摘 要：中國的校車安全問題現(xiàn)在受到社會的廣泛關(guān)注，校車問題源于中國對農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整。學(xué)校布局調(diào)整使得偏遠(yuǎn)落后地區(qū)學(xué)生上學(xué)的路途成本增加，這些本應(yīng)該由政府支付的成本，目前由學(xué)生家庭承擔(dān)。為減少支出，學(xué)生家庭選擇了相對廉價的黑校車。運(yùn)用公共財政手段對農(nóng)村校車進(jìn)行補(bǔ)貼，是中國政府對學(xué)校布局調(diào)整而產(chǎn)生的校車問題的應(yīng)有手段，政府應(yīng)該盡快落實(shí)。

關(guān)鍵詞：校車；學(xué)校布局；義務(wù)教育；公共財政

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）33-0044-02

收稿日期：2013-08-19

作者簡介：謝慶峰（1969-），男，安徽來安人，副教授，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與收入分配研究。

近年來，全國各地發(fā)生的多起嚴(yán)重的“黑”校車事故，使學(xué)生上學(xué)路上的安全問題受到社會的廣泛關(guān)注，對校車的管理日益受到重視。針對不合格車輛、不規(guī)范運(yùn)行等原因而導(dǎo)致的校車的安全事故，有許多人從校車的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理等方面進(jìn)行了深入分析，提出了許多對策建議，毋需再作充分論述。在此，本文通過對導(dǎo)致校車問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，從公共財政的角度，對校車的資金來源問題進(jìn)行一些思考。

一、中國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整對農(nóng)村學(xué)生及家庭影響巨大

隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女逐年增加、農(nóng)村人口出生率持續(xù)降低，農(nóng)村學(xué)齡人口不斷下降，各地對義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行了布局調(diào)整和撤并。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)年份的統(tǒng)計結(jié)果，1998年，中國有普通小學(xué)和普通中學(xué)分別為609 626所和77 888所，而2011年，這一數(shù)據(jù)分別為241 249所和54 063所，分別減少了368 733所和23 825所，占1988年時總數(shù)的60.5%和30.6%。數(shù)量的大規(guī)模減少，必然導(dǎo)致學(xué)校服務(wù)半徑的擴(kuò)大。

通過布局調(diào)整，學(xué)校的辦學(xué)條件得到了改善，教師隊(duì)伍的配置得到了優(yōu)化，辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益有了一定程度的提高。不過，由于眾所周知的原因，中國調(diào)整的中小學(xué)基本都在農(nóng)村地區(qū)，越是偏遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)整的比例越大。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，在1998—2011年間，農(nóng)村小學(xué)和中學(xué)數(shù)量分別為從493 152所和44 050所，減少到169 045所和15 135所，分別減少了324 107所和28 915所，2011年底農(nóng)村小學(xué)數(shù)量只有1998年數(shù)量的34.3%，也就是說，差不多2/3的農(nóng)村小學(xué)被調(diào)整了；如果比較中學(xué)的數(shù)量，也是同樣的結(jié)果，2011年底農(nóng)村中學(xué)數(shù)量只有原來數(shù)量的34.4%，和小學(xué)減少的幅度是基本相同的。

如果再仔細(xì)比較其中的一組數(shù)據(jù)，1998—2011年間，小學(xué)減少368 733所，其中農(nóng)村小學(xué)減少324 107所，就是說，小學(xué)數(shù)量減少的87.9%在農(nóng)村；在同時期，中學(xué)減少的總數(shù)量是23 825所，而農(nóng)村中學(xué)減少了28 915所，農(nóng)村中學(xué)減少的數(shù)量大于總體上中學(xué)減少的數(shù)量。由此可以看出，學(xué)校布局調(diào)整對廣大農(nóng)村地區(qū)的影響比總數(shù)量上反映出來的情況還要突出，由于農(nóng)村學(xué)校的2/3被調(diào)整，就是說，大部分的農(nóng)村學(xué)生不得不到更遠(yuǎn)的學(xué)校讀書，學(xué)生自行上學(xué)困難加大，不得不依賴各種交通工具，學(xué)生上下學(xué)花費(fèi)的時間更長，交通費(fèi)用和交通風(fēng)險加大。

二、推行校車是中國義務(wù)教育公平性的體現(xiàn)

