定提供了一種新視角，也為政策執(zhí)行提供了一種新途徑，為有效治理提供了新的思維模式。

關鍵詞：話語理論；政策制定；公民參與；有效性；回應性

中圖分類號：F20 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）33-0203-03

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：謝曉嵐（1988-），女，湖北當陽人，碩士研究生，從事政府人力資源開發(fā)研究；李華胤（1987-），男，湖北襄陽人，碩士研究生，從事公共危機管理研究。

一、話語理論主要觀點闡述

20世紀七八十年代以來，在后現(xiàn)代思想不斷沖擊下，加之公共行政自身面臨的危機，使公共行政已經(jīng)深陷后現(xiàn)代的泥淖之中。在美國，民主政治不斷出現(xiàn)合法性危機，以往的公共行政理論已經(jīng)不能解決這樣的危機，而作為替代模式的憲政主義和社群主義都不能提供有效的治理藥方。危機迫使公共行政的學者提出新的理論和方法來解決公共行政面臨的后現(xiàn)代困境。?？怂购兔桌照J為要想找到出路，就必須解開思想的鐐銬，開創(chuàng)出新的理論。他們依據(jù)后現(xiàn)代的狀況，改變思考公共行政的方向，并且堅持認為，這一狀況在治理領域可以通過一些近似真實的話語來改良。這就是作者力圖在后現(xiàn)代大視野下所闡述的核心理論——話語理論。

后現(xiàn)代話語民主理論主要有三大理論淵源：一是西方政治哲學中傳統(tǒng)的話語民主理論，二是社群主義，三是西方現(xiàn)代哲學中的結(jié)構(gòu)化理論。在此三大理論基礎上，?？怂购兔桌战?gòu)了話語民主理論。根據(jù)作者的闡述，話語民主理論的內(nèi)涵包括三個主要部分：公共能量場、話語的正當性以及真實的話語形式。首先，公共能量場是話語理論的核心部分。?？怂购兔桌照J為，公共政策的過程是一種“重復性的實踐活動”，而這種“重復性的實踐活動”是能量場概念的基礎。因此公共能量場是公共政策得以制定和修改的場所，也就是說，公共政策都是在公共能量場中制定和執(zhí)行的 。這一概念在實踐上為公共話語的實現(xiàn)提供了一個真實而恰當?shù)臅r空維度，即具有制度化特征的的重復性實踐的對話競技場。其次，話語的正當性實際上是使話語民主政體成為可能的方法。福克斯和米勒在批判地基礎上借鑒了哈貝馬斯的有效訴求的話語實現(xiàn)必須達到一致和諧的觀點后，又引用漢娜·阿倫特的對抗性緊張關系的觀點，指出對抗性的爭辯也可以避免陷入官僚制民主模式獨白性的言說。但在這樣的話語中，規(guī)制是必要的。第三，?？怂购兔桌仗岢隽嗽捳Z正當性的原則：真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質(zhì)意義的貢獻。真誠的話語需要參與者彼此間的信任，不真誠的態(tài)度會破壞彼此間的信任。因此，有關嚴肅問題以及公共難題方面的話語，需要對話者有對真誠的渴望。不可信的訴求可以分為三類：（1）由于對話參與者彼此間的不信任產(chǎn)生的不真誠的訴求；（2）對于已作出的不真誠的訴求的無力辯護；（3）精心計算的、有意識地迂回的訴求。作者指出，不真誠的訴求對話語是有害的。具有切合情境的意向性的言說者會考慮問題發(fā)生的語境，受到語境影響的人們的生活以及公眾的利益，使意向性直接指向手邊的問題意味著對其他人的容納。當然，切合情境的意向性對抽象的意識形態(tài)姿態(tài)有所戒備，當討論者沒有要思考的問題時，這種姿態(tài)就會出現(xiàn)，換句話說，當問題的具體性增強時，陷入后現(xiàn)代的超現(xiàn)實的危險性就會減少。它要求：在話語中論及公共利益的人有責任說出他們的社會目的的思想，并要說明這種目的應該怎樣去實現(xiàn)。通過闡明公共目的，他們可以使關于公共利益的思想具有一致性。在此基礎上，作者希望通過自主參與來表達一種積極主動、甚至熱情參與的精神狀態(tài)。它使人們自愿去從事爭論、去冒險，甚至去犯錯誤。參與精神意味著密切注意那些影響特定政策討論的事件，同時也意味著在充分尊重其他人合理的觀點的基礎上，實實在在地努力跟上討論的整個進展。要學會去聽和善于明白，也要學會言說。自主參與的尺度有兩個關鍵的方面：缺少參與精神的參與者由于無法把握討論的進程，因而無法真正參與其中；話語參與者肯定會懷疑一個沒有自主精神的同事能否忠于事實。話語的正當性可以借助于一個人對情境的接近，借助于提供一個獨特的觀點、特殊的專業(yè)、普遍的知識、相關的生活經(jīng)歷，或借助于表達某人所代表的公民群體或階級的興趣的能力來獲得，也即是說，任何人都有機會在對話中表達自己的觀點。

