一晃十年，在中國各地的農村信用社改制之初，以“過渡角色”出現(xiàn)的省聯(lián)社，仍然屹立不倒。

新一屆政府上任之后，隨著金融體制相關改革的悄然啟動，圍繞省聯(lián)社的變化已然醞釀。

據了解，目前湖北、山東等地已經提議，考慮以新設立的“聯(lián)合銀行”替代省聯(lián)社，相關省份正在積極爭取監(jiān)管層的支持。

“業(yè)內已經就成立聯(lián)合銀行的募資途徑、成立步驟以及與縣（市）信用社和農商行的關系做了詳細論證?！币晃簧鲜龅貐^(qū)省聯(lián)社人士透露，聯(lián)合銀行的方式被認為是改動較小同時較符合實際的可行方案。

《財經》記者獲悉，這是一個由省級層面主導、自上而下的改革方案，基本思路是，成立省級聯(lián)合銀行替換目前的省聯(lián)社，通過增資擴股的方式充實資本，持股或者控股省內各家農商行，變此前的行政關系為資本紐帶。這一方案的目的是，解決農信社改制農商行后，省聯(lián)社作為上級管理部門的尷尬定位。

“這一變動實際上沒有脫離舊架構。”一位接近監(jiān)管層人士稱，“上層擔心搞成省級銀行的顧慮并沒有打消?！?/p>

此前省聯(lián)社既做行業(yè)管理，又從事金融業(yè)務，被認為定位不清。特別是近年來大批農信社轉制農商行，初步搭建了公司股東大會、董事會、監(jiān)事會的主流治理架構，股東要求在日常管理中發(fā)揮更大作用，這與省聯(lián)社此前的“行政化職能”沖突不斷。

改革過渡產物

近年來，農信社改制農商行進程加速。據銀監(jiān)會數據，僅2012年國內改制成立的農商行就達125家。2010年末重慶農商行登陸港交所，成為內地第一家上市的農村商業(yè)銀行。目前還有包括上海農商行等在內的多家農商行排隊上市。

部分地區(qū)的改制已有了具體執(zhí)行日程表。山東省此前發(fā)布了助推縣域金融組織體系建設的中期規(guī)劃，其中包括2015年底，80%的縣（市）農信社改制為農商行。另外，股份制銀行縣域覆蓋面達到50%。

農村金融機構的快速變革，正在挑戰(zhàn)延續(xù)多年的舊體制。

“多年以來，農信社被認為是省聯(lián)社的下級管理單位，不管是人事還是部分業(yè)務都沒有放手。”一位農信社人事說。在一些保守地區(qū)，農信社即使完成了股份制改造變身農商行，仍在人事安排和業(yè)務開展方面受到束縛，并未達到改造的最初目的。

最明顯的是，由于資金、人事權限上移，相當多的資金從基層抽離，服從需要安排省級項目。這與國家對農信社下沉服務，定位“三農”的初衷背離。

實際上，省聯(lián)社并非農信社改革的最終愿景，誕生之初就是“過渡角色”。

扎根基層農村的信用社，曾一度被視為中國金融機構的“包袱”。上世紀80年代，農信社由農行統(tǒng)一管理，1996年移交給人民銀行，2004年再由省政府接手，并在此后的數年里陸續(xù)走上股份制改造路子。改造之前，縣級農信社由于治理機制缺位，自我約束不強，不良貸款率高企，資不抵債的情況比比皆是，2004年前后從社會和政府特別是地方政府處獲得大量資金修復資產負債表。

此后，各地省政府幾乎“毫無例外”地選擇了省聯(lián)社的模式對農信社加強管理，并形成了目前普遍存在的省聯(lián)社-縣聯(lián)社二級法人結構。

2004年后，信用社進入良性發(fā)展期。據銀監(jiān)會數據，截至2012年底農村信用社（含農村商業(yè)銀行和農村合作銀行）資產規(guī)模達15.5萬億元，是2002年的7倍，資本充足率達到11.8%，不良貸款率下降為4.5%。監(jiān)管層認為其“系統(tǒng)性風險基本化解”。

正因在信用社注資和此后的經營管理中曾發(fā)揮作用，省政府普遍認為省聯(lián)社在農信社產權結構中地位并不模糊，出資人的身份也名副其實。省聯(lián)社的模式有著諸多優(yōu)勢，也較符合現(xiàn)實需要。

