摘 要：基于宏觀審慎視角，全面梳理中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的基本情況和改革進(jìn)展，深入剖析各監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)行動上存在的主要問題和困難，提出進(jìn)一步加強和改革金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效率的政策建議，并指出從多頭監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)變是中國未來金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)的必由之路。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管協(xié)調(diào)；宏觀審慎；綜合監(jiān)管

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）33-0150-02

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：張鋒（1984-），男，甘肅秦安人，助理經(jīng)濟師，碩士研究生，從事區(qū)域金融研究。

一、加強中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要性及改革現(xiàn)狀

自2008 年全球金融危機爆發(fā)之后，宏觀審慎已成為指導(dǎo)金融監(jiān)管改革的核心原則之一，構(gòu)建宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制，特別是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，成為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體金融監(jiān)管制度改革的共識和重點。宏觀審慎理念強調(diào)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)從金融體系整體出發(fā)，注重監(jiān)管機構(gòu)與中央銀行等宏觀經(jīng)濟政策制定機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作。目前學(xué)界對此已進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，但缺乏對宏觀審慎層面金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制改革內(nèi)容的系統(tǒng)研究。構(gòu)建適宜于中國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制，既是適應(yīng)金融全球化和金融創(chuàng)新的必然要求，也是落實宏觀審慎監(jiān)管要求的制度保障。因此，深入探討國內(nèi)外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制特點，科學(xué)把握宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革的方向，是當(dāng)前金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度改革研究亟待加強的重點領(lǐng)域。

隨著近年來中國金融混業(yè)經(jīng)營態(tài)勢的發(fā)展和國際金融危機凸顯出維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的重要性，包括信托、理財、互聯(lián)網(wǎng)金融等在內(nèi)的新金融模式也迅速發(fā)展，大大模糊了各金融子行業(yè)間的界限。國內(nèi)機構(gòu)綜合經(jīng)營、交叉經(jīng)營風(fēng)險積累，導(dǎo)致了“錢荒”、債市黑天鵝、影子銀行、銀保銷售亂象等，對當(dāng)前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制造成了一定沖擊，對金融監(jiān)管提出了更高要求，并進(jìn)一步加大了貨幣政策傳導(dǎo)渠道的復(fù)雜性。

為切實發(fā)揮中央銀行在防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定、協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管政策、金融創(chuàng)新、法律法規(guī)等之間的關(guān)系，2013年8月20日，國務(wù)院決定由人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度（以下簡稱聯(lián)席會議），成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局，必要時將邀請發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門參加。這次聯(lián)席會議制度是繼2000年和2003年之后的三度重啟，是中國金融監(jiān)管體系改革的一個重要舉措，為今后一系列金融改革和“大監(jiān)管”模式作了鋪墊，但僅僅只是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)長效化機制建設(shè)的過渡性安排。

聯(lián)席會議旨在構(gòu)建金融穩(wěn)定機制，著眼于協(xié)調(diào)金融機構(gòu)風(fēng)險與金融系統(tǒng)風(fēng)險之間的關(guān)系，與之前相比，更著重落實執(zhí)行決策，更著重協(xié)調(diào)綜合經(jīng)營、跨市場的金融創(chuàng)新等。聯(lián)席會議制度有助于監(jiān)管者視野拓展至整個金融體系，建立健全跨部門信息共享機制，防止監(jiān)管真空、監(jiān)管重復(fù)等因素造成的跨機構(gòu)、跨市場金融風(fēng)險積累，一定程度上將改變金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效率低、法律約束力不強的被動局面。然而，目前的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度還存在諸多問題與不足，如聯(lián)席會議的非常設(shè)機構(gòu)特性無法保證協(xié)同機制高效運轉(zhuǎn)、金融監(jiān)管立法框架缺位背景下聯(lián)合行動缺乏法律強制力、分業(yè)監(jiān)管格局難以適應(yīng)國內(nèi)外金融機構(gòu)及市場發(fā)展需要等，因此，堅持遵循宏觀審慎理念，充分認(rèn)清分工協(xié)作、權(quán)責(zé)清晰、綜合監(jiān)管、系統(tǒng)防范的重要性，進(jìn)一步改革中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度勢在必行。

