摘要：現(xiàn)今，國(guó)內(nèi)已基本建立了保障性住房供應(yīng)體系和保障性住房需求支持體系，初步形成了以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房為主體的住房保障制度，在一定程度上緩解了城市“雙困戶”的居住困境，各地也逐步形成了符合本地特點(diǎn)的住房保障模式。建立健全廉租住房制度是解決城市新貧困人口的重要途徑，住房制度改革的一個(gè)重要因素。本文著重分析了香港公屋制度的具體特點(diǎn)，在借鑒香港公屋制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)情況提出了解決國(guó)內(nèi)廉租房制度現(xiàn)存問(wèn)題的具體措施。

關(guān)鍵詞：香港公屋制度；保障性住房；制度創(chuàng)新

一、香港公屋制度的特點(diǎn)

香港政府在解決低收入者住房問(wèn)題的福利舉措上，公屋制度之所以夠得到健康良好地運(yùn)作，與其配備有一套完整的制度規(guī)范密切相關(guān)。這些制度包括：公屋的建設(shè)政策，細(xì)致的公屋立法，公開(kāi)、透明、高效、專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)管理制度，嚴(yán)格的違規(guī)懲戒措施，有效的資金安排以及不斷完善的準(zhǔn)入與退出機(jī)制等等。香港公屋制度的完善，不僅緩和了貧富懸殊問(wèn)題，提高了普通老百姓的生活標(biāo)準(zhǔn)，而且為中低等收入家庭提供了基本保障，同時(shí)還增強(qiáng)了社會(huì)階層的流動(dòng)性。

1.公屋的建設(shè)政策

香港的公共房屋所采取的是房屋委員會(huì)“四統(tǒng)一”的高度集權(quán)政策：

（1）統(tǒng)一的規(guī)劃。建屋規(guī)劃由于受土地供應(yīng)的控制，每年供應(yīng)多少土地是由政府和立法會(huì)決定，而房委會(huì)則根據(jù)市場(chǎng)需求在規(guī)定范圍內(nèi)制定年度建房計(jì)劃和5年、10年的中長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

（2）統(tǒng)一的建造。全香港的公屋都是由房屋委員會(huì)下屬的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一興建。還有一部分由房屋委員會(huì)分配給私營(yíng)開(kāi)發(fā)商興建，完成后按規(guī)定價(jià)格由房屋委員會(huì)收回。無(wú)論是房屋委員會(huì)還是由開(kāi)發(fā)商都要按照房屋委員會(huì)規(guī)定的單位面積和標(biāo)準(zhǔn)去興建。

（3）統(tǒng)一的編配。香港公屋被分為好幾個(gè)檔次，申請(qǐng)的市民要遵照政府規(guī)定的公共租屋的入住條件或者購(gòu)置居屋的相關(guān)準(zhǔn)則向房屋委員會(huì)提出申請(qǐng)。通過(guò)審查后，會(huì)由房委會(huì)公開(kāi)其編號(hào)，排隊(duì)統(tǒng)一輪候，然后按號(hào)入住，或是公開(kāi)抽簽挑選購(gòu)置居屋。

（4）統(tǒng)一的管理。香港全部的公屋都是房屋署管理負(fù)責(zé)管理，并且制定屋村有關(guān)方面的政策、處理公屋的申請(qǐng)、登記與注冊(cè)，住宅與商業(yè)樓宇等的統(tǒng)籌分配、清潔屋村的布置，最主要的“居者有其屋計(jì)劃”的籌劃與興建以及相應(yīng)的屋苑管理。

2.細(xì)致的房屋條例

香港公屋的健康發(fā)展有賴(lài)于其嚴(yán)密細(xì)致的立法。早于1973年4月，香港就出臺(tái)了《房屋條例》，根據(jù)該條例設(shè)立房屋委員會(huì)，且對(duì)其工作及一切有關(guān)事項(xiàng)加以規(guī)定。房屋委員會(huì)的工作依據(jù)是《公營(yíng)房屋政策》，它分為三個(gè)部分：甲部包括公屋的申請(qǐng)和調(diào)遷及資助置業(yè)計(jì)劃；乙部包括房屋管理及租金等政策；丙部包括房屋署的服務(wù)對(duì)象相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任及公眾查詢。其中甲部不僅地明確規(guī)定了申請(qǐng)者的資格標(biāo)準(zhǔn)，還把申請(qǐng)者詳細(xì)分類(lèi)，細(xì)致規(guī)定了有關(guān)安置而受清拆影響的居民、長(zhǎng)者，并且體恤安置者在申請(qǐng)過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題。而乙部則更是詳盡地規(guī)定了涉及公屋管理的各個(gè)方面，比如像屋內(nèi)的晾衣裝置、保安服務(wù)及設(shè)施、使用共同道路及泊車(chē)設(shè)施等問(wèn)題都分別制定了專(zhuān)門(mén)的章節(jié)。

