鄭華

摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多中心治理模式可以擺脫單純政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制的困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品“正義的分配”。近年來(lái)，農(nóng)村“一事一議”的決策制度是“多中心治理”理論在我國(guó)農(nóng)村的制度性嘗試，豐富完善了村民自治制度，實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給主體、資金來(lái)源和權(quán)力中心多元化。但政府、市場(chǎng)組織、村民、非營(yíng)利組織等多元治理主體在協(xié)同合作中也存在著理解錯(cuò)位、有限理性、參與度不足、定位不準(zhǔn)等諸多問(wèn)題。充分發(fā)揮政府的“元治理”角色，有效履行市場(chǎng)營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織和個(gè)人的合作治理責(zé)任，是疏解目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制困境的重要保證。

關(guān)鍵詞：多中心治理；農(nóng)村公共產(chǎn)品；一事一議；元治理

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2013）09-0038-06

一、引言

20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家掀起了以變革公共產(chǎn)品供給模式為核心的“治理革命”，其理論基礎(chǔ)中最具代表性的為諾貝爾獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆所提出的“多中心治理”理論。該理論的核心是，對(duì)于公共事務(wù)的治理，在“私有化”和“利維坦”這兩個(gè)極端模式之間，還存在著“多中心”的治理模式，由于各類主體在結(jié)構(gòu)、功能、外部運(yùn)行環(huán)境等方面的互補(bǔ)性，可以有效解決采用某種單一的供給方式而無(wú)法解決的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化配置?！岸嘀行闹卫怼币殉蔀楫?dāng)代治理理論的核心，這意味著在現(xiàn)代文明體系中，自理性官僚制以來(lái)，以“多中心治理”為模式的公共治理代表了公共產(chǎn)品供給新的歷史類型。傳統(tǒng)統(tǒng)治權(quán)威的單一中心治理在解決公共產(chǎn)品問(wèn)題上越來(lái)越脫離社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，諸如“政府失靈”、“契約失靈”、“志愿失靈”，其實(shí)踐形態(tài)已經(jīng)成為世界各國(guó)改革的對(duì)象，而人類社會(huì)在資源有限性和集體行動(dòng)困境的基本處境下，采取“多中心治理”的實(shí)踐形態(tài)解決這一公共問(wèn)題已達(dá)成普遍共識(shí)。這一治理革命也深刻地影響到正處于社會(huì)治理變革中的當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村，多中心治理理論為研究我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制提供了新思路。

審視我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化現(xiàn)象已經(jīng)存在，供給主體不再局限于政府，而出現(xiàn)了民間供給主體。比較有代表性的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給的制度安排就是中央政府于2000年提出的農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”的決策實(shí)施制度，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)管理步入以“一事一議”為代表的村民集體治理時(shí)代?？梢哉f(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅后，以政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)下的村莊自主決策、村民分?jǐn)偣┙o成本為特征的“一事一議”成為解決農(nóng)村公益性公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的主要制度安排。然而，多年實(shí)踐表明，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給依然存在困境，這項(xiàng)帶有鮮明地方自治色彩的公共產(chǎn)品多元供給模式運(yùn)行并不順利，在具體實(shí)施過(guò)程中困難重重，多元主體的合作程度不高，造成沒(méi)有從根本上改變當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏的局面。這為本文農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心治理模式的提出提供了思想來(lái)源。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多中心治理模式合理性的理論邏輯

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心治理的制度邏輯

近幾十年來(lái)，公共事務(wù)多中心治理理念的形成，意味著以公共產(chǎn)品供給問(wèn)題為核心議題的政府治理變革在自反性建構(gòu)中超越了政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制非此即彼的思維邏輯，合作治理觀念成為公共領(lǐng)域達(dá)成共同目標(biāo)的實(shí)踐思考內(nèi)容。因?yàn)?，無(wú)論是由政府機(jī)制還是市場(chǎng)機(jī)制的任何單邊掌控的社會(huì)治理，其結(jié)果都陷入了制度性困境。

