□ 張稷鋒

（中共重慶市江北區(qū)委黨校， 重慶 400020）

1992年10月，上海浦東新區(qū)（下稱“浦東新區(qū)”）的設(shè)立， 標(biāo)志著我國國家級新區(qū)戰(zhàn)略的起步。2006年5月至2012年9月期間，天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、 甘肅蘭州新區(qū)、 廣州南沙新區(qū)相繼設(shè)立。國家級新區(qū)戰(zhàn)略實施20余年來，在推進(jìn)區(qū)域改革創(chuàng)新、先行先試方面做出了積極的貢獻(xiàn)。當(dāng)前，六個國家級新區(qū)布局于東部和西部、沿海和內(nèi)陸、發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國家級新區(qū)戰(zhàn)略布局基本完成，國家級新區(qū)發(fā)展及戰(zhàn)略功能發(fā)揮將進(jìn)入關(guān)鍵階段。 浦東新區(qū)20余年的高速推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展， 一定程度上與新區(qū)配套法律規(guī)范體系的日益完善和保障力度不斷增強密切相關(guān)。基于此， 本文將以梳理浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)進(jìn)路為目標(biāo)，從系統(tǒng)還原和借鑒啟發(fā)的視角，力圖系統(tǒng)呈現(xiàn)浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)歷程和總體構(gòu)架， 以期助力于包括浦東新區(qū)在內(nèi)的國家級新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)和完善工作。

一、浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)的進(jìn)路梳理

縱觀浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)歷程大致可劃分為三個階段：

（一）起步階段（1990－1996年）

從開發(fā)開放浦東戰(zhàn)略的實施， 到有關(guān)新區(qū)第一部地方性法規(guī)誕生、新區(qū)人民代表大會召開前，都是以國務(wù)院及其部門的法規(guī)、規(guī)章、文件為綱領(lǐng)，以上海市規(guī)范性法律文件為輔助，以“法規(guī)與規(guī)劃先行”為發(fā)展理念，［1］突出服務(wù)新區(qū)初期基礎(chǔ)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展， 體現(xiàn)“問題和需求導(dǎo)向”。

⒈中央層面。

⑴定位機構(gòu)設(shè)置方面：國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意設(shè)立上海浦東新區(qū)的批復(fù)》（1992年），賦予浦東新區(qū)以明確的區(qū)域劃分和法律地位； 最高人民法院發(fā)布 《批準(zhǔn)撤銷、設(shè)立的人民法院（1993年1至3月）》（1993年），設(shè)立浦東新區(qū)人民法院。

⑵自主權(quán)方面：國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于上海市進(jìn)一步開發(fā)開放浦東的通知》（1992年），擴大上海市包括浦東新區(qū)內(nèi)的項目審批權(quán)和資金籌措權(quán)。

⑶開發(fā)方面：國家教委和上海市政府發(fā)布《國家教育委員會和上海市人民政府關(guān)于積極組織高等學(xué)校參與浦東開發(fā)的意見》（1992年），鼓勵和促進(jìn)全國高校以科技產(chǎn)業(yè)參與浦東開發(fā)。

⑷開放方面：海關(guān)總署發(fā)布《中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)出上海外高橋保稅區(qū)貨物、 運輸工具和個人攜帶物品的管理辦法》（1990年），進(jìn)一步確立作為國內(nèi)第一個保稅區(qū)的貿(mào)易開放功能；財政部發(fā)布《關(guān)于上海浦東新區(qū)鼓勵外商投資減征、 免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的規(guī)定》（1990年），國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)自用進(jìn)口物資稅收返還問題的通知》（1995年），旨在通過稅收減免機制鼓勵外商投資新區(qū)；國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法實施細(xì)則》（1991年），進(jìn)一步明確浦東新區(qū)外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

⑸先行先試方面：中國人民銀行發(fā)布《上海外資金融機構(gòu)、中外合資金融機構(gòu)管理辦法》（1990年），使上海成為繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)后第二個為外資金融機構(gòu)專門立法的地區(qū)；外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于設(shè)立中外合資對外貿(mào)易公司試點暫行辦法》（1996年），允許外國企業(yè)與中國企業(yè)在浦東新區(qū)設(shè)立專門從事進(jìn)出口貿(mào)易的中外合資外貿(mào)公司。

⒉上海市層面。

⑴定位與機構(gòu)設(shè)置方面： 上海市九屆人大常委會第三十八次會議審議通過 《浦東新區(qū)總體規(guī)劃方案》（1992年），系統(tǒng)地提出了新區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃。