3.嚴(yán)厲的懲罰措施和香港的公屋分配政策

為了減少濫用申請(qǐng)和居住公屋的行為，實(shí)現(xiàn)公屋公共福利的宗旨，香港特區(qū)政府建立了完善的懲處條例和退出條例。此舉明確地列舉了公屋濫用的情形，包括：將公共屋苑分租或者轉(zhuǎn)租其他人士、把房子當(dāng)貨倉(cāng)使用、在公共屋苑內(nèi)進(jìn)行聚賭、色情等不合法行為、申報(bào)虛假資料或資產(chǎn)入息等。根據(jù)懲處及退出條例，對(duì)于濫用公屋的市民，除了需要接受法律懲處外（香港的房屋條例規(guī)定，任何人士如若故意向房屋委員會(huì)虛報(bào)資料，即屬違法，若一經(jīng)定罪，可判罰款兩萬(wàn)港元及監(jiān)禁六個(gè)月），而且還必須即時(shí)強(qiáng)制退出公屋。

另外，房屋署會(huì)按照申請(qǐng)人士所在地區(qū)和公屋輪候冊(cè)的先后次序嚴(yán)格執(zhí)行。還有房屋署不會(huì)優(yōu)先考慮申請(qǐng)人所提出的理由而做出優(yōu)先分配房屋的安排，但是為了照顧一些特殊群體（如殘疾人士等），政府準(zhǔn)備了多種配屋計(jì)劃。

4.有效的資金安排

充足穩(wěn)定的資金是公共房屋成功發(fā)展的必要條件。香港公共屋苑的建設(shè)資金主要來(lái)源有如下兩個(gè)：（1）通過(guò)政府優(yōu)惠政策，如免費(fèi)撥地、撥出資本和提供低息貸款；（2）房屋委員會(huì)可通過(guò)出租公屋及其附屬商業(yè)樓宇或出售自置居所單位所獲得的維護(hù)及興建公屋所需的資金。房屋委員會(huì)的經(jīng)常性收入主要是公共屋苑的租金收入、公共房屋配套的商業(yè)寫(xiě)字樓租金收入以及出售居屋的收入。在制定租金時(shí)，房屋委員會(huì)主要考慮租戶的承受能力，以此來(lái)制定公共屋苑租金的標(biāo)準(zhǔn)。其他因素則涵蓋房屋的價(jià)值、通脹率的程度、差餉， 以及維修和管理費(fèi)用。

由于房屋委員會(huì)長(zhǎng)時(shí)間奉行低租金的政策，因此其一直以赤字運(yùn)行，需要給與公屋系統(tǒng)巨額補(bǔ)貼。而房屋委員會(huì)主要是通過(guò)興建公屋的巨大資本開(kāi)支和補(bǔ)貼公屋日常營(yíng)運(yùn)的長(zhǎng)期巨額赤字這兩種途徑來(lái)補(bǔ)貼公屋：（1）按接近市值出租公共房屋附屬的非住宅設(shè)施和商業(yè)設(shè)施，如停車(chē)場(chǎng)、車(chē)位、街市鋪位和商場(chǎng)鋪位。（2）通過(guò)各種自置居所計(jì)劃出售房屋。從1978年開(kāi)始，房屋委員會(huì)通過(guò)了“居者有其屋計(jì)劃”、私人機(jī)構(gòu)參與興建居屋和公共屋苑的計(jì)劃， 以及混合發(fā)展等各項(xiàng)政府資助計(jì)劃幫助市民自置房屋，總共推出了超過(guò)61.2萬(wàn)個(gè)房屋單位（1997年），并且大部分都打折出售給符合居住資格的市民。

5.不斷完善的準(zhǔn)入與退出機(jī)制

準(zhǔn)入機(jī)制：入住公屋的家庭需要先登記在公屋輪候冊(cè)上，然后接受家庭收入和資產(chǎn)的審查；若申請(qǐng)人是虛報(bào)漏報(bào)虛假或不全資料，房屋委員會(huì)可立馬終止其合約，并可根據(jù)法律的規(guī)定提出檢控。

