□ 魏崇輝

（南京信息工程大學(xué)， 江蘇 南京 210044）

治理是使相互沖突的利益或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程， 同時(shí)亦是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。［1］（p42）公共治理理論有效適用的核心要件為行為主體的多中心化。多中心行為主體有效適用公共治理理論的指向，公共治理理論有效適用中多中心行為主體均勢(shì)以及依靠指向與均勢(shì)建構(gòu)起來的秩序， 是不論何種意義的公共治理理論有效適用研究都無法忽視的議題。

國內(nèi)學(xué)界對(duì)當(dāng)代中國公共治理理論的研究有脫離語境的傾向，一如其他可以汲取西方學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的研究?！啊陙砉补芾韺W(xué)科的發(fā)展如火如荼，許多政治學(xué)學(xué)者都加入到公共管理研究的行列， 人們?cè)絹碓街匾晫?duì)公共事務(wù)、公共行政和公共政策的探討?！钡?，形成鮮明對(duì)比的是，“政治學(xué)自身的許多領(lǐng)域卻少有人問津……”①胡偉教授指出，當(dāng)代中國面臨著“公共”與“管理”雙重匱乏的狀況，既需要加強(qiáng)對(duì)“管理”問題的研究，也需要（甚至更需要）加強(qiáng)對(duì)“公共”問題的研究，并使兩者有機(jī)統(tǒng)一。參見胡偉.總序［A］.載陳堯.新權(quán)威主義政權(quán)的民主轉(zhuǎn)型［M］.上海人民出版社，2006.2.誠然，我們并非否認(rèn)公共管理學(xué)科發(fā)展的重大意義， 而是試圖指出， 公共管理學(xué)與政治學(xué)無法分離，這已經(jīng)為西方社會(huì)發(fā)展的歷程所印證。解決公共管理問題的根本是要依賴政治體制改革和民主政治的推進(jìn)，因此，必須明確公共管理學(xué)的政治學(xué)基礎(chǔ)地位，深入挖掘公共管理學(xué)的政治學(xué)基礎(chǔ)性作用， 將公共管理學(xué)與政治學(xué)研究結(jié)合起來。

一、當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的指向：實(shí)現(xiàn)公共利益

無論是過程意義還是結(jié)果意義， 公共治理理論的有效適用都不能建立在空中樓閣之上。 公共治理理論的有效適用只能依靠政府、私營部門、第三部門、公民等行為主體。 而對(duì)多元行為主體的依仗并非代表著公共治理理論有效適用的指向在于維護(hù)其單獨(dú)的利益訴求，雖然這些利益訴求同樣亦是必須關(guān)注的焦點(diǎn)之一?！爸卫淼哪康氖窃诟鞣N不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！保?］（p5）不過，對(duì)公共利益做簡(jiǎn)明扼要的界定是十分不容易的。 典型的定義如：“公共利益是指在特定的社會(huì)歷史條件下， 從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數(shù)社會(huì)成員的公共需要， 經(jīng)由公共程序， 并以政府為主導(dǎo)所實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值?！保?］這一典型定義統(tǒng)合的“公共利益”之要件有：“特定的社會(huì)歷史條件”、“私人利益”、“共同體”、“公共需要”、“公共程序”、“政府主導(dǎo)”、“公共價(jià)值” 等， 足見其內(nèi)涵之復(fù)雜。而且，對(duì)公共利益真切的感受更明顯并突出地體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中。

其一，不能以個(gè)人利益、群體利益吞噬公共利益。實(shí)現(xiàn)公共利益是當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的指向。 公共利益觀念決定了公共治理理論適用的走向?！疤接懝怖娴挠^念并不只是一種有趣的學(xué)術(shù)追求。我們對(duì)治理和公共利益的思考方式規(guī)定了我們的行為方式。”［4］（p65－71）從應(yīng)然角度來看，當(dāng)代中國秉持與踐行社會(huì)主義的價(jià)值理念，將有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、社會(huì)利益與國家利益的統(tǒng)一。但是，在政府依然為治理的絕對(duì)主導(dǎo)性主體的情勢(shì)下， 以公共利益名義出現(xiàn)的實(shí)際上往往是政府利益。 而政府利益最終的落腳點(diǎn)是個(gè)人利益和群體利益。