⑵開發(fā)方面：上海市政府發(fā)布《上海市浦東新區(qū)土地管理若干規(guī)定》等四部規(guī)范（1990年），從土地、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、管理等方面細(xì)化落實國務(wù)院相關(guān)戰(zhàn)略部署；上海市十屆人大常委會發(fā)布 《上海外高橋保稅區(qū)條例》（1996年），作為有關(guān)浦東新區(qū)的第一個地方性法規(guī)，有力地保障了外高橋保稅區(qū)穩(wěn)健而高速發(fā)展。

⑶開放方面：上海市政府發(fā)布《上海市鼓勵外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》（1990年）等規(guī)范，對國務(wù)院制定的外商投資政策予以細(xì)化。

⒊浦東新區(qū)層面。

起步階段， 浦東新區(qū)各項工作以執(zhí)行中央及上海市政策及相關(guān)規(guī)定為重點， 在建章立制方面也進(jìn)行了積極探索。新區(qū)管委會發(fā)布《浦東新區(qū)旅游事業(yè)管理工作的意見》（1993年），對新區(qū)旅游事務(wù)歸口管理工作進(jìn)行規(guī)定；新區(qū)管委會發(fā)布《關(guān)于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的若干意見》、《關(guān)于重點扶持“龍虎榜” 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的若干意見》（1996年）等規(guī)范，推出支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多項措施。

（二）形成階段（1997－2005年）

從1997年浦東新區(qū)人民代表經(jīng)選舉產(chǎn)生， 并在次年1月召開新區(qū)首次人民代表會議，到國務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點， 是新區(qū)配套法律規(guī)范體系的形成階段。 在國務(wù)院及其部門通過相關(guān)法律規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)下，上海市、浦東新區(qū)及其相關(guān)部門加緊制度建設(shè)促先行先試改革， 截至國務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點，新區(qū)配套法律規(guī)范體系初步形成。

⒈中央層面。

⑴定位與機構(gòu)設(shè)置方面：最高人民法院發(fā)布《關(guān)于確定上海市浦東新區(qū)人民法院和上海市黃浦區(qū)人民法院審理第一審商標(biāo)民事糾紛案件的批復(fù)》（2002年）；國家發(fā)改委批復(fù)同意《上海國家微電子產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃》（2004年），明確浦東微電子產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃方案。

⑵自主權(quán)方面：外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于建立進(jìn)出口企業(yè) （外商投資企業(yè)除外） 資格證書年審制度的通知》（1998年）， 授予浦東新區(qū)審批外貿(mào)公司和生產(chǎn)企業(yè)在新區(qū)設(shè)立子公司等權(quán)限。

⑶開放方面：商務(wù)部、海關(guān)總署做出《關(guān)于在上海外高橋等四個保稅區(qū)開展賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)試點工作的通知》（2003年），為新區(qū)對外開放提供便利條件。

⑷先行先試方面：國務(wù)院《關(guān)于同意上海浦東新區(qū)進(jìn)行國家綜合配套改革試點的批復(fù)》（2005年） 啟動新區(qū)綜合配套改革試點，賦予新區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、 改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新的先行先試優(yōu)先權(quán)。

⒉上海市層面。

⑴定位與機構(gòu)設(shè)置方面： 上海市委、 市政府發(fā)布《關(guān)于浦東新區(qū)黨政機構(gòu)設(shè)置的通知》（2000年）， 確立區(qū)委、區(qū)政府機構(gòu)設(shè)置和級別。

⑵開發(fā)方面：上海市政府發(fā)布《上海市促進(jìn)張江高科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定》（2001年）， 擴大園區(qū)在財稅、融資、土地使用等方面的自主管理權(quán)限。

⒊浦東新區(qū)層面。

⑴定位與機構(gòu)設(shè)置方面：1998年1月6日，浦東新區(qū)一屆人大第一次會議召開； 新區(qū)一屆人大常委會第一次會議審議通過《上海市浦東新區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會組成人員守則》 等四部涉及人大制度的規(guī)范（2000年），標(biāo)志新區(qū)人大工作步入正軌；新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于建立陸家嘴等四個功能區(qū)域黨工委、管委會的通知》（2004年），明確功能區(qū)域組織機構(gòu)及職能配置等問題；新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)綜合配套改革試點的若干意見》（2005年），明確綜合配套改革試點的目標(biāo)和指標(biāo)體系。