退出機(jī)制：從1987年4月起，房屋委員會(huì)開(kāi)始實(shí)行“公屋住戶資助政策”，通過(guò)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)較好的租戶的資助，確保房屋的資助能夠給予真正有需要的市民。在1996年4月，房屋委員會(huì)通過(guò)了“維護(hù)公屋資源合理分配的政策”的條例，規(guī)定了用收入和凈資產(chǎn)值這兩項(xiàng)來(lái)衡量公共屋苑的家庭是否還能繼續(xù)享有公共屋苑資助的資格。如果公共屋苑的住戶其家庭收入或擁有的凈資產(chǎn)均超出所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，或不申報(bào)相關(guān)資產(chǎn)，則相應(yīng)的懲罰措施是必須繳納相當(dāng)于私人樓宇的市值租金，并且還要在一年內(nèi)搬離所住的單位。

最近，港府改組了房委會(huì)，財(cái)務(wù)上更作了進(jìn)一步安排。由香港政府撥出270億港元給房屋委員會(huì)作為無(wú)需償還的永久資本，其中130億為房屋委員會(huì)尚未還清的貸款（即免了房委會(huì)之前的貸款額），40億為居屋的基金， 100億為房屋委員會(huì)未來(lái)所需現(xiàn)金。房屋委員會(huì)從此后，將依賴(lài)這資本，自負(fù)盈虧。若經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)財(cái)政赤字，只能通過(guò)增加租金及售價(jià)的辦法。所以，房屋委員會(huì)實(shí)際上已經(jīng)是香港的“國(guó)有企業(yè)”。

二、香港公屋制度模式對(duì)國(guó)內(nèi)保障性住房制度的啟示

1.避免出現(xiàn)高容積率的“陷阱”

如今香港遍地都是高樓大廈，普通市民則蝸居在通透性十分低下的鋼筋水泥森林里，但房?jī)r(jià)卻沒(méi)有因?yàn)槿莘e率的提高而下降，為此大部分中下層市民甚至還要為擁有這樣的“鴿子籠”而拼搏一輩子，實(shí)際上卻是終身淪為政府和開(kāi)發(fā)商打工仔，和中國(guó)版“蝸居”和“大學(xué)生蟻?zhàn)濉庇兄窒囝?lèi)似的情況。這顯然是一種政府和少數(shù)開(kāi)發(fā)商雙贏、平民百姓皆輸?shù)哪Ｊ?。先掠奪后補(bǔ)償?shù)南愀酃莞＠Ｊ剑玫仁奖磉_(dá)就是：

“政府土地收益+房地產(chǎn)業(yè)暴利+稅收=全民置業(yè)痛苦+環(huán)境惡化+政府追加投入”

需要警惕的是，國(guó)內(nèi)城市在城市化建設(shè)過(guò)程中也在不自覺(jué)的拷貝和復(fù)制舊時(shí)的香港（曼哈頓）模式，即為換取所謂的GDP，通過(guò)破壞歷史和透支未來(lái)的大拆大建方式。城市規(guī)劃還是停留于表面的“氣派”、“高容積率”，實(shí)際上卻是高污染高能耗的初級(jí)階段。各主要城市為了爭(zhēng)取區(qū)域性中心，一味擴(kuò)建摩天大樓，殊不知城市的競(jìng)爭(zhēng)力不來(lái)自于摩天大樓，而是相匹配的硬件和軟件。全國(guó)一百多座主要城市都在逐漸變成一個(gè)摸樣，如大連大力打造的“北方香港”。

與香港情況相類(lèi)似，目前的房地產(chǎn)實(shí)質(zhì)是“以資源和空間套利投機(jī)”，為特權(quán)階層權(quán)利尋租提供了保障的核心行業(yè)。各主要城市，在沒(méi)有遠(yuǎn)見(jiàn)的城市規(guī)劃下無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)張，對(duì)水電以及礦產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪式的透支，通過(guò)透支后代資源以滿足自己的欲望，靠大興土木來(lái)掠奪公共資源和百姓的私有財(cái)產(chǎn)。目前，全國(guó)有十幾座城市都建設(shè)了區(qū)域性中心，幾乎每座地級(jí)市都規(guī)劃了各式各樣的CBD。近幾年，圍繞圈地、拆遷、炒地皮的地產(chǎn)公司如雨后春筍般冒出，而且大部分都是“殼公司”，在盲目無(wú)節(jié)制的擴(kuò)張中，開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)主要取決于投入的資本，金融機(jī)構(gòu)更是在利益的驅(qū)使下助紂為虐，肆意鼓吹房地產(chǎn)泡沫。