改革開放以來特別是近年來， 將權(quán)力轉(zhuǎn)化為利益資源的行為不再僅僅是個(gè)人行為， 政府及與其他相關(guān)利益群體共同進(jìn)行的團(tuán)體行為也屢見不鮮。 由于路徑依賴的存在， 既得利益群體憑借手中的權(quán)力試圖將以個(gè)人利益、群體利益吞噬公共利益制度化、法治化，這將進(jìn)一步危及到公共治理理論的有效適用， 甚至可能影響當(dāng)代中國改革的進(jìn)程。因而以個(gè)人利益、群體利益吞噬公共利益就成為公共治理理論無法有效適用的基本阻梗。

其二，不能以意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)掩蓋利益之爭(zhēng)。當(dāng)前，掌握著大量資源的既得利益群體“巧妙地”將利益之爭(zhēng)轉(zhuǎn)嫁為意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)?！爱?dāng)改革的具體做法或者經(jīng)濟(jì)工作出現(xiàn)失誤，群眾的利益受到某些損害，而群眾又誤認(rèn)為是改革損害了他們的利益因而對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生某種‘懷舊’情緒的時(shí)候，他們往往不自覺地變成保守傾向的支持者； 而保守力量這時(shí)又因?yàn)樽约旱哪承┲鲝埆@得了群眾的共鳴而活躍起來， 對(duì)改革采取一種進(jìn)攻的姿態(tài)。”［5］（p16）通過將實(shí)質(zhì)上的利益之爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)上， 使得普通民眾對(duì)問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，進(jìn)而受到蠱惑、引導(dǎo)，被利用作為謀取個(gè)人利益、群體利益的工具。比如在如下問題上，人們存在分歧：“行政審批要不要盡量減少，利率要不要逐步放開，匯率要不要實(shí)現(xiàn)并軌； 商品價(jià)格和要素價(jià)格應(yīng)不應(yīng)該在條件具備時(shí)果斷地放開； 國有企業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)以放權(quán)讓利為核心還是以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)……?！保?］（p17）而這些問題的形成不排除其中有認(rèn)識(shí)上的分歧， 但更大層面上是利益之爭(zhēng)。當(dāng)代中國，這些分歧及爭(zhēng)論通常以意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)的方式，即以“要不要改革”、“要什么樣的改革”等形式來體現(xiàn)， 其背后根源是不同利益群體對(duì)利益的爭(zhēng)奪。對(duì)于可以從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中獲利的群體，以及可以從體制間隙和漏洞中獲利的群體來說， 回到原有體制和保持現(xiàn)有體制，是他們的追求。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是絕對(duì)的治理主體，其他個(gè)人與組織完全被政府所統(tǒng)攝。 在現(xiàn)有轉(zhuǎn)型體制下， 雖然公民社會(huì)逐漸成長，但并不成熟，而且保證公民社會(huì)成長與成熟的法治民主體制還未能得以有效建立與健全， 因而多中心這一公共治理理論有效適用的核心要件自然無法有效形成。

如何破解公共治理理論有效適用的阻梗， 促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)， 是擺在理論研究者面前的一個(gè)迫切任務(wù)。而試圖從一元主體的角度，僅僅依靠政府來完成這一任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。①李景鵬教授將“增強(qiáng)各級(jí)政府政策公共性的對(duì)策”歸結(jié)為最大限度地削減政府微觀管理的權(quán)力；加強(qiáng)政府部門之間的制約；進(jìn)行行政倫理建設(shè)；加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督；盡可能加強(qiáng)人大對(duì)政府的監(jiān)督；改革稅制；實(shí)行財(cái)產(chǎn)公示制度；實(shí)行人民群眾評(píng)議政府制度；允許媒體監(jiān)督政府；改革政府采購制度、審批制度、政務(wù)和信息公開制度等等。雖然這些對(duì)策在某些方面從一定程度上已經(jīng)得到了實(shí)踐，但令人遺憾的是，實(shí)踐往往是應(yīng)景式的，且主動(dòng)權(quán)完全掌握在政府手中，何時(shí)實(shí)行，怎么實(shí)行，甚至實(shí)行的結(jié)果都由政府決定。這導(dǎo)致了民眾對(duì)政府的不信任逐漸增強(qiáng)。即便政府真正增強(qiáng)了政策的公共性，也很難獲得民眾的信任。在處理與民眾的關(guān)系時(shí)，政府會(huì)始終抱有控制的意識(shí)（雖然不一定一直采取控制的手段），這對(duì)于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展是非常不利的。參見李景鵬.論政府政策的公共性［A］.載徐湘林主編.中國國情與制度創(chuàng)新［M］.華夏出版社，2004.11.公共治理理論有效適用的核心要件是多中心作用的發(fā)揮。 要使得多中心作用得以有效發(fā)揮，基本前提是多中心之間必須是均勢(shì)的。只有多中心行為主體均勢(shì)， 才能使得公共治理理論有效適用成為可能，才能實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的均勢(shì)：主體與保障