二、中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)面臨的困難和問題

1.聯(lián)席會議作為非常設(shè)機構(gòu)其協(xié)調(diào)難度不減。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議增強了各監(jiān)管部門對重大綜合監(jiān)管事項的協(xié)商解決力度，對監(jiān)管信息的溝通共享提供了便利渠道，但作為非常設(shè)機構(gòu)，對監(jiān)管各方?jīng)]有直接的管轄權(quán)，不具有強制力和決策性質(zhì)的制度安排，且其成員均為各監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人，同是部級單位，平起平坐，操作層面的協(xié)調(diào)難度仍然不小。目前，各金融監(jiān)管部門往往會從各自立場出發(fā)制定有關(guān)監(jiān)管規(guī)則并推動其執(zhí)行，而對其他產(chǎn)業(yè)以及整個國民經(jīng)濟全局的利益考慮不甚全面。人民銀行總行對該機制未來能否順利運行也留有余地，并要求各地分支機構(gòu)暫不成立與聯(lián)席會議制度對應(yīng)的地方辦公部門，視今后一個時期聯(lián)席成員機構(gòu)執(zhí)行力度和配合落實情況而定。因此，該機制的監(jiān)管協(xié)調(diào)效果和配合情況有待進(jìn)一步檢驗。

2.缺失金融監(jiān)管立法影響到?jīng)Q策執(zhí)行力。一般認(rèn)為，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)分為三個層次，第一個層次是立法基礎(chǔ)，即由法律直接規(guī)定的框架和安排或由法律做出原則性要求；第二個層次是機構(gòu)之間簽署諒解備忘錄，對法律中難以細(xì)化的事宜作出明確規(guī)定；第三層次是在操作層面上作出的一系列臨時性安排。目前，中國既沒有由法律直接規(guī)定的協(xié)調(diào)框架和安排，也沒有由法律做出的原則性要求。事實上，第一層次的缺失往往導(dǎo)致諒解備忘錄和操作安排流于形式，難以起到實質(zhì)性作用。早在2000年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行就與證監(jiān)會、保監(jiān)會籌建了“監(jiān)管聯(lián)席會議”制度，2003 年銀監(jiān)會成立后，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合召開兩次監(jiān)管聯(lián)席會議，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度，自 2004 年后，“三會”共同參與的部級聯(lián)席會議未能繼續(xù)召開，監(jiān)管聯(lián)席會議制度名存實亡。造成上述現(xiàn)象一個重要因素是，人民銀行及金融監(jiān)管部門之間的沖突，這其中既包括爭奪主導(dǎo)權(quán)的積極沖突，也包括不愿承擔(dān)具體監(jiān)管責(zé)任的消極沖突。因此，落實監(jiān)管聯(lián)席會議制度須首先制定和完善相關(guān)法律制度。

3.金融創(chuàng)新和跨行業(yè)滲透考驗分業(yè)監(jiān)管效率。在目前嚴(yán)格的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制下，若一家金融機構(gòu)同時從事銀行業(yè)務(wù)和保險、證券業(yè)務(wù)，某項業(yè)務(wù)發(fā)生風(fēng)險，確定由哪家監(jiān)管機構(gòu)牽頭、由哪家監(jiān)管機構(gòu)最后決定等方面存在一定現(xiàn)實困難。而且隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，金融控股公司將成為國內(nèi)金融組織的主要形式，金融控股公司及其所開展的金融業(yè)務(wù)很難進(jìn)行有效監(jiān)管。另外，因為涉及多個行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目的、方法和重點各不相同，借助金融監(jiān)管體系之間存在的差異，金融控股公司就可能規(guī)避監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管套利。此次聯(lián)席會議通過季度例會或臨時會議等方式開展工作，但不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策，重大事項仍按程序報國務(wù)院。聯(lián)席會議雖填補了機制空白，但多頭監(jiān)管與交叉監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管沖突和監(jiān)管效率低下，金融創(chuàng)新和行業(yè)滲透倒逼分業(yè)監(jiān)管格局，改革已經(jīng)迫在眉睫。

