摘 要：以人民銀行海口中心支行實(shí)踐為例，分析當(dāng)前基層央行內(nèi)控制度執(zhí)行力建設(shè)存在的問題，并提出切實(shí)可行的建議。

關(guān)鍵詞：基層央行；內(nèi)控；執(zhí)行力

中圖分類號(hào)：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）33-0201-02

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：盧米（1980-），男，海南瓊海人，碩士，從事內(nèi)部審計(jì)、金融審計(jì)等研究；符瑞武（1981-），男，海南文昌人，碩士，從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)等研究。

近年來，人民銀行?？谥行闹写罅訌?qiáng)制度建設(shè)，狠抓制度執(zhí)行和制度落實(shí)，組織開展了制度落實(shí)年活動(dòng)、制度落實(shí)鞏固年活動(dòng)、“三基”學(xué)習(xí)活動(dòng)、內(nèi)控綜合制度大檢查和財(cái)經(jīng)制度執(zhí)行情況專項(xiàng)檢查等制度執(zhí)行力專項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，取得了較好成效。但在制度執(zhí)行過程中仍不同程度存在著制度不健全、有章不循、違規(guī)操作、慣性違章甚至屢查屢犯的現(xiàn)象，對基層央行高效履職提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，亟須引起關(guān)注和完善[1]。

一、當(dāng)前制度執(zhí)行力建設(shè)存在的問題

1.制度管理體系不夠科學(xué)有效。由于近幾年人民銀行職能調(diào)整相對較為頻繁，新業(yè)務(wù)、新系統(tǒng)的不斷開發(fā)，制度本身的實(shí)效性、實(shí)用性、全面性亟待提高。主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)容滯后。有的業(yè)務(wù)管理制度多年不變，與不斷發(fā)展變化的實(shí)際情況相脫節(jié)，內(nèi)控措施滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展需要。對一些已經(jīng)開展的新業(yè)務(wù)，沒有及時(shí)制定完善的規(guī)章制度和管理辦法，致使業(yè)務(wù)操作帶有盲目性，如2012年外匯管理方面進(jìn)行了新的改革，業(yè)務(wù)發(fā)生了很大的變化，但缺乏相應(yīng)的管理制度與之配套，給外匯管理帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是適應(yīng)性和操作性不強(qiáng)。有些單位雖然出臺(tái)了不少制度，但其中不少制度都是將上級(jí)行對應(yīng)的制度照抄照搬，直接作為本單位、本部門的內(nèi)控制度，沒有從實(shí)際情況出發(fā)，作以具體轉(zhuǎn)化、細(xì)化；有的對制度簡單拼湊組合，過于概括、簡單、粗放，缺乏有機(jī)聯(lián)系和銜接，不具有可操作性，作用不大。三是制度建設(shè)水平不高。由于受到學(xué)識(shí)水平與預(yù)見性能力等因素的制約，縣支行制定的部分規(guī)章制度、操作規(guī)程的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中難以把握和操作。

2.干部職工遵守制度的自覺性有待加強(qiáng)。制度是由人制定的，更要靠人去執(zhí)行。實(shí)際工作中，仍然存在職工認(rèn)識(shí)不到位，自覺執(zhí)行制度的習(xí)慣還未養(yǎng)成，守法精神有待進(jìn)一步培養(yǎng)等問題。主要表現(xiàn)：一是部分干部職工思想觀念轉(zhuǎn)變跟不上形勢發(fā)展的需要，用制度管人、管事、管權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，總認(rèn)為以前都是這么做，習(xí)慣于憑著老經(jīng)驗(yàn)、老做法開展工作；有的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡化，思想懈怠麻痹，存在差不多、過得去就行的想法，還有的存在不以為然或抵觸情緒。二是有的干部職工態(tài)度消極，情緒懶惰，缺乏主動(dòng)負(fù)責(zé)精神，錯(cuò)誤認(rèn)為落實(shí)制度是多此一舉，是給職工套上“緊箍咒”，因而情緒消極，表面化、機(jī)械化、應(yīng)付性執(zhí)行，走過場，敷衍了事。三是部分干部職工在新制度出臺(tái)后沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)，對制度規(guī)定一知半解，導(dǎo)致違規(guī)操作，屢查屢犯，給央行正常工作帶來隱患[2]。

3.要害崗位輪換和強(qiáng)制休假制度不能有效落實(shí)。近年來，人民銀行縣（市）支行受機(jī)構(gòu)分設(shè)、人員分流、自然減員等因素的影響，人員存在只出不進(jìn)的情況，普遍面臨人力資源短缺、人員結(jié)構(gòu)老化等問題，尤其是大小額支付系統(tǒng)和國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（tcbs）上線后，各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作及崗位分工不斷細(xì)化，基層工作人員。

