摘要：近年來，隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展和國庫管理制度改革的不斷推進，沉淀在人民銀行國庫的現(xiàn)金余額呈大幅增長的趨勢，引起各方的高度重視。如何在確保國庫資金安全和滿足財政日常支付需要的前提下，有效開展地方國庫現(xiàn)金管理是擺在我們面前的一個重要課題。開展地方國庫現(xiàn)金管理工作的現(xiàn)實動因分析，研究論證其操作難點，進而提出有效工作思路，供參考。

關(guān)鍵詞：地方國庫；現(xiàn)金管理；操作難點；思路

近年來，隨著財政國庫管理制度改革的不斷深入，以及經(jīng)濟的快速發(fā)展，國庫庫存持續(xù)增長，且保持在較高水平，大量閑置資金滯留國庫，中央國庫現(xiàn)金管理操作于2006年12月開始正式實施，并取得成功。地方國庫如何在確保財政支出需要和國庫資金安全完整的前提下，實現(xiàn)國庫庫存余額最小化，投資收益最大化，已經(jīng)成為各級政府、財政、國庫關(guān)注的焦點。

一、開展地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實動因

1.庫存的高位沉淀為開展現(xiàn)金管理提供基礎(chǔ)。近年來，隨著地方財政收入大幅增長，非稅收入逐步納入預(yù)算內(nèi)管理以及國庫集中收付制度與國庫單一賬戶的有效實施，地方國庫庫存余額逐年攀升，表現(xiàn)出遞增的長期增長態(tài)勢。以甘肅張掖市為例（如圖1所示）。從2009年至2012年，張掖市國庫庫存日均余額以年均24.36%的速度增長，截至2012年末，張掖市國庫庫存日均余額已達110409.02萬元，是2009年的1.92倍，國庫庫存余額高位運行態(tài)勢日趨明顯，國庫閑置資金不斷增加，為開展現(xiàn)金管理最雄厚的基礎(chǔ)和最根本的需求。

圖1 2009-2012年張掖市國庫庫存余額變化與趨勢圖

2.地方財政利益的現(xiàn)實追求是開展國庫現(xiàn)金管理的重要動力。從歷年國庫資金運行情況來看，政府存量資金的大量閑置，國庫存款利息偏低，地方政府開展現(xiàn)金管理的需求越來越迫切。從收益方面看，盡管中央銀行向國庫存款計付活期利率，但利息過低，2012年張掖市高達110409.02萬元的日均國庫庫存余額，也僅產(chǎn)生456.35萬元的國庫存款利息收入。從事后分析，參考中央金庫國庫現(xiàn)金管理模式與利率水平，可知即使拿出張掖市國庫庫存日平均余額的一半即50000萬元（2012年張掖市國庫庫存余額最低值為56642.96萬元）沉淀資金進行商業(yè)銀行定期存款滾動招標，以一年期定期存款3.3%的年利率水平粗略估計，一年可產(chǎn)生1650萬元的存款利息，遠高于活期存款利息。如果開展地方國庫現(xiàn)金管理，財政部門可以根據(jù)庫底資金余缺情況，減少債務(wù)規(guī)模，降低籌資成本，并可通過運用閑置的國庫資金進行國庫現(xiàn)金管理操作而獲取一定收益，有助于降低地方政府的債務(wù)成本，減輕還本付息壓力。

3.財政部、人總行的國庫現(xiàn)金管理運作和國外經(jīng)驗為地方國庫現(xiàn)金管理提供了借鑒。為推動國庫現(xiàn)金管理，人民銀行與財政部已達成共識，明確了人民銀行作為操作主體進行日常國庫現(xiàn)金操作，并已初步建立我國國庫現(xiàn)金管理的制度框架，中央國庫現(xiàn)金管理操作為地方國庫現(xiàn)金運作提供了有益借鑒。同時，美國、英國、意大利等發(fā)達國家先進的國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗和做法，對我們也有著重要的借鑒意義。