公共產(chǎn)品不同于私人產(chǎn)品的“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”特性，使得公眾對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好在市場(chǎng)上無(wú)法顯現(xiàn)，再加上其強(qiáng)大的外部效應(yīng)使“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象普遍存在，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的“市場(chǎng)失靈”。政府合乎邏輯地開(kāi)始替代市場(chǎng)成為公共產(chǎn)品的供給主體，但是，隨著公民社會(huì)權(quán)利的發(fā)展，公眾對(duì)公共產(chǎn)品需求的大幅增長(zhǎng)，政府單一供給模式也因政府治理能力約束而出現(xiàn)諸多問(wèn)題，陷入“政府失靈”。于是，一批新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出引入市場(chǎng)營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織參與公共產(chǎn)品供給，可以彌補(bǔ)政府單一供給的低效率，將公共產(chǎn)品的政府供給與私人供給結(jié)合起來(lái)可以有效提高其供給與維護(hù)效率?！笆袌?chǎng)失靈”只是否定了市場(chǎng)作為公共產(chǎn)品唯一供給主體的效率存在性，并沒(méi)有否定市場(chǎng)作為協(xié)作參與元素在公共產(chǎn)品提供上具有提升效率的可能性。然而這種理性官僚制下的以政府為單一中心的公共產(chǎn)品公私協(xié)作供給模式也不是完美的，實(shí)踐中陸續(xù)出現(xiàn)了“契約失靈”、“志愿失靈”等問(wèn)題。上述公共產(chǎn)品供給的制度變遷中有一個(gè)共同的邏輯——公共事務(wù)單一中心治理，盡管不乏有其他主體協(xié)作供給模式，但都呈現(xiàn)出政府壟斷下建構(gòu)的“中心—邊緣”的治理秩序。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種秩序根本就不是秩序，只是某一個(gè)權(quán)力中心對(duì)邊緣一切行動(dòng)者的操縱性建構(gòu)，因此都無(wú)法有效克服公共產(chǎn)品供給中存在的某種程度失靈。

基于此，西方社會(huì)于20世紀(jì)80年代掀起的以變革公共產(chǎn)品供給模式為核心的“治理革命”，雖然形成眾多治理理論流派，但都有一個(gè)共同的邏輯，即公共事務(wù)主體多元化。目前，以“多中心治理”為模式的公共治理代表了公共產(chǎn)品供給新的歷史類型，它通過(guò)建構(gòu)包容政府、非政府組織和公民自治行為在內(nèi)的綜合治理主體，形成為不同社群提供公共產(chǎn)品的行動(dòng)體系。盡管這些治理主體各自具有獨(dú)立進(jìn)行治理運(yùn)作的權(quán)能，但這些獨(dú)立的主體之間的合作治理，才是多中心治理運(yùn)作真正的“軸心”，在一定意義上，合作治理是多中心治理最濃縮的表達(dá)。當(dāng)代治理成功與否，關(guān)鍵取決于包括政府在內(nèi)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織的構(gòu)建、信任關(guān)系的形成與合作方式的建立。因此，多中心治理運(yùn)作機(jī)制可以被表述為“合作機(jī)制”，對(duì)多中心治理有效運(yùn)作的機(jī)制也應(yīng)該落實(shí)到合作這個(gè)重要范疇上。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心治理的人文關(guān)懷邏輯