⑵開發(fā)方面：浦東新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（2000年），提出新區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)及措施；新區(qū)政府批轉(zhuǎn)建設(shè)局《浦東新區(qū)重大工程配套商品房建設(shè)若干意見》（2003年），規(guī)范該類商品房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)功能區(qū)域發(fā)展的若干意見（試行）》（2005年），明確功能區(qū)域黨工委、管委會的職能定位和事權(quán)劃分；新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》（2005年），鼓勵和扶持金融、物流、信息服務(wù)、中介服務(wù)、文化傳媒、總部經(jīng)濟(jì)等行業(yè)發(fā)展；新區(qū)政府批轉(zhuǎn)建設(shè)局 《浦東新區(qū)中低價普通商品房建設(shè)指導(dǎo)意見》（2005年），規(guī)范和引導(dǎo)中低價普通商品房建設(shè)行為。

⑶先行先試方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于開展農(nóng)村稅費改革試點工作的實施意見》（2002年）， 在國務(wù)院統(tǒng)一部署下探索本地區(qū)農(nóng)村稅費改革方案；新區(qū)財政局、監(jiān)察委發(fā)布《浦東新區(qū)非稅收入收繳管理制度改革方案》（2005年），推進(jìn)非稅收入改革。

⑷科技創(chuàng)新方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于鼓勵浦東新區(qū)企業(yè)技術(shù)開發(fā)機構(gòu)發(fā)展的若干意見》（2000年）等規(guī)范，旨在鼓勵浦東新區(qū)企業(yè)技術(shù)開發(fā)機構(gòu)發(fā)展；新區(qū)科技局與中國科學(xué)院發(fā)布《浦東新區(qū)高新技術(shù)種子資金管理辦法》（2003年），安排專項資金支持中科院系統(tǒng)科研成果在新區(qū)進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化；新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》（2005年）等規(guī)范，通過財政補貼加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)科技發(fā)展基金管理辦法》（2004年），規(guī)范科技發(fā)展基金使用。

⑸人才戰(zhàn)略方面：浦東新區(qū)勞動人事局發(fā)布《浦東新區(qū)關(guān)于引進(jìn)海外留學(xué)人員來新區(qū)工作的若干規(guī)定》（1997年）等規(guī)范，給予在新區(qū)就業(yè)的歸國留學(xué)人員多種形式優(yōu)惠和支持；新區(qū)管委會發(fā)布《關(guān)于吸引高層次人才和本科以上應(yīng)屆畢業(yè)生來浦東創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的若干規(guī)定》（1998年），進(jìn)一步促進(jìn)人才引進(jìn)；新區(qū)黨工委、管委會發(fā)布《浦東新區(qū)黨政機關(guān)推行競爭上崗試行辦法》（1999年）等三部規(guī)范，完善黨政機關(guān)人才機制；新區(qū)管委會發(fā)布《上海浦東新區(qū)企業(yè)博士后科研工作站暫行管理辦法》（2000年），推動新區(qū)高新技術(shù)項目和科研機構(gòu)合作開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化；新區(qū)人事局發(fā)布《浦東新區(qū)留學(xué)人員高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)資助專項資金管理暫行辦法》（2003年），設(shè)專項資金對留學(xué)人員高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)予以無償資助。

⑹政務(wù)規(guī)范方面： 浦東新區(qū)黨工委、 管委會發(fā)布《新區(qū)黨政機關(guān)干部工作作風(fēng)問題的處理規(guī)定》（1998年）等四部規(guī)范，完善行政工作機制；新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布《中共浦東新區(qū)區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步加強依法治區(qū)工作的意見》（2001年），強調(diào)依法行政和法制功能；新區(qū)二屆人大常委會第十六次會議審議通過 《浦東新區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會任免國家機關(guān)工作人員辦法》（2004年）等三部規(guī)范，完善新區(qū)人大工作機制；新區(qū)監(jiān)察委、人事局、法制辦發(fā)布《上海市浦東新區(qū)行政過錯責(zé)任追究暫行辦法》（2004年）， 建立新區(qū)行政問責(zé)機制。

⑺社會管理服務(wù)方面：浦東新區(qū)黨工委、管委會發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展教育的若干意見》等規(guī)范，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展；新區(qū)管委會發(fā)布《浦東新區(qū)農(nóng)村義務(wù)兵及其家屬優(yōu)待金籌集發(fā)放管理辦法》（1998年）等規(guī)范，完善農(nóng)村優(yōu)撫對象的優(yōu)待政策；新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)關(guān)于〈上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障管理辦法〉的實施意見》（2003年）、《關(guān)于加強和改進(jìn)浦東新區(qū)未成年人思想道德建設(shè)的實施計劃》（2004年）等規(guī)范，完善社會管理和服務(wù)機制。

