撰文_程小敏

在充分肯定各地餐飲產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策積極作用的同時(shí),我們也應(yīng)該看到，由于社會(huì)政策、體制大環(huán)境的原因，或政策貫徹及落實(shí)中的問題，使得許多促進(jìn)政策流于形式，而且各省市出臺(tái)的餐飲發(fā)展促進(jìn)政策在內(nèi)容上也存在著諸多的問題。

地方餐飲產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

產(chǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)與行動(dòng)落實(shí)的錯(cuò)位與缺位上級(jí)政府高度重視餐飲業(yè)發(fā)展與部分基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)發(fā)展餐飲業(yè)還存在模糊認(rèn)識(shí)形成了強(qiáng)烈反差，餐飲業(yè)“無為而治”和“傳統(tǒng)行業(yè)”的認(rèn)識(shí)以及“政績導(dǎo)向”的傾向，使得許多基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)餐飲業(yè)發(fā)展是“出工不出力”。認(rèn)識(shí)的模糊與行政導(dǎo)向的偏差阻滯著餐飲業(yè)的健康發(fā)展，反映在對(duì)餐飲業(yè)的宏觀管理上更多的是“口號(hào)越位、行動(dòng)缺位”。

從一些樣本城市中，我們能夠發(fā)現(xiàn)，地方城市在制定餐飲發(fā)展規(guī)劃或指導(dǎo)意見時(shí)，對(duì)餐飲產(chǎn)業(yè)有高度一致的認(rèn)識(shí)，充分肯定了餐飲業(yè)在地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的作用，而且從政策的發(fā)文級(jí)別來看，除少部分是主管商務(wù)部門外，絕大部分都是省、市政府直接發(fā)文，可見地方政府思想上的重視。但是從實(shí)際落實(shí)情況來看，有些省市的餐飲政策僅限于思想和口號(hào)上，例如廣西、貴陽、蘇州、濰坊等省市出臺(tái)的促進(jìn)餐飲業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見中，目標(biāo)多于政策，任務(wù)多于措施。

地方行政效能與行政協(xié)調(diào)機(jī)制影響了政策的推進(jìn)與落實(shí)當(dāng)前各地出臺(tái)的餐飲促進(jìn)政策都是全面性、多層面的，因此在政策的推進(jìn)與落實(shí)中需要地方不同部門、不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。盡管在很多省份的文件中強(qiáng)調(diào)了要成立包括不同部門的專門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任小組，協(xié)調(diào)相關(guān)餐飲發(fā)展目標(biāo)的推進(jìn)和相關(guān)扶持政策的落實(shí)，但實(shí)際情況是，由于部門職權(quán)范圍的大小、部門利益的權(quán)衡、部門行政協(xié)調(diào)的難易以及中央地方的行政職權(quán)劃分，使得餐飲扶持政策表現(xiàn)為要么沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，一團(tuán)和氣，不觸及部門利益和行政協(xié)調(diào)，在政策內(nèi)容出現(xiàn)最多的字眼就是“逐步推進(jìn)”或“等條件成熟”或“與相關(guān)部門協(xié)調(diào)”等；要么是有了實(shí)質(zhì)內(nèi)容，出臺(tái)了較大優(yōu)惠的扶持政策，但在落實(shí)上卻是困難重重，門檻條件的設(shè)置及部門間的職責(zé)踢皮球，使得政策的可操作性令人質(zhì)疑。

政策推行難度最明顯的表現(xiàn)就在于地方餐飲主管部門與發(fā)改委、財(cái)政、國稅、地稅、銀行、工商、衛(wèi)生、消防、食監(jiān)、城管、勞動(dòng)監(jiān)察等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)問題。從地方出臺(tái)的相關(guān)餐飲產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策來看，很多都是出自餐飲行業(yè)業(yè)務(wù)主管的商務(wù)部門，但是商務(wù)部門在餐飲行業(yè)的監(jiān)管中還缺乏有效的管理手段和管理法規(guī)，餐飲行業(yè)更多地是被分割式管理，被工商、衛(wèi)生、消防、食監(jiān)、城管、勞動(dòng)監(jiān)察等相關(guān)部門“分兵把口”。從餐飲產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策的相關(guān)內(nèi)容來看，這些部門能否有效協(xié)調(diào)與配合直接影響到與廣大餐飲企業(yè)及從業(yè)者密切相關(guān)、呼吁多年的稅費(fèi)減負(fù)、行政審批及融資審批等問題。