對(duì)公共產(chǎn)品的認(rèn)知應(yīng)是多層次的，如果僅從經(jīng)濟(jì)層面考察是有所缺失的，因?yàn)楣伯a(chǎn)品供給也是一個(gè)有關(guān)“分配正義”的政治哲學(xué)難題。當(dāng)代多元主義正義理論家邁克爾·沃爾澤從分配的角度對(duì)正義進(jìn)行了研究，認(rèn)為包括公共的善在內(nèi)的公共物品，都是關(guān)切社會(huì)分配正義的問(wèn)題；公共物品理論研究的核心是正義的分配，權(quán)力意志下的壟斷和支配都有違正義分配原則；主張所有社會(huì)公共物品的自主分配方式應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放的，統(tǒng)治是不公正的。沃爾澤的這些闡述表達(dá)了兩個(gè)基本理念：一是公共產(chǎn)品的人文性質(zhì)，即作為公共的善的表達(dá)與實(shí)踐；二是界定了在何種治理結(jié)構(gòu)支持下，公共產(chǎn)品在社會(huì)生活中能夠作為善的表達(dá)與實(shí)踐，即否定壟斷而選擇平等、自主的治理結(jié)構(gòu)模式。因此，沃爾澤對(duì)分配正義的研究不僅豐富了公共產(chǎn)品的理論維度，而且也為其公共治理結(jié)構(gòu)改革提供了解釋框架。正如英國(guó)哲學(xué)家杰拉爾德所說(shuō)，在需要分配正義發(fā)生的地方，往往就會(huì)展開(kāi)治理結(jié)構(gòu)改革的行動(dòng)。我國(guó)農(nóng)村這個(gè)場(chǎng)域①是最需要“分配正義”的地方。通過(guò)公共產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)“正義的分配”目標(biāo)是我國(guó)農(nóng)村治理變革的最基本的力量所在。農(nóng)村公共產(chǎn)品的人文關(guān)懷需要對(duì)現(xiàn)代多元而又沖突的公共生活進(jìn)行反思。盡管作為國(guó)家推動(dòng)基層民主建設(shè)的重要舉措的村民自治制度在我國(guó)農(nóng)村也實(shí)行了若干年，但實(shí)踐證明村民自治仍然停留在政策層面，政府依然是農(nóng)村公共事務(wù)管理的主角，并沒(méi)有真正解決目前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給匱乏問(wèn)題。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)元素逐漸滲透于鄉(xiāng)村社會(huì)，其所倡導(dǎo)的個(gè)人理性主義影響著村民的行為，村民的理性需求、主體意識(shí)逐漸覺(jué)醒，這些都會(huì)促使村民理性地選擇參與到整個(gè)公共產(chǎn)品的治理體系中來(lái)。多中心治理作為社會(huì)治理變遷的主導(dǎo)性趨勢(shì)，會(huì)逐步適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村這個(gè)特殊治理場(chǎng)域。

三、多中心治理模式在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品治理場(chǎng)域中的實(shí)踐探索

農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本屬性和人文關(guān)懷特殊屬性決定了其公共治理的多中心秩序以及多中心合作治理制度安排的邏輯合理性。多中心治理主要是公共權(quán)力的重新配置和交往關(guān)系的重塑，這種交往體現(xiàn)為合作，在多中心治理實(shí)踐中，合作是其典型形態(tài)，合作治理是理性化權(quán)力的運(yùn)作形態(tài)。多中心治理對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的意義就在于打破單一中心體制下權(quán)力高度集中的格局，形成政府、市場(chǎng)以及公民社會(huì)多元權(quán)力中心來(lái)承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任，并且相互之間展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，在我國(guó)農(nóng)村的公益公共產(chǎn)品供給中推行的“一事一議”制度就是一種很好的多中心治理模式的初步探索。