4.缺乏科學(xué)有效的制度執(zhí)行監(jiān)督考核機(jī)制。監(jiān)督考核是制度執(zhí)行中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的重要手段。目前，基層央行制度出臺(tái)后，并沒有建立起完善的制度執(zhí)行工作責(zé)任制，使得制度執(zhí)行的質(zhì)量和成效得不到真正落實(shí)。從?？谥行闹虚_展的監(jiān)督檢查來看，有章不循、違規(guī)操作、屢查屢犯的現(xiàn)象還比較多，主要原因在于沒有建立有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督檢查責(zé)任追究制度，存在檢查不深不透，對于查出問題整改情況的后續(xù)監(jiān)督力度不夠等現(xiàn)象，該發(fā)現(xiàn)的問題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，該消除的隱患未能消除，雖然近幾年對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題已逐漸按有關(guān)要求落實(shí)相關(guān)人員責(zé)任，但對責(zé)任人的責(zé)任追究僅限于風(fēng)險(xiǎn)或案件出現(xiàn)后，影響了風(fēng)險(xiǎn)控制的有效性[3]。

二、進(jìn)一步深化制度執(zhí)行力建設(shè)的建議

1.規(guī)范制度建設(shè)，建立健全制度梳理評估機(jī)制。 一是繼續(xù)做好制度梳理評估工作。制度是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的。隨著中國經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，人民銀行承擔(dān)的任務(wù)越來越重，出現(xiàn)了許多新業(yè)務(wù)，舊的業(yè)務(wù)也在不斷發(fā)生調(diào)整變化，必須根據(jù)形勢的發(fā)展、業(yè)務(wù)的更新、技術(shù)的改進(jìn)，定期組織對現(xiàn)有各類制度進(jìn)行梳理評估，重點(diǎn)查找現(xiàn)行制度與法律法規(guī)和上級(jí)行規(guī)定不一致、制度之間不銜接、制度交叉重疊相互矛盾等問題，以及現(xiàn)行制度中存在的流程不清晰、操作不明確、制度與業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)或?qū)嶋H操作脫節(jié)等問題，對制度管理或流程設(shè)計(jì)方面存在的問題或缺陷進(jìn)行研究解決，確保制度管理緊跟形勢發(fā)展需要，與業(yè)務(wù)發(fā)展同步延伸[4～5]。 二是健全完善各項(xiàng)制度。按照“一個(gè)業(yè)務(wù)品種、一套業(yè)務(wù)流程、一套規(guī)章制度”的原則，把制度建設(shè)覆蓋到各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)和具體操作過程中，科學(xué)設(shè)定崗位及其權(quán)責(zé)，細(xì)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，使各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都有嚴(yán)格的操作規(guī)范和控制程序，特別是建立健全要害崗位人員定期輪崗、強(qiáng)制休假、考核排查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示制度，及時(shí)對“真空”地帶、新興業(yè)務(wù)研究制定相關(guān)制度，積極構(gòu)建用制度防范風(fēng)險(xiǎn)的良性機(jī)制。 三是提高制度建設(shè)質(zhì)量。要遵循制度建設(shè)的客觀規(guī)律，按照主體明確、指向明晰、程序嚴(yán)密、簡便易行的要求，以國家法律法規(guī)和上級(jí)行有關(guān)業(yè)務(wù)管理制度為依據(jù)，緊密結(jié)合本轄區(qū)、本單位的實(shí)際，把握好制度建設(shè)的階段性與長期性、可行性與必要性、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性的關(guān)系，科學(xué)規(guī)劃和有效推進(jìn)制度建設(shè)工作，不斷提高各項(xiàng)制度的指導(dǎo)性、規(guī)范性和可操作性。要嚴(yán)密制度制定的程序，制定前，明確制定制度的目的和依據(jù)等；制定中，要深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，突出重點(diǎn)部門、崗位，提高制度建設(shè)的針對性。涉及職能交叉的制度，由牽頭部門負(fù)責(zé)，征求相關(guān)部門的意見，吸納合理的建議，防止制度之間發(fā)生沖突和出現(xiàn)制度空檔現(xiàn)象[6]。