以水電氣與工業(yè)同價(jià)的問題為例，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好商業(yè)與工業(yè)同電、同水同價(jià)工作有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦價(jià)格（2009）1255號(hào)）中明確提出，要求各地方政府盡快推進(jìn)商業(yè)與工業(yè)用電用水同價(jià)工作。但是從2010年乃至2012年相關(guān)省份提出的政策措施中，我們還能看到很多省市不僅將此作為一項(xiàng)特殊的優(yōu)惠政策來提出，而且在政策的實(shí)施上還設(shè)定了針對(duì)特定對(duì)象或者有時(shí)間期限的條件，政策的優(yōu)惠只是在規(guī)劃或政策期的階段性政策。最為關(guān)鍵的是在政策推行進(jìn)度上，很多省市依然是原地踏步，同價(jià)政策還只是一個(gè)或長或短的目標(biāo)，還需要與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)。

餐飲規(guī)劃或政策論證不到位，實(shí)施效果大打折扣地方餐飲產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或政策制定的依據(jù)基本上是結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以商務(wù)部出臺(tái)的《全國餐飲業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2009-2013）》和《十二五期間促進(jìn)餐飲業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》為藍(lán)本。盡管準(zhǔn)確把握了餐飲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢與發(fā)展重點(diǎn)，但是對(duì)餐飲業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的調(diào)研論證不充分，在出臺(tái)的許多扶持政策中，表面文章多，實(shí)質(zhì)內(nèi)容少。

譬如在餐飲人才政策上，更多地強(qiáng)調(diào)餐飲吸納就業(yè)的功能，對(duì)于城鎮(zhèn)化帶來的變化考慮不足，缺乏城市留人、穩(wěn)定人員的機(jī)制，特別是一二線城市，對(duì)于非城鎮(zhèn)戶籍的從業(yè)人員就業(yè)生活問題欠缺考慮；在稅費(fèi)優(yōu)惠及資金補(bǔ)貼政策上覆蓋范圍有限，據(jù)了解，各地方餐飲企業(yè)所應(yīng)該承擔(dān)的稅費(fèi)項(xiàng)目不會(huì)少于30種，但是從現(xiàn)有的政策來看，涉及到稅費(fèi)項(xiàng)目不到10種，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到減負(fù)的效果。即使就這些不到10項(xiàng)的稅費(fèi)優(yōu)惠也是有審批門檻和時(shí)間限制的，譬如很多省市的優(yōu)惠政策有5年之限，有嚴(yán)格繁瑣的審批手續(xù)和審批時(shí)間限制，還有部分省市的專項(xiàng)資金的使用采取撒芝麻式，缺乏針對(duì)不同類型餐飲企業(yè)的分類實(shí)施措施，靈活性和針對(duì)性都不夠，實(shí)際效果也不佳。

促進(jìn)地方餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的落實(shí)建議

促進(jìn)強(qiáng)化分類指導(dǎo)，提高政策的針對(duì)性地方政府在制定餐飲產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，需要對(duì)地方餐飲業(yè)有充分的調(diào)研，了解餐飲業(yè)發(fā)展的階段、餐飲業(yè)運(yùn)行中的難點(diǎn)重點(diǎn)、餐飲企業(yè)的特點(diǎn)，在制定政策時(shí)統(tǒng)籌考慮，針對(duì)不同發(fā)展階段、不同特征的餐飲企業(yè)有對(duì)應(yīng)的扶持政策，最大限度地提高政策的效用，以實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)做大、大中型企業(yè)做強(qiáng)、品牌企業(yè)做實(shí)的目的。