4.國庫快捷、暢通的資金清算渠道為國庫現(xiàn)金管理提供了便利。近年來，國庫部門建立了直達、暢通的資金匯劃渠道，人民銀行各級國庫作為中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的參與者，擁有自己獨立的支付系統(tǒng)行號和資金匯劃、清算方式，使國庫部門從一個相對封閉、相對間接的資金清算體系轉(zhuǎn)換到一個開放直接的資金清算體系，特別是是國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)上線后，各級國庫“一點式接入，一點式清算”，國庫資金的匯劃速度進一步加快，使國庫系統(tǒng)功能更加強大，為國庫現(xiàn)金管理操作提供了便利的資金清算渠道。

5.國庫現(xiàn)金預(yù)測能力不斷提高為國庫現(xiàn)金管理提供了準確依據(jù)。近年來，人民銀行國庫收支分析手段和能力不斷提高，培養(yǎng)了一批掌握經(jīng)濟、金融、財稅等知識于一體的綜合型調(diào)查研究隊伍，在全國統(tǒng)一推廣應(yīng)用了集國債管理、收支統(tǒng)計分析、納稅分析、現(xiàn)金管理、國庫監(jiān)管、國庫綜合等一體的“國家金庫管理信息系統(tǒng)”，建立了完整的“縣域經(jīng)濟金融數(shù)據(jù)庫”，實行了國庫庫存日報、收支月報、季度收支分析報告逐級報送制度，對國庫庫存余額與結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析以及國庫現(xiàn)金流變動趨勢預(yù)測工作逐步加強，為提高財政政策、貨幣政策調(diào)控的有效性和協(xié)調(diào)性，提高現(xiàn)金管理預(yù)測和操作的準確性提供依據(jù)。

二、開展地方國庫現(xiàn)金管理的操作難點

1.庫存波動的不穩(wěn)定性。隨著張掖市地方財政收支規(guī)模的大幅增長，國庫庫存余額波動幅度也在不斷加大（如圖2所示），并呈現(xiàn)兩大規(guī)律：一是由于財政收支季節(jié)性特點，在同一年度內(nèi)國庫庫存余額波動較大，具有明顯的季節(jié)特征?？傮w而言，每年1、2月庫存變動較為平穩(wěn)，3月開始逐月上升，除5、7月因辦理退庫較多導(dǎo)致庫存略有回落外，一般在10月或11月達到全年最高點，12月庫存則顯著下降。二是各月庫存走勢均呈峰谷狀。受稅款征收特點的影響，每月10-15日庫存平均余額達到當月最高峰，上旬和下旬庫存余額相對較低，尤其是月初，形成相對的谷底，如此循環(huán)往復(fù)，并隨收入的不斷增加形成庫存新高。以2012年張掖市庫存數(shù)據(jù)為例，全年最低庫存為2月56642.96萬元，最高庫存為10月160079.22萬元，極差達103436.26萬元，較2009年極差增加了1.3倍；標準差從2009年的25720.33萬元增加至2012年的31553.53萬元，增加了1.23倍；方差較2009年也增加了1.51倍，說明庫存余額離散趨勢比較明顯，波動性逐步加大。

雖然張掖市國庫庫存總體上呈波動起伏增長態(tài)勢，但通過對歷年數(shù)據(jù)的觀察和分析，發(fā)現(xiàn)其波動仍有一定規(guī)律可循，庫存余額保持著較強的年內(nèi)季節(jié)性變化規(guī)律。在年度各月中，往往都存在“M”型的季節(jié)變化規(guī)律，波動幅度不斷增大，尤其是12月份，由于財政預(yù)算制度的軟約束，財政支出時間上不均衡，大量的支出集中在年末，國庫庫存余額急劇下降，國庫庫存余額的大幅波動與年末異常對貨幣市場的不確定性影響越發(fā)顯著。

2.庫存增長的多因素性。庫存的高位沉淀是多因素作用的結(jié)果，除經(jīng)濟增長原因外，張掖市自2003年開始實施財政國庫集中支付，將原先分散在各預(yù)算單位的財政性資金集中回流至人民銀行國庫，導(dǎo)致財政存款在國庫的大量增加。同時，所得稅改革及國內(nèi)增值稅和消費稅返還政策調(diào)整，中央財力大大增強，國家轉(zhuǎn)移支付力度日漸加強。中央專項補助的增加，緩解了地方財力的緊張狀況，相應(yīng)地增加了庫存資金量。