1.在學(xué)校布局調(diào)整中，農(nóng)村學(xué)生及家庭承擔(dān)了大量的社會成本。通過布局調(diào)整，政府能夠在較小的投入下，集中優(yōu)質(zhì)資源，使調(diào)整后的學(xué)校，軟硬件條件都得到了一定程度的改善，有利于形成規(guī)模辦學(xué)和教育資源綜合利用，有利于吸引和穩(wěn)定教師隊(duì)伍，有利于受教育者各方面素質(zhì)的提高。受教育者素質(zhì)的提高，使得整個社會的整體綜合收益相應(yīng)增加，雖然有效率提高的因素，在這個過程中，應(yīng)該難以證明在效率提高的同時，總的社會成本明顯下降。和政府相對減少的投入相對應(yīng)，在變動中受到影響最大的廣大農(nóng)村學(xué)生及家庭，承擔(dān)了由于政府投入的相對減少而被迫承擔(dān)的大量的社會成本。根據(jù)華中師范大學(xué)的相關(guān)調(diào)查，由于學(xué)校布局調(diào)整，學(xué)生的家校距離由平均1.60公里提高到4.05公里，在交通工具越來越多使用的情況下，不考慮學(xué)生家長的時間成本，學(xué)生上學(xué)路程時間平均增加了18分鐘，學(xué)生平均交通費(fèi)用占家庭月收入的比重達(dá)到8.7%。而且，客觀上，通過布局調(diào)整，政府將義務(wù)教育的成本轉(zhuǎn)嫁由學(xué)生及其家庭承擔(dān)，而承擔(dān)這些社會成本的往往是這個社會上收入水平相對低下的家庭。讓原本就相對弱勢的社會群體承擔(dān)改革的風(fēng)險和代價，這又產(chǎn)生出了新的社會不公，與義務(wù)教育作為基本公共產(chǎn)品促進(jìn)社會公平的原旨背道而馳，政府應(yīng)當(dāng)對在學(xué)校布局調(diào)整中的利益相對受損者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

2.推行校車是中國義務(wù)教育公平性的體現(xiàn)。保障適齡兒童少年就近入學(xué)是義務(wù)教育法的規(guī)定，是政府的法定責(zé)任，是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，必須統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動、學(xué)齡人口變化，以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地理環(huán)境及交通狀況、教育條件保障能力、學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等因素，充分考慮學(xué)生的年齡特點(diǎn)和成長規(guī)律，處理好提高教育質(zhì)量和方便學(xué)生就近上學(xué)的關(guān)系，努力滿足農(nóng)村適齡兒童少年就近接受良好義務(wù)教育需求。在學(xué)校的布局已經(jīng)難以滿足學(xué)生就近入學(xué)要求的情況下，校車接送是目前情況下的最好選擇。從國際經(jīng)驗(yàn)看，校車的推行，也是和保障適齡兒童少年入學(xué)的義務(wù)教育制度相關(guān)聯(lián)的，接受義務(wù)教育是兒童少年的權(quán)利，保障每一個孩子接受公平的義務(wù)教育是政府的責(zé)任，雖然寄宿制學(xué)校也是解決問題的一個途徑，但很顯然，校車具有更廣泛的適用和可接受性。