發(fā)展成熟、規(guī)模較大的餐飲企業(yè)不僅是打造地方餐飲形象的名片，而且從納稅、吸納就業(yè)、服務(wù)民生、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面更是發(fā)揮著巨大作用。對(duì)這類企業(yè)，政府一方面要為企業(yè)的發(fā)展提供政策支持，特別是對(duì)這類企業(yè)在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)方面的創(chuàng)新與改造更應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)與扶持。另一方面要通過行業(yè)組織與企業(yè)高層甚至企業(yè)主管部門建立暢通的渠道，及時(shí)了解餐飲企業(yè)運(yùn)行的最新動(dòng)向，作為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參考，并提供更有針對(duì)性的各項(xiàng)服務(wù)。

處于快速成長期的企業(yè)雖然發(fā)展速度快，但持續(xù)發(fā)展往往會(huì)受到限制，或表現(xiàn)在人才、資金等硬件方面，或表現(xiàn)在管理體制、企業(yè)文化等軟件方面，企業(yè)的進(jìn)一步做大還存在著諸多“瓶頸”。對(duì)于這類企業(yè)的扶持應(yīng)以全方位的人力和政策扶持為主，在審批等行政服務(wù)上為企業(yè)提供“綠色通道”；扶持與企業(yè)聯(lián)系緊密的行業(yè)協(xié)會(huì)組織，為企業(yè)長期發(fā)展提供專業(yè)化解決方法；對(duì)于企業(yè)成長中的重大標(biāo)志性事件，如出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、跨省開店、成功上市等可以給予適當(dāng)資金鼓勵(lì)。

處于初創(chuàng)期的小型企業(yè)對(duì)社會(huì)的最大貢獻(xiàn)在于其吸收大量人員從業(yè)，從而緩解政府的就業(yè)工作壓力。因此對(duì)小企業(yè)的扶持政策應(yīng)主要以提供寬松的發(fā)展環(huán)境為主，通過稅收減免緩、勞動(dòng)用工靈活管理等方式增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展的活力，同時(shí)對(duì)于提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位比較突出的以及吸收就業(yè)困難人員較多的企業(yè)，可以給予一定的資金扶持政策，因?yàn)槟軌蛱峁┓€(wěn)定的就業(yè)崗位意味著企業(yè)的發(fā)展比較平穩(wěn)，給予資金扶持的風(fēng)險(xiǎn)較小。

完善政策的申報(bào)與審批機(jī)制，提高政策的有效性政府的工作一般是按年度安排的，各有關(guān)優(yōu)惠政策的執(zhí)行一般也按年度考核。相應(yīng)的，政府扶持企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金也是按年度申報(bào)與審批，四川成都出臺(tái)的項(xiàng)目資金實(shí)施意見就是基于這一思路。然而，對(duì)于部分項(xiàng)目性的專項(xiàng)資金，如果資金集中在年底審批，那么即使企業(yè)年初有好的項(xiàng)目也難以得到資金支持。另一種情況是，事項(xiàng)審批雖然是隨時(shí)進(jìn)行的，但由于有“總額”控制，如果上半年辦的過多，下半年有可能實(shí)行“緊縮”；反之亦然，這些都削弱了政策的有效性。我們可以從兩個(gè)方面提高政策的有效性：

采取滾動(dòng)申報(bào)、滾動(dòng)審批。企業(yè)面臨的市場瞬息萬變，隨時(shí)可能產(chǎn)生需求，應(yīng)該允許企業(yè)可以隨時(shí)遞交申請(qǐng)。相應(yīng)的，政府部門在一年內(nèi)應(yīng)多次組織對(duì)企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，可以隨時(shí)審批的隨時(shí)進(jìn)行審批，不能隨時(shí)審批的在一年內(nèi)分幾次進(jìn)行審批，靈活調(diào)配資源，做到政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、政策兌現(xiàn)及時(shí)，提高政策的有效性。