“誰也不能把這些成果和省聯(lián)社這種架構割裂開來?！币晃皇÷?lián)社負責人呼吁客觀看待此前的架構，“沒有省政府調動多方資源，當年農信社的壞賬是很難化解的?！?/p>

他還認為，省聯(lián)社在風險防控方面的作用更為突出，權力交給省里，而不是下放到市縣一級，是資產質量連年改善的保證。

“在縣級法人治理結構不完善的情況下，放開對它的管理就是惡性競爭，風險事件爆發(fā)的開始?！鄙鲜鍪÷?lián)社人士認為。

目前，農信社和農村商業(yè)銀行風險責任大部分仍然在各地省政府，而對兩類農村金融機構的管理權限在省聯(lián)社。一部分人士擔心，要求省聯(lián)社淡化行政管理職能，面臨著風險和權力不對稱的窘況。而省政府放權則意味著更大的阻力。

另一部分人士則認為，省聯(lián)社模式確實不適應目前新的金融發(fā)展監(jiān)管形勢，培養(yǎng)獨立法人的經營能力是大勢所趨，健全的治理結構中呼喚有效股東發(fā)揮更大作用。

考慮到目前部分農信社尚未完成農商行改制，完成改制的部分機構，在法人治理結構中還存在“貌似而非神似”的缺位情況，一些業(yè)內人士建議，改革省聯(lián)社，“不要急于求成一刀切”。

改制聯(lián)合銀行

6月27日，銀監(jiān)會主席尚福林在向十二屆全國人大常委會作《關于農村金融改革發(fā)展工作情況的報告》中提到，將“在保持縣域法人地位不變的前提下，繼續(xù)穩(wěn)步推進農村信用社產權制度和組織形式改革”。

此后的十天內，銀監(jiān)會陸續(xù)向四家農信社改制的農商行發(fā)放了開業(yè)許可。農信社改制步調一路加快。

監(jiān)管層對“省聯(lián)社”模式改革，也在提出實質性要求。

早在2012年1月6日，中央召開的全國金融工作會議明確“省聯(lián)社要淡出行政管理職能，強化服務職能”的改革方向。

在隨后召開的2012年農村中小金融機構監(jiān)管工作會議上，尚福林明確“省聯(lián)社的改革方向是企業(yè)化，核心內容是‘去行政化’，要堅決貫徹保持縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的要求，禁止按省統(tǒng)一法人”。省級聯(lián)社改革列上議事日程。

但時至今日，具體的改革方案仍未有模板。

7月1日，“農村信用社深化改革十周年座談會”在南京舉行。全國各省聯(lián)社理事長參與討論，成立“聯(lián)合銀行”的省聯(lián)社改制方案得到包括山東、湖北等地負責人的支持。

這是一個自上而下的改革方案。其基本思路是，成立省級聯(lián)合銀行替換目前的省聯(lián)社，通過增資擴股的方式充實資本，持股或者控股省內各家農商行，廢除此前的上下級行政關系，而改由“資本說話”。

聯(lián)合銀行入股農商行的資金來源可以有多種渠道。一位了解農信社改制的人士稱，部分省份在過去十年農信社改制過程中，曾動用財政資金幫助充實資本、處理不良資產。這類資金目前仍然以債務方式記錄，而新銀行成立即可核算本息后計入股本中。

據了解，部分省市此類資金規(guī)模不小，以十億計。這種注資方式也為監(jiān)管層和地方政府認可，不過仍然有相當一部分地區(qū)未有此類注資歷史，或金額較小。

其他的渠道則包括，政府借地方國有企業(yè)或者平臺公司注資，或者吸收當地龍頭民營企業(yè)資金。

“實際上，由于近年來金融業(yè)發(fā)展形勢好，民營資本是非常期望有這樣的參股機會?！币晃皇÷?lián)社負責人介紹，“資金不是問題?！?/p>

最關鍵的還是，改制后的聯(lián)合銀行發(fā)揮怎樣的作用。

一位省聯(lián)社人士詳解了聯(lián)合銀行設立的可行性步奏：首先以目前省會城市農村合作金融機構為基礎，完成省會城市城區(qū)農村合作金融機構的整合，組建省級持股銀行。第二步，在農商行和股份制聯(lián)社自愿的基礎上，省級持股銀行逐步完成對其控股、參股，變行政管理關系為資本鏈條。