⑻環(huán)境保護(hù)方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)川楊河水污染防治管理暫行辦法》（2001年），規(guī)范人工河“川楊河”綜合整治。

（三）綜合夯實階段（2006年至今）

浦東新區(qū)綜合配套改革試點啟動以來， 配套規(guī)范建設(shè)立足將近20年改革發(fā)展經(jīng)驗及累積優(yōu)勢加以綜合夯實，突出法治浦東建設(shè)。這一階段，中央層面出臺規(guī)范總領(lǐng)宏觀發(fā)展方向， 上海及浦東新區(qū)配套法律規(guī)范建設(shè)立足轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化民生事務(wù)、規(guī)范政府職能、創(chuàng)新社會管理等方面，新區(qū)配套法律規(guī)范體系不斷夯實。

⒈中央層面。

⑴定位與機構(gòu)設(shè)置方面：國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》（2009年），試點推行技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)發(fā)展政策；國務(wù)院批復(fù)上海市政府《關(guān)于撤銷南匯區(qū)建制將原南匯區(qū)行政區(qū)域劃入浦東新區(qū)的請示》（2009年），完善新區(qū)整體區(qū)域布局；國家發(fā)改委《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》（2009－2012年），連續(xù)四年對浦東新區(qū)發(fā)展進(jìn)行方向指引。

⑵開發(fā)方面：國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)實行過渡性稅收優(yōu)惠的通知》（2007年），以稅收優(yōu)惠促高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展；國務(wù)院做出《關(guān)于同意設(shè)立上海浦東機場綜合保稅區(qū)的批復(fù)》（2009年），進(jìn)一步完善新區(qū)發(fā)展布局。

⒉上海市層面。

⑴開發(fā)方面：上海海關(guān)發(fā)布《支持浦東綜合配套改革試點九項措施》（2006年）， 擴大浦東海關(guān)業(yè)務(wù)范圍，優(yōu)化通關(guān)環(huán)境；上海市政府發(fā)布《上海浦東機場綜合保稅區(qū)管理辦法》（2010年），規(guī)范新保稅區(qū)運作機制。

⑵自主權(quán)方面： 上海市十二屆人大常委會第三十五次會議通過《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》（2007年），授權(quán)浦東新區(qū)人大及其常委會、上海市及浦東新區(qū)政府就推進(jìn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作作出相關(guān)決議和決定、制定相關(guān)文件，創(chuàng)造性地在地方立法權(quán)限內(nèi)對國務(wù)院授權(quán)加以補充。

⒊浦東新區(qū)層面。

⑴開發(fā)方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)農(nóng)村宅基地置換試點工作實施意見（試行）》（2006年）等規(guī)范，明確村民房產(chǎn)相關(guān)事宜；新區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于加強浦東新區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公路名稱管理的意見》（2007年），規(guī)范城市管理；張江高科技園區(qū)管委會發(fā)布《上海市張江高科技園區(qū)“十一五”期間扶持軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施辦法等財政扶持措施及實施細(xì)則的規(guī)定》（2007年）， 從產(chǎn)業(yè)規(guī)模、鼓勵創(chuàng)新、軟件外包、人才引進(jìn)、公共服務(wù)等方面促進(jìn)園區(qū)發(fā)展；新區(qū)人大常委會于2010年首次立法，審議通過《關(guān)于推進(jìn)浦東新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的決定》，創(chuàng)新管理體制、環(huán)境營造、投融資機制、財政支持等方面機制。

⑵科技創(chuàng)新方面：浦東新區(qū)高度重視科技創(chuàng)新，不斷完善科技發(fā)展基金利用機制， 通過一系列科學(xué)規(guī)范促進(jìn)創(chuàng)新，提升資金利用效率。包括：《浦東新區(qū)科技發(fā)展基金科技科普資金操作細(xì)則》（新區(qū)科委，2007年）等7部規(guī)范。

⑶人才戰(zhàn)略方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)激勵自主創(chuàng)新科技人才的扶持意見》（2006年）等規(guī)范，吸引和鼓勵領(lǐng)軍人物、 精英人才到浦東工作； 新區(qū)人事局、科委、財政局發(fā)布《浦東新區(qū)科技發(fā)展基金企業(yè)博士后資助資金操作細(xì)則》，鼓勵企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新和人才開發(fā)的投入力度， 吸引海內(nèi)外高層次人才來新區(qū)從事企業(yè)博士后科研工作。