2.可借鑒的香港領(lǐng)匯模式

所謂的“領(lǐng)匯模式”即香港政府把其下合適的商業(yè)地產(chǎn)分拆并上市，接著建立與領(lǐng)匯相類(lèi)似的房地產(chǎn)投資信托基金，簡(jiǎn)稱(chēng)REITs。然后給專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)和管理，所得的資金用于建設(shè)公共屋苑（相當(dāng)于內(nèi)地廉租房）等保障性住房，取得高回報(bào)以及提高社會(huì)福利。房屋委員會(huì)擁有公屋附近建有大量商場(chǎng)以及停車(chē)場(chǎng)等配套設(shè)施，為了分拆并且出售這類(lèi)帶有停車(chē)場(chǎng)和零售商場(chǎng)等商業(yè)性質(zhì)的資產(chǎn)時(shí)，成立了香港首個(gè)以房地產(chǎn)投資信托基金的基金，即領(lǐng)匯模式。

與一般房地產(chǎn)投資信托基金相對(duì)比，領(lǐng)匯有其兩大特點(diǎn)：第一，內(nèi)部管理模式是領(lǐng)匯模式的管理形式。目前全世界的房地產(chǎn)投資信托基金主要是委托給與基金無(wú)關(guān)聯(lián)的證券經(jīng)理人或基金信托管理人代為管理。而基金持有者又是所在管理機(jī)構(gòu)的，雙方利益相同。第二，領(lǐng)匯旗下的商場(chǎng)等物業(yè)是以基層消費(fèi)者為主要目標(biāo)群。這些基層市民居住在這些物業(yè)附近，大約占到香港人口的近40%。如果按樓面實(shí)際面積去計(jì)算，領(lǐng)匯有大于1200萬(wàn)平方英尺（約合111.3 萬(wàn)平方米）的零售配套設(shè)施，也是香港本土最大的零售業(yè)擁有者。

因此，內(nèi)地應(yīng)該參考“領(lǐng)匯模式”上市的經(jīng)驗(yàn)，有意向的去選擇的一些資質(zhì)較好的開(kāi)發(fā)商或房地產(chǎn)公司并成立相關(guān)的房地產(chǎn)投資信托基金，并達(dá)到為建設(shè)保障房籌集資金的目的。 “領(lǐng)匯模式”適合采用商業(yè)模式，因?yàn)檫@類(lèi)房地產(chǎn)的回報(bào)率足夠吸引投資者購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的基金，使其上市后可以更好地發(fā)展。由于上市后的信托基金可以翻新房屋委員會(huì)旗下的商場(chǎng)及其配套設(shè)施，吸引大量的顧客，提高購(gòu)物商場(chǎng)的地產(chǎn)價(jià)值，從而提高信托基金在上市后的定價(jià)，因此，房屋委員會(huì)選擇使用“領(lǐng)匯模式”，不僅盤(pán)活更新了資產(chǎn)，也為公屋建設(shè)籌集了部分資金。

鑒于國(guó)內(nèi)在建設(shè)保障房時(shí)很少建設(shè)相對(duì)應(yīng)的配套商場(chǎng)，因此現(xiàn)在較難通過(guò)分拆的方式出售商場(chǎng)來(lái)達(dá)到上市的目的，因此建議當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該通過(guò)選擇寫(xiě)字樓或其他類(lèi)型房地產(chǎn)來(lái)分拆上市，在上市時(shí)則應(yīng)明確規(guī)定所籌到的資金只能限用于建設(shè)保障房?！邦I(lǐng)匯模式”如若能在國(guó)內(nèi)試行，不僅可以幫助保障房建設(shè)融資，而且還有三大好處：

（1）利于資產(chǎn)的盤(pán)活。上市后的基金將提升資產(chǎn)項(xiàng)目，優(yōu)化零售餐飲和商場(chǎng)的配套設(shè)施，并增加了居民消費(fèi)欲望，以及創(chuàng)造更多崗位。