三、破解校車問題需要公共財政發(fā)揮作用

1.校車不具備市場化運(yùn)作的可能。正如北京市中小學(xué)校車工作研究課題組的調(diào)查所顯示，最需要校車的地方，往往都是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，交通不方便，公共交通不能覆蓋的地方，在這樣的地方，校車無法按照市場機(jī)制運(yùn)作。筆者根據(jù)自己的調(diào)查計算，符合國家相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范要求運(yùn)行的校車，即使按照校車經(jīng)營者的盈虧平衡點(diǎn)計算的費(fèi)用，也已經(jīng)超出大部分家庭的心理承受范圍，這也是導(dǎo)致前些年，許多地方黑校車盛行的重要原因。而校車問題解決得比較好的地方，往往也是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，這些地方具備一定的財力，能夠?qū)π＼囘M(jìn)行投入。以安徽省天長市為例，該市2012年首次投入2 160萬元，購置93輛校車，解決了6 000多名學(xué)生的交通問題，這些校車每年的運(yùn)行成本在1 100萬元左右。每學(xué)期收學(xué)生費(fèi)用為乘車每天兩趟收取400元、四趟收取520元，每年能收取的總費(fèi)用只有500萬元。實(shí)際上，即使在不考慮利潤的情況下，從學(xué)生家庭中收取的費(fèi)用只用于解決人員的開支都很勉強(qiáng)，而相當(dāng)于車輛折舊和運(yùn)營費(fèi)用的部分幾乎全部處于虧空狀態(tài)，而愿意經(jīng)營校車的企業(yè)，主要看重的是政府對企業(yè)承諾的扶持和補(bǔ)助。而在實(shí)際運(yùn)行中，還存在有許多現(xiàn)實(shí)問題，諸如農(nóng)村公路通行條件差，許多地方還是沙石路、土路，“村村通”水泥路仍顯路肩狹窄、寬度不夠，交通標(biāo)志不全，當(dāng)遇到會車及穿越過境國道、省道時，影響校車正常通行，安全隱患多等等。更有一種讓人難以理解的情況：部分農(nóng)村客運(yùn)班線享有國家政策補(bǔ)貼，接送農(nóng)民子女上學(xué)的校車沒有補(bǔ)貼，即存在“裝農(nóng)民給補(bǔ)貼，裝農(nóng)民的孩子不給補(bǔ)貼”的現(xiàn)象。最主要的問題，還是國家校車補(bǔ)貼政策遲遲不出臺、《校車安全管理?xiàng)l例》各項(xiàng)優(yōu)惠政策得不到有效執(zhí)行也制約著校車下一步的運(yùn)行方向。

2.校車的資金來源需要規(guī)范。在“黑校車”安全事故屢次發(fā)生后，政府有特殊要求的情況下，專門的校車不具有市場經(jīng)濟(jì)性，維持校車運(yùn)行的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過學(xué)生家庭的承受能力?，F(xiàn)在，對于校車的資金來源，應(yīng)該沒有異議的看法是：在政府無法提供充足的免費(fèi)校車的情況下，作為校車的服務(wù)對象，乘坐校車的學(xué)生家庭要承擔(dān)一定的費(fèi)用，但學(xué)生家庭承擔(dān)的這部分費(fèi)用應(yīng)該只是總費(fèi)用的一小部分，學(xué)生家庭承擔(dān)以外的部分，應(yīng)該由政府想辦法給以解決。中國國務(wù)院《校車安全管理?xiàng)l例》上雖然有“國家建立多渠道籌措校車經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，并通過財政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈等多種方式，按照規(guī)定支持使用校車接送學(xué)生的服務(wù)。支持校車服務(wù)所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔(dān)，具體辦法由國務(wù)院財政部門制定。支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅收管理權(quán)限制定。”

3.公共財政是解決校車資金來源的最好選擇。校車問題是在中國社會的現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的，是和國家的義務(wù)教育制度緊密聯(lián)系在一起的，是社會進(jìn)步的體現(xiàn)，今后，校車將和國家的未來更加密不可分，需要從制度的層面解決校車的問題。校車資金的投入是一個長期的過程，不是靠短期突擊就能解決問題的，必須從根本上保證資金的長期持續(xù)投入。現(xiàn)在，國家專門出臺的《校車安全管理?xiàng)l例》對校車的各方面都進(jìn)行了規(guī)定，除了資金問題以外，其他的規(guī)定都得到了很好的落實(shí)，因?yàn)椤稐l例》中“稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈”的字眼明顯不具有持續(xù)性的特征，要從根本上解決校車的資金問題，將其納入到公共財政中將是必然選擇。雖然中國的公共財政還不是很充裕，需要做的事情還很多，我們也要看到，中國的財政資金運(yùn)行效率不高，提高使用效率就可以騰出很多的資金來，我們更要看到，在每年巨量的財政收入增長背后，有許多不必要的用于充門面的浪費(fèi)，只要保持務(wù)實(shí)的作風(fēng)，減少奢靡浪費(fèi)現(xiàn)象，每年都可以節(jié)省出大量的財富出來。

早在1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中，就明確提出到2000年的時候，中國教育的投入要達(dá)到國民生產(chǎn)總值的4%。實(shí)際上，到2011年的時候，這個數(shù)字還沒有達(dá)到。2011年，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值是472 881.6億元，教育支出是16 497.33億元，占3.49%，和4%的要求相比，差2 477.95億元，在每年大量的三公消費(fèi)支出廣受詬病的情況下，適當(dāng)減少三公支出，將節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)投入到教育上來，不能不說是一件利國利民的大好事。如果按2 500億元計算，可以解決8 000多萬學(xué)生的校車問題，完全可以解決中國農(nóng)村地區(qū)的校車問題。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]