⑷政務(wù)規(guī)范方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)行政效能投訴暫行辦法》（2006年），建立行政效能投訴機制。

⑸社會管理服務(wù)方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強本區(qū)促進(jìn)就業(yè)工作的通知》（2006年）等四部規(guī)范，規(guī)范政府就業(yè)服務(wù)工作；新區(qū)重視社保制度的完善，制定了一系列規(guī)范，包括新區(qū)政府發(fā)布的《浦東新區(qū)征地養(yǎng)老人員納入鎮(zhèn)保后醫(yī)療保障管理暫行辦法》（2007年）等6部規(guī)范。

⑹環(huán)境保護(hù)方面：浦東新區(qū)政府發(fā)布《上海市浦東新區(qū)建筑渣土處置管理辦法（試行）》（2009年），規(guī)范建筑渣土處置行為。

二、浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的架構(gòu)分析及啟示

浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的完善， 與浦東新區(qū)開發(fā)開放歷程相伴而生，二者不可分割。經(jīng)過二十多年的發(fā)展， 浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的演進(jìn)歷程及成熟的配套法律規(guī)范體系構(gòu)架， 作為國家級新區(qū)改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，對其他國家級新區(qū)先行先試、改革發(fā)展具有重要的理論指導(dǎo)和實踐參考價值。

（一）浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的架構(gòu)分析

⒈縱向構(gòu)架分析。 縱向分析浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系，分為國務(wù)院及其部門、上海市、浦東新區(qū)三個層級。 國務(wù)院及其部門發(fā)布的法律規(guī)范立足浦東新區(qū)的特殊戰(zhàn)略地位，通過創(chuàng)設(shè)性、全局性、概括性的制度運行， 對浦東新區(qū)改革發(fā)展提供方向統(tǒng)領(lǐng)； 上海市人大、 政府發(fā)布的法律規(guī)范立足配套浦東新區(qū)改革創(chuàng)新步伐、健全體制機制，充分利用地方立法權(quán)限，為新區(qū)改革發(fā)展提供具體、直接、全面的保障；浦東新區(qū)人大及政府（含管委會）①為了還原浦東新區(qū)改革發(fā)展與各類規(guī)范制定運行的互動歷程全貌，本文在對規(guī)范性文件的整理過程中，選用了個別對新區(qū)發(fā)展意義較大、具有代表性的黨的規(guī)范性文件。上述黨的文件當(dāng)然不屬于法律規(guī)范（規(guī)范性法律文件）范疇，在此予以說明。發(fā)布的規(guī)范性法律文件立足新區(qū)發(fā)展過程中的操作層面， 全面細(xì)化上位制度規(guī)范和新區(qū)內(nèi)部體制機制， 逐步演化為新區(qū)配套法律規(guī)范體系的主體部分。根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，截至2012年，專門針對浦東新區(qū)改革發(fā)展的規(guī)范性法律文件， 國務(wù)院及其部門制定了23件， 上海市人大及政府制定了20余件，浦東新區(qū)人大及政府制定100余件。

⒉橫向構(gòu)架分析。 橫向考察浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系，以規(guī)范的功能為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為新區(qū)定位與機構(gòu)設(shè)置、擴大自主權(quán)、開發(fā)開放、先行先試、科技創(chuàng)新、人才戰(zhàn)略、政務(wù)規(guī)范、社會管理服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。同時，鑒于新區(qū)配套法律規(guī)范體系的縱向三個層次分別有著各自鮮明的定位，用更精細(xì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，對其加以分析， 不僅從方法上更易厘清法律規(guī)范體系的脈絡(luò)， 而且從效果上也易實現(xiàn)對制度規(guī)范的全面考察。其一，國務(wù)院及其部門發(fā)布的規(guī)范性法律文件可劃分為財稅優(yōu)惠、行政管理及審批程序優(yōu)化、市場機制創(chuàng)新三大類；其二，上海市發(fā)布的規(guī)范性法律文件可劃分為國務(wù)院及其部門政策配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點功能區(qū)開發(fā)建設(shè)、行政管理體制創(chuàng)新四大類；其三，浦東新區(qū)發(fā)布的規(guī)范性法律文件主要針對微觀層面， 涉及面廣泛，大致可劃分為行政職能轉(zhuǎn)變、市場機制優(yōu)化、社會管理創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展四大類。