（2）提供中小投資人士和機(jī)構(gòu)一個(gè)既穩(wěn)定回報(bào)率又高且風(fēng)險(xiǎn)較低的方法。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，REITs在上市五年以來(lái)，其盈利狀況持續(xù)增長(zhǎng)，并且股價(jià)翻了接近兩倍，2010 財(cái)政年度的收益上升11.8%，達(dá)59.9 億港元。

（3）高透明度。根據(jù)香港現(xiàn)行的法律法規(guī)，房地產(chǎn)信托投資基金至少要有百分之九十的稅后凈收入用于派發(fā)股息和分紅，而REITs則是將百分之百的稅后凈收入用于派發(fā)股息和分紅。

3.加強(qiáng)廉租房制度管理

為了減少濫用申請(qǐng)和居住公屋的行為，實(shí)現(xiàn)公屋公共福利的宗旨，香港特區(qū)政府通過(guò)制定細(xì)致的房屋條例、嚴(yán)格而完善的準(zhǔn)入與退出機(jī)制、嚴(yán)厲的懲罰措施來(lái)保證申請(qǐng)和居住公屋的公平、公正與公開(kāi)。內(nèi)地的廉租房制度與香港公屋制度相似，也是實(shí)現(xiàn)住房公共福利的重要手段。為保證廉租住房規(guī)范、合理分配，杜絕其分配中的不正之風(fēng)和不符合廉租住房分配資格的居民尋租行為，政府必須在廉租住房建設(shè)、分配和管理中建立嚴(yán)密的監(jiān)控制度，確保廉租住房真正使低收入家庭得到保障。

（1）要放寬申請(qǐng)的條件，擴(kuò)大廉租房申請(qǐng)的范圍。既然具有城市戶口的低收入群體可以入住廉租房，那么城市中大量流動(dòng)的非戶籍人群也可以租住廉租房，因?yàn)閲?guó)內(nèi)大部分城市的外來(lái)人口，尤其是一線城市，有一部分比例的人群屬于低收入人群。因此，解決外來(lái)低收入人群的安居問(wèn)題，將對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

（2）各個(gè)城市或地區(qū)，應(yīng)按照本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平來(lái)訂立合理的收入水平線，并要實(shí)施嚴(yán)格的審查制度審理申請(qǐng)對(duì)象，嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制。廉租房應(yīng)實(shí)行申請(qǐng)、核查、公告以及登記制度，由街道辦事處、城區(qū)和市相關(guān)部門(mén)逐級(jí)把關(guān)，體現(xiàn)公開(kāi)、公正、公平的三公原則。建立健全廉租住房輪候和搖號(hào)制度，在配租排序上實(shí)行輪候搖號(hào)，可以有效避免按困難程度進(jìn)行排序而產(chǎn)生的矛盾及不公。

（3）建立和完善廉租房定期審核和退出制度。對(duì)廉租家庭的收入、人口和住房情況，每半年進(jìn)行一次核查。經(jīng)審核后， 對(duì)家庭收入已超過(guò)規(guī)定的承租戶或假冒“貧困戶”的，馬上采取停發(fā)補(bǔ)貼、提租或退出住房的舉措，保證廉租房的住戶具有一定的流動(dòng)性和廉租房政策的持續(xù)性?？傊?，要加大對(duì)違規(guī)者嚴(yán)懲的力度，不僅要保證“保護(hù)應(yīng)保”，還要防止尋租權(quán)利和濫用保障資源。

三、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)今，國(guó)內(nèi)已基本建立了保障性住房供應(yīng)體系和保障性住房需求的支持體系，初步形成了以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房為主體的住房保障制度，在一定程度上緩解了城市“雙困戶”的居住困境，各地也逐步形成了符合本地特點(diǎn)的住房保障模式。但目前保障的覆蓋率和保障水平顯然不能令人滿意。

解決百姓住房問(wèn)題，不但有利于社會(huì)和諧以及增強(qiáng)市民的歸屬感，而且可以使百姓多一重經(jīng)濟(jì)保障。內(nèi)地政府應(yīng)特別重視和完善住房保障體制的建立對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有的重要意義。在研究和分析香港公共屋苑經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)的啟示時(shí)，要深刻思考如何能將國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的住房保障政策與香港的公屋制度更好地結(jié)合，從而為國(guó)內(nèi)的保障性住房制度建設(shè)提供更好的方法和經(jīng)驗(yàn)。

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