在此過程中，聯(lián)合銀行的平臺還可以附加一系列功能：在IT系統(tǒng)、品牌建設、人員培訓等方面提供統(tǒng)一平臺和服務。

“還將申請省會城市的營業(yè)部，可以把省級資金集中過來反哺到地方去。”上述人士說。

這一省聯(lián)社改制方案的最大特點就是：手術較小，觸動的相關方較少，改革阻力最小，但同時改革深度也最淺。

管理角色爭議

“這個方案的要義是行業(yè)管理不弱化，系統(tǒng)不散。”一位參會人士評價，這對于歷經多個行政部門管理，不良貸款率曾居高不下的農信社來說尤其重要。

一直以來，農信社的這套體系自上而下管理較強，而自下而上的治理較弱。參股、控股的方式比之從前算是一種進步，但還要看最終能否實現(xiàn)真正意義上的商業(yè)化，中國社科院農村發(fā)展研究所研究員馮興元認為。

部分監(jiān)管層人士對這一改革思路存在顧慮。

一位地方監(jiān)管機構人士說，他曾經贊成過這一方案，但疑慮是該模式是否能去除 “省聯(lián)社行政化定位”。最怕搞變相的行政管理，“資本說話”淪為空談。他擔心，地方政府的財力包括地方國企資金介入成立省級農商行，通過行政手段強迫下轄農信社接受入股，背離了真正的市場化精神，“這與未來國有資本退出競爭領域的思路不符”。

據了解，此前縣（市）級農信社在改制農商行時，與省聯(lián)社就股權的爭奪已經時有發(fā)生。一些縣聯(lián)社拉攏地方較具實力的私營企業(yè)，以便抗衡省聯(lián)社的參股控股。

沖突的指向就要省聯(lián)社轉型“瘦身”，而不是強化或者變相做實“家長”地位。

盡管多個省份曾提議，在省級層面統(tǒng)一農信社系統(tǒng)，但監(jiān)管層對這樣的架構一直未予首肯。此前，海南省曾提出建立類似機構，盡管其轄域較小，更符合省級銀行的條件，但依然被質疑可能充當農村資金“抽水機”的作用而未獲通過。

目前的實際情況是，隨著越來越多的農村商業(yè)銀行的成立，出資人、股東的訴求越來越強烈。原先省聯(lián)社的架構在遭遇與日俱增的運轉壓力和管理沖突，調整已經勢在必行。

中投公司副總經理謝平和中國農村金融論壇成員徐忠在近期合著的《新世紀以來農村金融改革研究》一書中認為，即使目前農村信用社有些數據很漂亮，但如果公司治理不改善，也可能不可持續(xù)。以公司治理為重中之重的微觀設計尤為關鍵。

他們認為，必然的改革方向是允許一部分股東逐步擁有相對控股的位置，將責權利統(tǒng)一于股東，由股東選擇符合任職資格的經營者。

不僅是經營職能回歸基層，一些服務職能也可以嘗試剝離，一位地方監(jiān)管人士說，“例如清算科技、培訓等可以通過相關的商業(yè)化運作?！?/p>

如此，才能打破農村金融改革一直由政府主導、自上而下的老路，才能解決農村金融體系與農村金融的實際需要不相稱、改革成效不顯著的問題。

與之相應的一系列監(jiān)管架構調整，也勢在必行。

謝平認為，應該回歸2003年信用社改制之初的國發(fā)15號文要求，分離省聯(lián)社的經營管理權限，而保留日常監(jiān)管職能。由此形成銀監(jiān)會的準入監(jiān)管和省聯(lián)社日常監(jiān)管的“兩級監(jiān)管”模式。

謝平提出，在中央層面同時成立有一定監(jiān)管權力的獨立于監(jiān)管部門的存款保險機構，負責農村金融機構的退出。在地方層面，建議將地方金融辦改為地方金融監(jiān)管局，將省聯(lián)社并入地方金融監(jiān)管局，負責農村金融機構的日常監(jiān)管，由此完成整個農村金融監(jiān)管架構。

“這一思路本身是沒有問題的。”一位接近監(jiān)管層人士說，但是操作起來卻難度不小。他認為，省聯(lián)社不僅僅是一個農村金融的問題，實際上還涉及到地方和中央如何就金融領域分權，這也是中央為什么遲遲沒有下決心的原因，而進一步的實質性改變，需要一系列法律法規(guī)和配套政策的同步推進。