⒊浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的整體評價。 經(jīng)過20余年的發(fā)展，浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系已經(jīng)形成。從發(fā)展歷程和趨勢來看， 新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)經(jīng)歷了三方面轉(zhuǎn)變： 一是立法的重心從中央向地方轉(zhuǎn)變。隨著新區(qū)改革發(fā)展及其配套法律規(guī)范體系的完善，中央層面規(guī)范逐漸減少，地方層面規(guī)范在地位、功能發(fā)揮等方面逐漸突出； 二是中央層面規(guī)范制定由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變。隨著新區(qū)改革的不斷深入，國務(wù)院及其部門由最初較多地規(guī)范細(xì)節(jié)問題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷^(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體制創(chuàng)新等宏觀問題加以規(guī)范和引導(dǎo)；三是地方層面規(guī)范制定由單純落實向創(chuàng)新試驗轉(zhuǎn)變， 從新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)歷程看， 地方的立法自主性和創(chuàng)造性逐漸凸顯，不再拘泥于上位法授權(quán)，而是積極成為上位立法的實踐參考，以立法規(guī)范和推進(jìn)改革。從新區(qū)配套法律規(guī)范體系的構(gòu)架和內(nèi)容看， 新區(qū)配套法律規(guī)范體系的完善遵循區(qū)域發(fā)展的規(guī)律： 一是制度建設(shè)從最初的基礎(chǔ)性規(guī)范為主到后期的發(fā)展性規(guī)范②此處的 “基礎(chǔ)性規(guī)范”指浦東新區(qū)成立之初，支持和配合基礎(chǔ)性建設(shè)和初期改革所制定的相關(guān)規(guī)范性文件；“發(fā)展性規(guī)范” 指浦東新區(qū)改革發(fā)展初步架構(gòu)形成后，支持和配合深化改革、加速創(chuàng)新、綜合夯實所制定的相關(guān)規(guī)范性文件。為主，確保了制度對新區(qū)改革創(chuàng)新進(jìn)程的規(guī)范和保障；二是新區(qū)配套法律規(guī)范體系的橫向構(gòu)架與新區(qū)功能定位、發(fā)展階段契合良好，新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)歷程中三個階段、三個層次中的規(guī)范類型，與新區(qū)改革發(fā)展的特定階段基本匹配。

（二）浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)的啟示

當(dāng)前，我國已有六個國家級新區(qū)，肩負(fù)不同的改革功能， 配套法律規(guī)范建設(shè)對新區(qū)發(fā)展起著十分重要的作用。浦東新區(qū)二十多年的發(fā)展經(jīng)驗，尤其是在配套法律規(guī)范體系建構(gòu)方面取得的成就、 遇到的問題及解決方案， 應(yīng)當(dāng)成為其他國家級新區(qū)配套法律規(guī)范制定運行工作的參考。 基于對浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)歷程的梳理分析，得出以下幾方面啟示：

⒈充分發(fā)揮省級人大、政府的立法及授權(quán)功能。在當(dāng)前立法權(quán)框架背景下， 分析浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)歷程，在國務(wù)院概括性授權(quán)的基礎(chǔ)上，地方立法對其加以充分明確以指導(dǎo)具體行動的必要性毋庸置疑。自浦東新區(qū)開發(fā)開放以來，上海市人大及政府充分發(fā)揮地方立法權(quán)限， 通過一系列法律規(guī)范的制定及授權(quán)行為， 為浦東新區(qū)先行先試提供了極大的制度支持。自1992年上海市人大常委會審議通過《浦東新區(qū)總體規(guī)劃方案》，到2007年上海市人大常委會以《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》 授權(quán)浦東新區(qū)人大及其常委會、 上海市及浦東新區(qū)政府就推進(jìn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作作出相關(guān)決議和決定、 制定相關(guān)文件，再到2010年浦東新區(qū)人大常委會審議通過《關(guān)于推進(jìn)浦東新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的決定》的首次立法，上海市人大通過自身立法及授權(quán)行為， 在法定權(quán)限內(nèi)充分發(fā)揮功能。自1990年上海市政府發(fā)布《上海市鼓勵外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》等六部規(guī)章，其后多次聯(lián)合國務(wù)院相關(guān)部委制定支持浦東新區(qū)特定領(lǐng)域發(fā)展的規(guī)范性法律文件，如1992年聯(lián)合國家教委頒布《國家教育委員會和上海市人民政府關(guān)于積極組織高等學(xué)校參與浦東開發(fā)的意見》，都是成功的立法嘗試。