首先，多中心治理模式的農(nóng)村“一事一議”制度豐富完善了我國(guó)村民自治制度。地方自治的模式和自治規(guī)則構(gòu)成了多中心體制的實(shí)質(zhì)性承諾。公共產(chǎn)品供給的多中心模式，表明了在府際關(guān)系上地方自治模式的重要性，即地方自主治理是多中心體制的基本表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)途徑。因?yàn)?，地方自治的?shí)質(zhì)就是要允許地方根據(jù)不同地區(qū)的差異化和特征，自主選擇不同的治理模式，采用具有差異化的管理方式。多樣化的地方自主治理和地方控制，能夠獲得更好的治理績(jī)效?！耙皇乱蛔h”制度安排規(guī)定，農(nóng)村公益性公共產(chǎn)品可以通過(guò)村民集資等途徑進(jìn)行集體治理供給，村民作為村莊公共事務(wù)治理的主體具有獨(dú)立決策權(quán)?！耙皇乱蛔h”制度從本質(zhì)上賦予了村民在公共產(chǎn)品供給上的自治權(quán)力，在村莊集體行動(dòng)決策中充分體現(xiàn)出村民的偏好和利益，這顯示出村莊公共事務(wù)治理中政府“包辦”制度的解體，村民真正成為了村莊公共產(chǎn)品的供給者與受益者。其次，多中心治理模式使農(nóng)村“一事一議”制度的供給主體多元化。多中心治理模式的本質(zhì)就是在政府的“元治理”②下，構(gòu)建由多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給主體組成的治理共同體，這些治理主體擁有性質(zhì)均等的“治理權(quán)”，以擴(kuò)展公共產(chǎn)品消費(fèi)者的選擇集合，維護(hù)消費(fèi)者的主權(quán)地位。多中心秩序下，公共產(chǎn)品供給的主體不再僅僅是政府，政府應(yīng)承擔(dān)維護(hù)良好的合作治理秩序的“元治理”職責(zé)，市場(chǎng)組織、非營(yíng)利組織和村民也成為“一事一議”制度的治理主體。再次，多中心治理模式使農(nóng)村“一事一議”制度的資金來(lái)源多元化?！耙皇乱蛔h”制度原有的資金主要來(lái)自政府提供的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和村民籌資。引入多中心治理模式后，市場(chǎng)的投資和非營(yíng)利組織的無(wú)償捐助開(kāi)辟了“一事一議”資金籌集的新渠道。最后，多中心治理模式使農(nóng)村“一事一議”制度的權(quán)力中心多元化。多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，在公共產(chǎn)品治理中允許多個(gè)權(quán)力中心并存，通過(guò)相互合作給予村民更多的選擇權(quán)和更好的公共產(chǎn)品，減少了“搭便車”行為，擴(kuò)展了治理的公共性?！耙皇乱蛔h”制度中政府要向市場(chǎng)組織、非營(yíng)利組織、村民有效分權(quán)，形成合理的分權(quán)結(jié)構(gòu)，以及這些組織之間形成相互依存與伙伴關(guān)系，這表現(xiàn)了政府與其他治理主體平行聯(lián)系的建立。因此，公共治理中的“多中心”實(shí)質(zhì)是一種民主合作管理，它所拋棄的是傳統(tǒng)的“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu)，是一種直接對(duì)立于單一中心權(quán)威秩序的模式。

應(yīng)該說(shuō)我國(guó)目前的農(nóng)村“一事一議”制度實(shí)踐符合當(dāng)代農(nóng)村公共治理的基本趨向——“多中心治理”。嘗試構(gòu)建一種多元主體、多元中心的協(xié)商合作治理模式，這種治理模式以公共利益與公共責(zé)任為紐帶，以政府為“元治理”主體，以農(nóng)民為供給和受益主體，以市場(chǎng)組織、非營(yíng)利組織為合作治理主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品治理中的多元主體間的合作，從而達(dá)成集體行動(dòng)，化解農(nóng)村公共治理中的危機(jī)與困境。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多中心治理模式在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境

盡管多中心治理理論的基本理念已為世界范圍所廣泛認(rèn)同，但不能否認(rèn)，它作為一種“理想類型”在轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品治理模式的過(guò)程中，尤其是置于我國(guó)農(nóng)村這一特殊治理場(chǎng)域中，必然會(huì)遭遇到許多非傳統(tǒng)理論所能解釋和解決的復(fù)雜問(wèn)題。正如前文所述，合作機(jī)制是多中心治理的實(shí)現(xiàn)途徑。沒(méi)有有效合作，就不可能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境。“一事一議”制度中多元治理主體在合作中存在著諸多問(wèn)題，影響了制度實(shí)施的績(jī)效。