3.庫存預(yù)測的準確性。進行國庫現(xiàn)金管理，應(yīng)當加強對國庫資金余額與結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析以及未來變動趨勢的預(yù)測和數(shù)量化研究。同時，以預(yù)測分析為基礎(chǔ)，積極探索把國庫資金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式，包括摸索動態(tài)分析預(yù)測模型，確定最佳庫存余額，使庫存保持在一個合理的水平，提高資金使用效率，降低資金成本。我們調(diào)取張掖市2009年1月至2012年12月國庫庫存余額，利用Gensus X12 季節(jié)調(diào)整加法模型，得到季節(jié)性因素引起的庫存波動規(guī)律（如圖1所示），發(fā)現(xiàn)地方國庫庫存具有固定趨勢、季節(jié)性趨勢和隨機性趨勢，受多因素的影響，其預(yù)測值精確度難以保證。

4.預(yù)算編制與執(zhí)行的不合理性。一是財政部門預(yù)算不夠科學(xué)。目前，地方財政還沒有實現(xiàn)完全意義上部門預(yù)算，預(yù)算編制較多的是依靠歷史經(jīng)驗和政府部門指導(dǎo)性意見制定本年財政收支計劃，缺少科學(xué)的預(yù)測方法，準確性不高；二是預(yù)算編制時間滯后。財政預(yù)算計劃必須經(jīng)過人大會審議通過，一般要到3、4月份才能出臺，國庫部門在此期間無法根據(jù)預(yù)算計劃對庫款支撥業(yè)務(wù)進行審核，財政安排的隨意性較大；三是預(yù)算收支項目進度不均衡。由于預(yù)算收支項目多，在執(zhí)行時間和進度上不可能完全一致。

5.對貨幣政策與貨幣市場的不確定性影響。地方國庫現(xiàn)金管理實際上是一把“雙刃劍”，國庫存款余額作為人民銀行資產(chǎn)負債的重要組成部分，反映在貨幣當局資產(chǎn)負債表中為負債方的政府存款，當其他項目不變時，政府存款的變動會引起基礎(chǔ)貨幣的反向變動，在貨幣乘數(shù)的放大作用下，進而引起貨幣供應(yīng)量呈數(shù)倍的反向變動。如果僅以財政部門主導(dǎo)地方國庫現(xiàn)金管理工作，必然以提高國庫資金的收益性為唯一標準，而忽視國庫現(xiàn)金管理活動對貨幣供應(yīng)量的影響，與貨幣政策調(diào)控產(chǎn)生沖突。

同時，地方國庫現(xiàn)金管理將在一定程度上影響銀行體系流動性與貨幣市場利率水平，對貨幣市場產(chǎn)生沖擊。當國庫資金通過招標方式進入商業(yè)銀行時，會增強金融機構(gòu)的流動性，資金供給量的增大會減少資金的融入成本，使市場利率降低；反之，亦然。而市場利率的變動又會對貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生影響?？梢灶A(yù)見，開展地方國庫現(xiàn)金管理會使金融市場資金供應(yīng)更加充足，隨著國庫現(xiàn)金管理的正式啟動，沉淀在央行國庫賬戶上的大量閑置現(xiàn)金得到釋放，其結(jié)果將大幅增加貨幣市場的流動性，在較長的時期內(nèi)逐漸推低貨幣市場利率。

三、推動地方國庫現(xiàn)金管理的工作思路

1.積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌兼顧，在國庫現(xiàn)金管理中努力實現(xiàn)財政政策與貨幣政策的有機協(xié)調(diào)。當前對于地方國庫現(xiàn)金管理宜“疏”不宜“堵”，應(yīng)采取疏導(dǎo)的策略積極予以推動。一是國庫部門要加強與地方財政部門的溝通與協(xié)調(diào)，共同推進地方國庫現(xiàn)金管理工作；二是密切關(guān)注地方政府和財政部門的需求；三是要尊重地方政府利用當?shù)亟鹑谫Y源發(fā)展經(jīng)濟的主觀意愿。只有通過“疏”而不是“堵”的辦法，統(tǒng)籌兼顧，才有利于實現(xiàn)財政政策與貨幣政策的有機協(xié)調(diào)。四是應(yīng)在保證貨幣政策獨立性、中央銀行和政府協(xié)調(diào)貨幣政策操作和現(xiàn)金管理活動的基礎(chǔ)上，配合開展。