2.加強(qiáng)制度宣傳教育，建立健全制度執(zhí)行長效機(jī)制。 一是切實(shí)抓好制度學(xué)習(xí)教育。堅(jiān)持把制度學(xué)習(xí)教育納入學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)的內(nèi)容，納入干部教育培訓(xùn)計(jì)劃。切實(shí)做到三個(gè)“確?！保磳θ行灾贫?，確保人人了解、自覺遵守；對本部門制度，確保本部門人人熟知、規(guī)范執(zhí)行；對本崗位制度，確保本崗位人人精通、嚴(yán)格操作，不斷強(qiáng)化制度剛性意識(shí)，促進(jìn)廣大干部職工真正把制度要求轉(zhuǎn)化為自律規(guī)范，將外在的制度約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的自覺行動(dòng)。 二是加大制度公開和宣傳力度。要扎實(shí)推進(jìn)制度公開工作，將制度公開作為黨務(wù)公開、政務(wù)公開、行務(wù)公開的一項(xiàng)重要內(nèi)容，利用信息公開欄、網(wǎng)站、制度匯編等載體，及時(shí)進(jìn)行發(fā)布，切實(shí)提高制度的知曉率和影響力。 三是培育制度文化，營造良好的氛圍和環(huán)境。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮表率作用，以身作則，率先垂范，帶頭學(xué)習(xí)制度，帶頭落實(shí)制度，切實(shí)做到行動(dòng)先于一般干部、標(biāo)準(zhǔn)高于一般干部、要求嚴(yán)于一般干部，形成榜樣和示范，發(fā)揮引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。其次，要選擇具有央行特色的實(shí)踐載體和形式，通過多種途徑、多種方式大力培育以制度為主題的央行制度文化。

3.發(fā)揮監(jiān)督合力作用，建立健全制度落實(shí)監(jiān)督檢查機(jī)制。 一是嚴(yán)格部門、崗位自身監(jiān)督，形成部門主要負(fù)責(zé)人督促指導(dǎo)、分管負(fù)責(zé)人監(jiān)督檢查、工作人員每日自查的制度落實(shí)工作格局。 二是抓好業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管部門要通過運(yùn)用綜合檢查、專項(xiàng)治理等方式，加強(qiáng)對下級(jí)制度執(zhí)行和制度落實(shí)情況的檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、通報(bào)、整改存在的問題，指導(dǎo)和規(guī)范下級(jí)業(yè)務(wù)的開展。 三是發(fā)揮好專業(yè)監(jiān)督部門的作用。各級(jí)行紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、內(nèi)審等部門要定期或不定期對本單位制度執(zhí)行和制度落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。要通過重大事項(xiàng)重大問題請示報(bào)告、述職述廉、內(nèi)部審計(jì)、執(zhí)法監(jiān)察、專項(xiàng)檢查、誡勉談話等途徑，加強(qiáng)對縣市支行領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”以及權(quán)力比較集中的部門部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，切實(shí)督促制度落實(shí)。同時(shí)，要明確監(jiān)督執(zhí)行制度的責(zé)任，消除監(jiān)督空白。四是創(chuàng)新制度落實(shí)監(jiān)督手段，增強(qiáng)監(jiān)督效果。建立監(jiān)督部門聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交換工作信息，共同研究解決監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，增強(qiáng)監(jiān)督效果。積極開發(fā)建設(shè)以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為載體的實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)，搭建各監(jiān)督部門的信息共享平臺(tái)，提高監(jiān)督資源利用效率。加大跟蹤監(jiān)督力度，對被監(jiān)督單位和部門制度執(zhí)行及問題整改情況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督[7]。

4.加大考核獎(jiǎng)懲力度，建立健全制度落實(shí)情況責(zé)任追究機(jī)制。 一是加強(qiáng)責(zé)任追究制度建設(shè)，規(guī)范制度落實(shí)情況責(zé)任追究對象、內(nèi)容、程序和方式，確保問責(zé)有章可循、有據(jù)可依。 二是嚴(yán)肅責(zé)任追究。對于群眾有反映、工作已出現(xiàn)偏差的苗頭性、傾向性問題，通過下發(fā)工作提示、監(jiān)察建議、誡勉談話、警示談話等，及時(shí)提醒糾正；對群眾反映比較強(qiáng)烈、對工作已經(jīng)造成損失的責(zé)任人，根據(jù)黨紀(jì)、政紀(jì)及有關(guān)制度規(guī)定，及時(shí)采取批評教育、通報(bào)批評、經(jīng)濟(jì)處罰、組織處理、行政處分、移送司法機(jī)關(guān)依法處理等形式，實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究。 三是嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。要把制度執(zhí)行和制度落實(shí)情況作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和述職述廉的重要內(nèi)容，根據(jù)單位、部門和崗位各自承擔(dān)的制度執(zhí)行和制度落實(shí)的責(zé)任，細(xì)化、量化考核指標(biāo)，明確考核范圍、考核內(nèi)容、考核方法等，定期對制度執(zhí)行情況進(jìn)行考核。要把考核結(jié)果與績效考核、年度考核、干部選拔任用、評先評優(yōu)掛起鉤來，嚴(yán)格兌現(xiàn)各種激勵(lì)和懲戒措施，做到獎(jiǎng)罰分明，調(diào)動(dòng)干部職工執(zhí)行制度的積極性。同時(shí)，要把考核結(jié)果通過適當(dāng)形式公開，確保考核結(jié)果真實(shí)地反映制度執(zhí)行情況。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]