公共治理理論有效適用的核心機(jī)制是基于信任的合作而非控制。 信任與合作是多中心行為主體有效行為的基本機(jī)制。 而合作與單純的社會(huì)協(xié)調(diào)活動(dòng)是不同的。［7］（p63）在公共治理理論有效適用中， 平等是基本取向。但國內(nèi)學(xué)界對(duì)公共治理理論之“治理”與傳統(tǒng)使用的“政府治理”時(shí)?；煜褂?，將前者僅僅看做是政府治理的基本手段與工具， 這是與公共治理理論的基本價(jià)值理念相違背的。當(dāng)然，我們依然需要指出的是，公共治理理論有效適用離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，尤其是在當(dāng)代中國。

其一， 當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的均勢(shì)主體：政府、私營部門、第三部門、公民?！啊瓱o政府固然是事實(shí)，但無政府狀態(tài)事實(shí)上并不存在?！保?］（p3）亞當(dāng)·斯密對(duì)政府基本職能的界定是： 保衛(wèi)本國社會(huì)不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵略與欺侮； 盡可能保護(hù)社會(huì)所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫，即設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)構(gòu)；建立和維持某些對(duì)于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程。［9］（p507）政府若做不到以上幾點(diǎn)，就是失職，就是對(duì)公共治理理論有效適用的阻梗。

同時(shí)， 政府不能壟斷一切合法的權(quán)力。 在政府之外，私營部門、第三部門、公民也可以亦應(yīng)該承擔(dān)起維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的職責(zé)。治理絕非政府的專利，私營部門、第三部門、公民都可以進(jìn)行治理。公共治理理論的有效適用就是要“重新塑造公共服務(wù)，以便使政府能夠集中處理服務(wù)管理和協(xié)調(diào)的事務(wù)， 而由那些私有的、 營利的或非營利的組織去從事具體的服務(wù)活動(dòng)。”［10］（p1）發(fā)揮政府、私營部門、第三部門、公民的多中心作用是公共治理理論有效適用的要義。 有效公共治理的能力并不在于政府權(quán)力。 政府應(yīng)該做的是運(yùn)用新的工具和技術(shù)控制和引導(dǎo)私營部門、第三部門、公民去治理，這是政府的能力與責(zé)任所在。需要注意的是，此處的私營部門、第三部門、公民作用的發(fā)揮不是通過控制實(shí)現(xiàn)的， 而必須借助合作形式。 公共治理理論之“治理” 與我國社會(huì)生活中的“社會(huì)治安綜合治理”之“治理”是根本不同的。“社會(huì)治安綜合治理”之“治理”是控制基礎(chǔ)之上的協(xié)調(diào)。

其二， 當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的均勢(shì)保障：法治與民主。公共治理理論有效適用就是指多個(gè)權(quán)力中心治理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，去中心化是公共治理理論有效適用的要件之一。中心地位的祛除意味著利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，會(huì)使得既得利益群體產(chǎn)生抵制情緒， 進(jìn)而使得改革過程變得艱辛與復(fù)雜。 而要保障當(dāng)代中國公共治理理論有效適用之多中心行為主體均勢(shì)的生成首先需要施行的是法治。