⒉配套法律規(guī)范制定要體現(xiàn)前瞻性、全局性、效率性。從浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)的階段可見，在起步階段新區(qū)即秉承“法規(guī)與規(guī)劃先行”的發(fā)展理念，保證改革創(chuàng)新活動的有章可循，并體現(xiàn)制度的前瞻性。浦東新區(qū)同其他國家級新區(qū)一樣， 擁有國務(wù)院賦予的先行先試權(quán)，且“先規(guī)范后行為”當(dāng)是先行先試的應(yīng)有之意。從浦東新區(qū)開發(fā)開放之初，到近年綜合配套改革試驗成效顯著， 浦東新區(qū)的每一步發(fā)展都建立在合法性基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，國家和區(qū)域法治環(huán)境日趨完善，國家級新區(qū)改革發(fā)展的正當(dāng)性和可持續(xù)性將對各項活動的合法性提出了更高的要求。同時，從浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)的歷程來看， 國家級新區(qū)制定規(guī)范性法律文件應(yīng)注意全局性問題， 盡量避免局部制度建設(shè)帶來的資源浪費， 尤其在新區(qū)初建階段應(yīng)建立制度建設(shè)的局部和整體協(xié)調(diào)運作機制。另外，從全局看，國家級新區(qū)正是我國在改革發(fā)展進(jìn)入到攻堅階段， 鞏固改革開放成果、加快改革試驗步伐、探索深化發(fā)展思路的慎重抉擇。毫無疑問，改革、試驗、發(fā)展在效率上對國家級新區(qū)提出了明確的要求， 效率因素必將出現(xiàn)在改革與法治的關(guān)系甚至沖突中， 且在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時期均將如此。法治絕非空談，空談必將誤國，國家級新區(qū)配套法律規(guī)范制定和運行過程中，法治為先、體現(xiàn)效率，才是推動國家級新區(qū)各項事業(yè)發(fā)展的正確選擇。

⒊配套法律規(guī)范制定應(yīng)符合國家級新區(qū)定位。浦東新區(qū)的設(shè)立以“開發(fā)開放”為核心要素，肩負(fù)著“開發(fā)浦東，振興上海，服務(wù)全國，面向世界”的使命，其發(fā)展的道路向世人展現(xiàn)了一幅推進(jìn)和擴大對外開放的圖卷。圍繞這一中心，在浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)的起步階段，規(guī)范建設(shè)重點放在開放金融市場、設(shè)立保稅區(qū)、鼓勵外商投資、加強區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等方面；在形成階段，規(guī)范建設(shè)重點放在功能區(qū)建設(shè)、審批權(quán)下放、擴大企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)、 行政社會事務(wù)機制建設(shè)及創(chuàng)新等方面；在綜合夯實階段，規(guī)范建設(shè)重點放在綜合配套改革、 國際金融中心和航運中心建設(shè)、 重點產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、改革經(jīng)驗總結(jié)推廣等方面。當(dāng)前，我國六個國家級新區(qū)，各自在地域條件、區(qū)位優(yōu)勢、功能劃分、發(fā)展定位等方面有著明顯的差異性，改革創(chuàng)新、先行先試的領(lǐng)域和內(nèi)容也有差別， 結(jié)合浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系建構(gòu)的經(jīng)驗， 國家級新區(qū)在配套制度規(guī)范建設(shè)這一工程上，務(wù)必始終堅持服務(wù)新區(qū)發(fā)展定位為宗旨和出發(fā)點，落腳于真真切切有益于鞏固新區(qū)功能定位和促進(jìn)核心目標(biāo)實現(xiàn)。