在話語理論的框架下，話語是一種民主過程，話語民主的立足點是既能承受后現(xiàn)代的狀況，又提出與民主理想相一致的主張。在福克斯和米勒看來，公共政策網(wǎng)絡有三種類型：少數(shù)人的對話、多數(shù)人的對話以及部分人的對話。在作者眼里，前兩種都是不可取的，在話語民主理論下，只有“部分人的對話”或“一些人的對話”才有助于實現(xiàn)民主話語，“它為民主話語提供了極強的可能”，因為它是真實的話語或至少是最接近真實話語的對話形式，而且這種形式構(gòu)成了現(xiàn)實的政策網(wǎng)絡，“一些人的對話”是優(yōu)于“少數(shù)人的對話”和“多數(shù)人的對話”的。

綜上所述，話語理論的核心就在于尋求一種民主對話機制，通過這種新的民主模式或途徑，使公民參與成為可能，使公民有機會在公共政策制定的能量場中，通過合理的方式來表達自己的觀點，促進公共政策制定的有效性和科學性，進而也為公共政策的執(zhí)行提供一種新的模式。話語理論在公共政策制定的運用就是要尋求一種民主機制和有效的公民參與。

二、公共政策制定中公民話語權實現(xiàn)途徑

公共政策的公眾參與是作為主體的社會公眾為表達和實現(xiàn)自身利益訴求而通過制度化和組織化的途徑和渠道影響公共政策和公共生活的過程，它強調(diào)參與的公眾主體性，強調(diào)參與渠道的制度化和組織化，強調(diào)公共政策的制定者和受政策影響的利益相關者之間的互動性，強調(diào)參與過程的有效性，體現(xiàn)公開、互動、協(xié)商、對話、有效的原則。

（一）培育公民對話意識是根本

提高公民參與政策制定的能力，首先要提高公民的素質(zhì)。就中國目前的國情來看，相當一部分公民的知識水平還沒有達到參與政策制定的能力，所以教育仍是一項艱巨的任務。公民的知識水平達到一定程度，素質(zhì)達到一定程度，公民參與政策制定才有可能再進一步。使公民能真正參與到政策制定的過程中去，就必須以培養(yǎng)公民的民主法治意識為前提，增強公民參與政策制定的能力。一是培養(yǎng)主體意識，即公民在參與國家政治生活中表現(xiàn)出來的高度的政治責任感和積極主動的精神。二是培養(yǎng)參與意識，即公民能動地實現(xiàn)其權利和主體性的政治參與行為在觀念中的反映。參與意識是公民民主意識至關重要的部分，公民的參與意識越普遍、越自覺，參與的行為越廣泛、越深入，則民主政治越發(fā)展，政治文明越進步。三是培養(yǎng)法治意識，法治是政治文明的本質(zhì)要求和有機組成部分，公民只有形成自覺的法治意識，并普遍見之于行動，才能在全社會形成良好的法治環(huán)境，也才能確保公民的有序參與。

（二）公民對話的程序化、制度化建設是關鍵

民主參與制度是民主機制的重要組成部分，是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑，同時也是民眾參與政策制定的制度保障。它一般可以分為公民參與和民間組織參與兩個方面。一是公民參與。公民參與的途徑是多種多樣的，網(wǎng)上征求意見、舉辦聽證會、專家咨詢、民意調(diào)查、公民請愿與公民投票等。當然公民參與的運行機制必須有相應的制度安排，包括要有明確的法律依據(jù)，需要有程序制度來作保證，否則公民參與就成了一句空話，公民參與只會流于形式。第二，民間組織參與。自改革開放以來，民間組織發(fā)展迅速并成為社會中不可忽視的一種力量。民間組織參與公共政策制定之間存在三種關系：非政府組織完全參與制定公共政策、完全不參與制定公共政策以及部分參與制定公共政策。在這三種關系狀態(tài)中，完全參與和完全不參與都不可能，只有部分參與（即民主參與）才是最佳選擇。民間組織參與公共政策的制定不僅是出于建設服務型政府的需要，也是充分發(fā)揮非政府組織優(yōu)勢的需要，更是降低政策執(zhí)行成本的需要。