2.求大同、存小異，積極推動地方國庫現(xiàn)金管理制度與辦法盡快頒布。財政部門、人民銀行及地方政府三方在地方國庫現(xiàn)金管理的基本目標以及出發(fā)點方面應(yīng)該說是相同的，分歧主要表現(xiàn)在一些操作層面。各方面應(yīng)本著求大同存小異的原則，加強溝通與協(xié)商，積極推動地方國庫現(xiàn)金管理制度建設(shè)，盡快出臺相關(guān)制度辦法，在制度辦法中妥善協(xié)調(diào)和解決存在的分歧和難點問題，做到統(tǒng)一規(guī)范、有章可循。

3.研究現(xiàn)金管理運作的風(fēng)險性。開展國庫現(xiàn)金管理，首要確保安全性。在存款銀行的選擇上，要進行以公開、公平、公正的市場招標方式，避免行政手段，避免地方政府的干擾。同時，開展商業(yè)銀行定期存款，存款銀行需要為每筆存款提供質(zhì)押品。而商業(yè)銀行在股份化改革后，各銀行的分支機構(gòu)無力提供質(zhì)押品，如需要總行提供質(zhì)押品，如何監(jiān)督管理質(zhì)押品值得我們深入研究。

4.逐步建立地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測工作機制。一是積極開展分析指標選取、預(yù)測模型建立、專題調(diào)研、資料庫建設(shè)等方面基礎(chǔ)工作。二是統(tǒng)一開發(fā)操作性強、自動化水平高的動態(tài)分析模型，為開展地方國庫資金流量存量、結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)以及未來變動趨勢的預(yù)測和數(shù)量化等內(nèi)容的研究創(chuàng)造便利條件和先進手段。三是加強與財政部門、商業(yè)銀行等部門的溝通與交流，逐步建立國庫與財政部門、銀行之間的信息交流機制，實現(xiàn)資源共享，為提高財政政策、貨幣政策調(diào)控的有效性和協(xié)調(diào)性，提高現(xiàn)金管理預(yù)測和操作的準確性提供依據(jù)。

5.加強非稅收入管理。目前受管理手段、地方利益、認識偏差等多方面的原因，非稅收入尚未完全納入國庫管理，無法全面、準確、完整地反映國庫收支情況。因此，國庫部門應(yīng)加強與政府相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)溝通，應(yīng)將全部非稅收入納入國庫管理，全面反映地方財力，擴大可操作資金規(guī)模。

6.建立財政和人民銀行的協(xié)調(diào)機制。地方國庫現(xiàn)金管理工作牽涉面廣，涉及到財政、人民銀行以及地方政府等多個部門，應(yīng)合理劃分財政和人民銀行在地方國庫現(xiàn)金管理中的職責。財政部門要周密安排每年的財政預(yù)算，嚴格按照計劃進行預(yù)算支出，并負責對國庫資金使用進行預(yù)測。人民銀行要及時掌握各級財政預(yù)算內(nèi)外資金庫存情況，為地方國庫現(xiàn)金管理決策提供第一時點信息，并配合財政部門在第一時間里靈活調(diào)度各級財政資金，確保各級財政用款。同時，建立財政部門與人民銀行的對話機制，保證信息的及時溝通，處理之間可能產(chǎn)生的分歧或政策問題。

7.開展地方國庫現(xiàn)金管理操作試點?？蛇x擇條件具備且意愿強烈的地區(qū)進行試點，不斷探索采取在商業(yè)銀行定期存款和進入貨幣市場運作等方式的規(guī)范流程，及時發(fā)現(xiàn)和研究運行中出現(xiàn)的問題，為逐步擴大試點范圍拓展思路、豐富經(jīng)驗，在確保國庫資金安全的前提下，穩(wěn)步推進地方國庫現(xiàn)金管理工作有效開展。

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