三、對中國下一步金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)的政策建議

1.探索構(gòu)建更高層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。此次重啟突出了央行的牽頭地位，是協(xié)調(diào)“大監(jiān)管”發(fā)展的需求，推動各監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)向更全面、有效與合理的方向發(fā)展。為了有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的關(guān)系，建議在聯(lián)席會議基礎(chǔ)上，建立更高級別的常設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，以國務(wù)院下屬常設(shè)機構(gòu)方式設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，該組織框架保留下設(shè)銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會。金監(jiān)委的會長由主管金融工作的國務(wù)院副總理或國務(wù)委員兼任，副會長來自三個專業(yè)委員會。委員會并不參與日常監(jiān)管工作，只是定期或不定期就金融監(jiān)管中的重大問題進(jìn)行討論和作出決定，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的關(guān)系和跨部門監(jiān)管事宜。

2.逐步出臺金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的法律規(guī)章。完善的金融監(jiān)管法律制度是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)實現(xiàn)目標(biāo)和價值的有力保障。金融危機后美國、英國、歐盟等金融市場發(fā)達(dá)的經(jīng)濟體都加強了對金融監(jiān)管法制的改革，如英國銀行法、金融服務(wù)法改革，美國多德—弗蘭克法案改革等。中國應(yīng)加快金融監(jiān)管協(xié)調(diào)立法，加強與立法部門的溝通，提高立法層次，拓寬立法的適應(yīng)范圍，增強立法的執(zhí)行力，減少行政文件形式的法律法規(guī)規(guī)范，防止各自為政、規(guī)范沖突的現(xiàn)象繼續(xù)蔓延，確保監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性和法律約束力。鑒于中央銀行在維護(hù)金融體系安全穩(wěn)定中的核心作用和作為“最后貸款人”的特殊地位，建議國務(wù)院法制辦公室盡早成立由人民銀行及其他金融監(jiān)管部門參加的立法起草小組，組成專門班子，抓緊起草制定“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)條例”，明確人民銀行在協(xié)調(diào)機制中的牽頭組織職能，進(jìn)一步完善人民銀行和其他監(jiān)管機構(gòu)之間的會晤機制。完善金融法律法規(guī)體系，特別是在金融控股公司的監(jiān)管方面，要制訂《金融控股公司監(jiān)督管理法》，明確規(guī)定人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)必須明確分工，通力合作，并確定監(jiān)管牽頭人。通過金融監(jiān)管領(lǐng)域一系列專門法律法規(guī)的建立和鋪墊，最終醞釀出臺專門的《金融監(jiān)管法》，使金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作真正走上規(guī)范化、法制化的軌道。

3.加快金融監(jiān)管協(xié)調(diào)配套制度建設(shè)。在金融創(chuàng)新成為業(yè)界常態(tài)、綜合經(jīng)營試點不斷擴大的情況下，金融跨行業(yè)滲透形成混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象，倒逼分業(yè)監(jiān)管模式朝功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管的方向改革。在既有監(jiān)管框架下，應(yīng)根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突，建立完善由人民銀行牽頭、各金融監(jiān)管部門等參與的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制配套體系，進(jìn)一步建立健全金融監(jiān)管信息共享制度、聯(lián)合檢查制度以及建立緊急磋商制度，切實增強協(xié)調(diào)的可操作性和有效性。同時，進(jìn)一步明確細(xì)化會議的運作程序規(guī)則，保障會議有效進(jìn)行，在一定程度彌補實體規(guī)則缺失所導(dǎo)致的沖突，保障監(jiān)管合作的順利進(jìn)行。從長遠(yuǎn)看，中國應(yīng)當(dāng)借鑒歐美發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管改革經(jīng)驗，走金融統(tǒng)一監(jiān)管或綜合監(jiān)管之路，變分業(yè)監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，逐步建立統(tǒng)一監(jiān)管、分工協(xié)作、傘形管理的金融監(jiān)管體系。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]