實(shí)行透明審批、高效審批。企業(yè)遞交申請(qǐng)后，往往沒有暢通的渠道得知辦理情況，處于盲目的“等”的狀態(tài)。因此應(yīng)加大政府審批環(huán)節(jié)的透明度，在制訂政策時(shí)，應(yīng)明確審批的具體環(huán)節(jié)，使企業(yè)心中有數(shù)，可能的話要參照國家有關(guān)政策的做法明確時(shí)間要求；在執(zhí)行政策時(shí)，應(yīng)建立有效的即時(shí)反饋機(jī)制，比如企業(yè)可以在網(wǎng)站上隨時(shí)查詢進(jìn)展?fàn)顟B(tài)，早做安排。

調(diào)整拓展政策發(fā)布途徑，提高政策的知曉度政府制訂的產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策出臺(tái)后一般需要由多個(gè)部門發(fā)布和執(zhí)行，在這個(gè)過程中，“紅頭文件”是一般的做法。然而，文字材料的發(fā)放范圍非常有限，由一個(gè)政府部門到上萬家企業(yè)是一個(gè)非常困難的過程。雖然互聯(lián)網(wǎng)的影響日益擴(kuò)大，但企業(yè)并不一定知道去訪問哪個(gè)網(wǎng)站，而且大量小企業(yè)也沒有專人去搜索這些信息。地方各項(xiàng)政策的知曉度是影響政策作用的一個(gè)關(guān)鍵性問題。應(yīng)采取兩個(gè)途徑緩解這個(gè)問題：

第一，建立政府以及各部門的有效溝通機(jī)制。政府應(yīng)指定專業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)各類政策的匯總收集，同時(shí)明確各部門有責(zé)任將本部門以及上級(jí)政府對(duì)口部門的政策及時(shí)提交專業(yè)部門進(jìn)行匯總和更新，政府內(nèi)部首先應(yīng)做到對(duì)于各項(xiàng)發(fā)展促進(jìn)政策的傳導(dǎo)機(jī)制明確、高效，對(duì)發(fā)展促進(jìn)政策的內(nèi)容統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)。

第二，采取多種多樣的傳播方式。要通過媒體，營造社會(huì)政策氛圍，提高政策的傳播廣度和深度。大力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)上的政策庫建設(shè)，為企業(yè)提供準(zhǔn)確、便捷的查詢服務(wù)；加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)組織的聯(lián)系，及時(shí)通過行業(yè)協(xié)會(huì)將政策信息傳遞給企業(yè)；還可以借助工商、稅務(wù)等部門的企業(yè)郵箱系統(tǒng)，定期發(fā)送政府政策匯編。

發(fā)揮行業(yè)組織的橋梁紐帶作用，提升政策的影響力餐飲行業(yè)組織是聯(lián)系政府與餐飲企業(yè)之間的橋梁和紐帶。因此，地方政府要采取政府委托、授權(quán)、政府招標(biāo)等方式向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移有關(guān)行業(yè)管理的職能和職權(quán)。要關(guān)心、指導(dǎo)、規(guī)范本地烹飪、餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)的自身建設(shè)壯況，特別是在當(dāng)前存在一業(yè)多會(huì)情況下，要鼓勵(lì)、支持協(xié)會(huì)走聯(lián)合之路，規(guī)范自身建設(shè)，盡職盡責(zé)，確立和做好“提供服務(wù) 反映訴求 規(guī)范行為”的社團(tuán)工作宗旨，公平、公正、合理的發(fā)揮協(xié)會(huì)工作積極性；發(fā)揮行業(yè)組織規(guī)范企業(yè)行為、服務(wù)廣大企業(yè)的作用，支持行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)企業(yè)利益、溝通行業(yè)信息、加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流、推廣先進(jìn)技術(shù)以及人員培訓(xùn)等方面做好工作。依托行業(yè)協(xié)會(huì)建立餐飲業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系，健全餐飲業(yè)信息發(fā)布制度，提高行業(yè)透明度和公信力，促進(jìn)行業(yè)形象的提升。