法治關(guān)涉到對(duì)公共治理之主體是“一視同仁”還是“區(qū)別對(duì)待”， 民主關(guān)涉到公共治理之主體關(guān)系的構(gòu)建是“一步到位”還是“循序漸進(jìn)”。誠然，對(duì)于“一步到位”究竟到哪里，人們還有爭(zhēng)議，但對(duì)于如下事實(shí)在當(dāng)代中國的存在應(yīng)該不會(huì)有不同的聲音：“如果說以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立為標(biāo)志， 我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域已取得了實(shí)質(zhì)性突破的話，那么在政治發(fā)展方面則相對(duì)滯后，腐敗現(xiàn)象猖獗而尚未得到有效的抑制， 權(quán)力制約沒有取得結(jié)構(gòu)性突破，決策民主化缺乏具體的制度安排，黨群和干群關(guān)系趨于緊張，政治調(diào)控機(jī)制衰變與老化，公共權(quán)力的越位和缺位凸現(xiàn)”，這些不能不說與“民主不夠和集中不夠并存”［11］（p1）有著密切的關(guān)系。公共治理理論的有效適用只有在法治與民主的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)。在西方發(fā)達(dá)國家語境下，公共治理理論的興起與人們對(duì)代議制民主的批評(píng)有關(guān)?！熬⒅髁x、新保守主義和多元主義有許多一致的信念和共同點(diǎn)，例如它們都認(rèn)為公民個(gè)人在民主體制中的可能作用是微弱的……?！保?2］（p69）但公共治理理論還不至于成為代議制民主的替代——這也并非它的追求。在民主理論上，公共治理理論的貢獻(xiàn)更多地體現(xiàn)在它對(duì)參與式民主的強(qiáng)調(diào)與檢驗(yàn)上。 這與當(dāng)代中國在民主問題上的現(xiàn)實(shí)訴求有契合之處。

三、當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的秩序：雙重意義與多重建構(gòu)

“秩序既是政府統(tǒng)治的前提條件又是政府統(tǒng)治的結(jié)果。 它們之間不存在孰先孰后的問題， 它們互為解釋。沒有秩序就沒有治理，沒有治理也就沒有秩序（除非一定時(shí)期的混亂也被認(rèn)為是秩序的某種形式）?！保?3］（p80）治理是意向性基礎(chǔ)之上的秩序建構(gòu)。此處的“意向性”指稱“以何為指向”，“何種關(guān)系的行為主體”從事建構(gòu)。

其一，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的秩序：在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性雙重意義上。 西方適用公共治理理論的前提是經(jīng)歷了市場(chǎng)失靈與政府失靈。 更進(jìn)一步的前提是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)代民族國家制度的建成。而當(dāng)代中國是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全的 “市場(chǎng)失靈”與社會(huì)主義法治民主不健全的“政府失靈”基礎(chǔ)之上推動(dòng)公共治理理論的有效適用的。 即我們?cè)谖茨艹浞纸?jīng)受現(xiàn)代化的洗禮之時(shí)被“拋入”了后現(xiàn)代。這同時(shí)也是治理理論給予我們的基本啟示——“治理理論體現(xiàn)了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的某種交融?！保?4］

從現(xiàn)代性意義上說， 在當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的過程中至少需要同時(shí)積極促進(jìn)現(xiàn)代民族國家制度的建成，其中包含有建立與完善現(xiàn)代官僚制、建立與健全法治與民主制度、引導(dǎo)公民社會(huì)成長與成熟、維護(hù)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整①當(dāng)代中國公共治理理論有效適用同樣需要外部環(huán)境的支持，全球化、網(wǎng)絡(luò)化與社會(huì)轉(zhuǎn)型形成了較強(qiáng)的壓力與挑戰(zhàn)。如何使壓力與挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)遇是對(duì)當(dāng)代中國尤其是執(zhí)政黨的重大考驗(yàn)。 鑒于這一問題不是本文考察的內(nèi)容，故不展開分析。等等。而從后現(xiàn)代性意義上說， 公共治理理論的有效適用蘊(yùn)含著對(duì)代議制民主的批判，意味著對(duì)官僚制的超越。治理理論在全球范圍的適用更帶有消解主權(quán)國家的色彩。因此，如何處理好現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性之間的關(guān)系， 是當(dāng)代中國公共治理理論有效適用之秩序建構(gòu)首先需要應(yīng)對(duì)的課題。 本文以為，在全球化背景下，公共治理理論的適用已經(jīng)成為既定事實(shí)，回避不是理性的選擇，也不現(xiàn)實(shí)。而公共治理理論有效適用的基礎(chǔ)同樣亦是不能回避的。 可能的選擇只能是從雙重意義上推進(jìn)當(dāng)代中國公共治理理論的有效適用。同時(shí)，從一定意義上說，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的過程也是對(duì)其要件建成的倒逼。