（三）公共政策制定的信息公開是基礎

在公共政策的制定、執(zhí)行和評價的任何一個環(huán)節(jié)中，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度，公共權力機構(gòu)必須保障信息公開，擴大公眾知情權，這是促使和保證公眾參與的先決條件。行政信息對公民開放的程度，在某種意義上決定了公民參與的程度，決定了政策是否符合社會的需要，信息封閉的社會無公共政策可言，在一個成熟的公民社會中，政府應采取各種方式向公民發(fā)布信息，為公民提供相關資訊，滿足公民的知情權，這是促使和保證公民參與的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。當前不少地方相繼建立新聞發(fā)言人、公告等信息公開制度，公共政策和政府活動更加透明，公民知情權的擴大對公民參與和樹立政府在社會中的良好形象起到了正面的作用。政府應進一步改變原有封鎖或過濾行政信息的一些做法，凡與社會公民權益相關的行政信息應及時地向社會公開，不但政策內(nèi)容要公開，而且決策程序也要公開，因為決策程序公開本身就體現(xiàn)了公民和政府之間的信任合作關系，而信任合作關系的建立能從根本上消除抵觸與沖突，增進和諧社會的構(gòu)建，最終有利于公共政策的有效實施。

（四）民意測量是公共政策對話機制建構(gòu)的重點

公共政策制定是公共政策過程中的重要環(huán)節(jié)，只有好的公共政策才有可能取得好的結(jié)果。在民主社會，是否合乎民意無疑是評判公共政策的最為重要的指標之一。民意作為社會公眾的意愿和需求的表現(xiàn)形式，理應是公共政策制定的邏輯起點。公共政策合法性的獲得，即公共政策能為社會公眾接受并得到社會公眾的遵從、維護和有效執(zhí)行，關鍵在于它必須忠實并充分采納民意，因而民意構(gòu)成了公共政策制定的合法性基石。公共政策制定本質(zhì)上必須以合民意性為最終目標。隨著時代的變遷，以“以人為本”為核心價值、公共利益為本質(zhì)特征、目標可持續(xù)性為基本要求的政策制定理念替代了傳統(tǒng)的政策制定模式，大眾民主進入公共政策制定的視野，成為政治生活的一種常態(tài)。民意是合法或違禁、真理或謬誤的最可靠的仲裁者。因此，民意在公共政策制定中直接關乎政策效果，是影響公共政策目標選擇的重中之重，也是民主社會發(fā)展的必然。政策制定中民主的主要體現(xiàn)形式就是要做好相關民意測量，以“人民滿不滿意、人民高不高興、人民樂不樂意”為政策制定的原則。

參考文獻：

[1] 汪大海.西方公共管理名著導讀[M].北京：中國人民大學出版社，2011：190-194.

[2] [美]查爾斯·J.?？怂梗荨.米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指向[M].北京：中國人民大學出版社，2002：118-144.

[3] 繆匡華.公民參與公共政策制定的理論背景及現(xiàn)實選擇[J].長江大學學報（社會科學版），2010，（33）：228-230.

[4] 江友群.公共政策制定過程的信息非對稱問題及其治理[J].湖南行政學院學報，2008，（2）：11-15.

[5] [美]科恩.論民主[M].北京：商務印書館，1988：108.

[6] 商務印書館辭書研究中心.簡明應用漢語詞典[K].北京：商務印書館，2001：104.

[7] 譚量天，劉雪明.公共政策制定中的公民有序參與研究[J].湖北省社會主義學院學報，2006，（6）：59-61.

[8] 周俊峰.公共政策制定的科學化民主機制[J].蘭州學刊，2009，（186）：81-82.

[9] 周健.非政府組織民主參與制定公共政策路徑探析[J].經(jīng)營管理者，2010，（24）：43-44.

[10] 張宇.公共政策制定的民意向度[M].江海學刊，2008，（6）：88-92.

[11] [美]塞繆爾·亨廷頓.失衡的承諾[M].北京：東方出版社，2005：25.

[責任編輯 王玉妹]