⒋配套法律規(guī)范制定及運行應(yīng)符合規(guī)范化、 標(biāo)準(zhǔn)化要求。浦東新區(qū)開發(fā)開放二十多年以來，已經(jīng)形成較為完備的配套法律規(guī)范體系。 從最初的零散雜亂到體系化的歷程， 我們逐漸關(guān)注到制度的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化問題。盡管制度的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化這一技術(shù)性問題，是制度規(guī)范領(lǐng)域的普遍課題， 但筆者仍然認(rèn)為值得在此處專門提及。 從前述浦東新區(qū)配套法律規(guī)范所涉及的三個層級來看，國務(wù)院及其部門由于相對完善、標(biāo)準(zhǔn)的公文規(guī)范， 其頒布的制度在規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化方面體現(xiàn)出較高的水平， 上海市和浦東新區(qū)在這一方面還有進(jìn)一步提升的空間， 因此有必要提出以供包括浦東新區(qū)在內(nèi)的國家級新區(qū)參考。早在1991年，華東政法大學(xué)陳忠誠教授即撰文， 就國務(wù)院和上海市政府于1990年頒布的9部關(guān)于浦東新區(qū)開發(fā)開放的規(guī)范性法律文件在立法技術(shù)層面提出商榷，涉及規(guī)范名稱、立法依據(jù)、結(jié)構(gòu)及條款、規(guī)范間沖突等方面。［2］一直以來，上海市重視地方立法的技術(shù)性問題，相繼出臺了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)程序的規(guī)定》（1986年，已失效）、《上海市制定地方性法規(guī)條例》（2001年）、《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》（1995年）， 對規(guī)范性法律文件制定、運行中相關(guān)技術(shù)性問題予以規(guī)范，對促進(jìn)浦東新區(qū)配套法律規(guī)范的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化起到了一定作用。

⒌關(guān)于立法位階突破的建議。 分析浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)歷程， 上海市人大在地方立法權(quán)限內(nèi)的立法和授權(quán)行為， 對浦東新區(qū)發(fā)展發(fā)揮了顯著的積極效果。值得注意的是，在我國當(dāng)前立法體制下，地方立法權(quán)限在為地方改革創(chuàng)新、 先行先試方面提供的實質(zhì)性支持相當(dāng)有限，［3］（p100）改革的核心動力源泉——在權(quán)力和制度領(lǐng)域——仍是來自中央的改革試點授權(quán)。觀察浦東新區(qū)的改革軌跡，也曾出現(xiàn)過由于中央層級的上位立法缺失和滯后而為瓶頸所限或所延?；诖?， 在國家級新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)過程中，如遇上位立法缺失，筆者提出通過授權(quán)將改變法秩序的權(quán)力授予改革者的兩方面建議。 從浦東新區(qū)的改革發(fā)展進(jìn)路分析，最適宜的授權(quán)主體是國務(wù)院，在出現(xiàn)制度瓶頸的特定情況下， 建議由國家級新區(qū)所在地的省級人民政府提請國務(wù)院授權(quán)進(jìn)行改革， 或授權(quán)省級人民政府就新區(qū)改革進(jìn)行立法試驗。除此之外，如遇超出國務(wù)院權(quán)限的情形， 則建議由新區(qū)所在地省級人大在全國人大會議期間提出立法案，［4］或由省級人大單獨或由省級政府報國務(wù)院代為提請全國人大授權(quán)在新區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗。

⒍理性參考浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系。 浦東新區(qū)20余年的綜合發(fā)展，伴隨我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各領(lǐng)域的改革發(fā)展和制度變遷， 新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)經(jīng)歷了起步、形成、綜合夯實三個階段，各階段均呈現(xiàn)出鮮明的特點和時代烙印。與此同時，浦東新區(qū)除具有國家級新區(qū)身份外， 從成為獨立的市轄行政區(qū)起其綜合運行體制與其他國家級新區(qū)就不相同。因此，肯定浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系對其他國家級新區(qū)有重要參考價值的同時，應(yīng)當(dāng)注意到理性參考的問題。浦東新區(qū)配套法律規(guī)范體系的建構(gòu)階段和橫向構(gòu)架，不能為其他國家級新區(qū)直接套用， 原因在于浦東新區(qū)與其他國家級新區(qū)在時空背景、發(fā)展定位、未來趨勢等方面存在顯著區(qū)別， 且浦東新區(qū)目前的市轄區(qū)行政體制無法為其他國家級新區(qū)所效仿。 六個國家級新區(qū)肩負(fù)不同的改革使命，其發(fā)展也不應(yīng)趨同，否則各自的先行先試權(quán)的意義無法體現(xiàn)。

［1］上海市浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.略論法治建設(shè)的目標(biāo)定位及其路徑選擇——兼談上海市浦東新區(qū)深入推進(jìn)法治之路的初步構(gòu)想［J］.中國司法，2011，（04）：81－86.

［2］陳忠誠.浦東新區(qū)九法規(guī)的立法學(xué)思考［J］.法學(xué)，1991，（08）：43－44.

［3］王誠.改革中的先行先試權(quán)研究［D］.上海交通大學(xué)法學(xué)院，2009.

［4］吳春雷，張?zhí)O，董鑫.濱海新區(qū)綜合配套法律保障制度構(gòu)建探討［J］.現(xiàn)代財經(jīng)，2010，（08）：62－69.