其二，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用的秩序：多重途徑的建構(gòu)。一如前文所指，當(dāng)代中國公共治理理論有效適用具有現(xiàn)代與后現(xiàn)代雙重意蘊(yùn)。“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。”［15］（p38）當(dāng)代中國要想成功應(yīng)對(duì)來自現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的壓力與挑戰(zhàn)， 有效適用公共治理理論，建構(gòu)穩(wěn)定的秩序，可能采取的基本途徑有政府管理、公民社會(huì)、合作網(wǎng)絡(luò)②英國學(xué)者羅伯特·羅茨則將“治理的用法”歸結(jié)為六種：作為最小的國家、作為公司治理、作為新公共管理、作為“善治”、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)、作為自組織網(wǎng)絡(luò)。政府管理途徑的治理主要是指作為最小國家的治理、作為新公共管理的治理與作為“善治”的治理；公民社會(huì)途徑的治理主要是指作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理； 合作網(wǎng)絡(luò)途徑的治理主要是指作為社會(huì)——控制系統(tǒng)的治理。參見俞可平.治理與善治［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：86－96；陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑［M］.中國人民大學(xué)出版社，2003：81－88.等。其中，將政府管理等同于治理的途徑認(rèn)為， 政府治理具體可分為作為最小國家的管理活動(dòng)的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理。 這種途徑建構(gòu)的秩序帶有明顯的西方自由主義色彩， 未能對(duì)后發(fā)展國家的實(shí)質(zhì)做出準(zhǔn)確的把握，最終有背離原有治理目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)自組織途徑認(rèn)為，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序， 因而必須堅(jiān)定不移地引導(dǎo)公民社會(huì)的成長與成熟。 但不容忽視的是， 公民社會(huì)的成長與成熟需要現(xiàn)代民族國家的建成作為支撐。理想狀態(tài)是兩者的良性互動(dòng)，良性互動(dòng)的具體承載是網(wǎng)絡(luò)途徑。 網(wǎng)絡(luò)途徑的治理要求對(duì)政府干預(yù)的范圍與形式作出準(zhǔn)確界定，促動(dòng)政府、私營部門、第三部門、 公民通過合作利用市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的方法提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。 這一途徑強(qiáng)調(diào)社會(huì)自組織能力及社會(huì)與公共權(quán)力之間平等的法律地位， 其可以通過民主對(duì)公共權(quán)力形成有效制約。 這從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了秩序與指向、均勢(shì)的密切關(guān)系。

在當(dāng)代中國，目前施行的依然是治理的國家模式。個(gè)人、群體通過控制施行的國家模式來謀求利益，形成既得利益群體。在該模式下，既得利益群體還可以利用掌握的資源， 借助意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)轉(zhuǎn)移民眾對(duì)利益之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)的關(guān)注。 這是對(duì)當(dāng)代中國公共治理理論有效適用之指向——實(shí)現(xiàn)公共利益的偏離。 公共利益的實(shí)現(xiàn)需要多中心行為主體均勢(shì)， 但實(shí)質(zhì)上當(dāng)前仍未真正達(dá)到多中心行為主體均勢(shì)。

一般認(rèn)為，“治理危機(jī)” 首先出現(xiàn)在世界銀行對(duì)非洲情形的描述中。此后，特定含義的“治理”被廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展研究之中， 特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。［16］（p1）可見，自緣起之日，公共治理理論的有效適用就與后發(fā)國家的政治發(fā)展密切相連。 無視這種關(guān)系的公共治理理論研究只能陷入空談。 這從一個(gè)層面也揭示了當(dāng)前國內(nèi)公共管理學(xué)研究的悖論：表面上火熱，但實(shí)用性較差。本文對(duì)當(dāng)代中國公共治理理論有效適用之指向、均勢(shì)與秩序的研究，既是出于對(duì)公共管理學(xué)科政治學(xué)基礎(chǔ)的強(qiáng)調(diào)， 也是試圖在學(xué)術(shù)研究上對(duì)偏差研究?jī)A向的糾正。

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