（一）政府在“一事一議”制度中“元治理”角色缺位

在農(nóng)村公共產(chǎn)品合作治理中政府作為權(quán)威治理主體，其核心職責(zé)就是以普遍正義為原則進(jìn)行“元治理”，即在治理中，政府的公共責(zé)任主要是公正地維護(hù)多元治理所需要的制度秩序。目前，許多基層政府對(duì)“一事一議”自治制度理解錯(cuò)位，認(rèn)為村莊公益公共產(chǎn)品供給事項(xiàng)，完全可以通過(guò)村民籌資籌勞等途徑自治供給，于是選擇了完全退出，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的職能萎縮，造成“一事一議”制度執(zhí)行效果不佳。對(duì)于村民在公益性公共產(chǎn)品供給過(guò)程中遇到集體行動(dòng)困境時(shí)，很多基層政府是奉行“不訴不理”原則。其原因主要在于上級(jí)政府對(duì)于“一事一議”實(shí)施沒(méi)有具體的考核要求，組織協(xié)調(diào)成功與否對(duì)基層政府缺乏激勵(lì)約束，而一旦出現(xiàn)問(wèn)題反而會(huì)影響其切身利益，因而基層政府在“一事一議”制度實(shí)施中，不主動(dòng)參與到事件的協(xié)調(diào)解決中，更趨向于不作為。

（二）村民在“一事一議”制度中存在有限理性

“一事一議”制度規(guī)定了村莊重大公益事務(wù)，可以通過(guò)村民集資等途徑進(jìn)行供給，村民作為村莊公共產(chǎn)品供給和受益的主體，具有獨(dú)立決策權(quán)。由于村莊資源有限，在公共產(chǎn)品的合作供給中，村民為了獲得更多的生活資源，常常只關(guān)心實(shí)現(xiàn)自我利益的供給方案與決策結(jié)果。但每個(gè)村民的利益偏好不同，在失去了諸如政府等外部力量的強(qiáng)力介入和協(xié)調(diào)下，村莊公共產(chǎn)品的集體供給很容易陷入困境。在村莊公共產(chǎn)品治理的集體決策中，一致通過(guò)是集體選擇的最優(yōu)狀態(tài)，但個(gè)體的偏好差異增加了一致通過(guò)的組織成本與協(xié)調(diào)難度，隨著成員數(shù)量的增加，一致通過(guò)成為了理論存在。而在一致通過(guò)或多數(shù)通過(guò)的原則下，村民的有限理性會(huì)引致集體選擇的崩潰，導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果。

（三）市場(chǎng)組織在“一事一議”制度參與中嚴(yán)重缺失

在“一事一議”合作治理機(jī)制構(gòu)建中，市場(chǎng)組織參與嚴(yán)重缺失。由于政府“元治理”缺位和村民的有限理性，對(duì)于“一事一議”制度所產(chǎn)生的積極推動(dòng)作用十分有限。因此，發(fā)揮市場(chǎng)組織在公共產(chǎn)品供給中的作用就顯得十分必要。雖然市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的效率不如其對(duì)私人產(chǎn)品供給的效率高，但是市場(chǎng)組織積極參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的合作治理，可以使村民對(duì)于公共產(chǎn)品需求有更多選擇的權(quán)力，通過(guò)多元供給主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到接近于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，提高公共產(chǎn)品供給的效率?，F(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)對(duì)于“一事一議”制度的參與度很低，就我國(guó)目前“一事一議”制度運(yùn)行來(lái)看，由于市場(chǎng)遲遲沒(méi)能融入整個(gè)合作機(jī)制，導(dǎo)致村民在籌資過(guò)程中仍只能把政府作為其公共產(chǎn)品供給的唯一主體選擇，這也為政府尋租行為的發(fā)生創(chuàng)造了可能性。

（四）村民委員會(huì)在“一事一議”制度中的定位不準(zhǔn)確

村民委員會(huì)作為村民自治組織在“一事一議”制度的實(shí)施過(guò)程中沒(méi)能起到第三部門應(yīng)起的作用。村委會(huì)作為村民的代理人在公共產(chǎn)品治理中，應(yīng)當(dāng)在政府、市場(chǎng)和村民之間扮演第三只手，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈。但是，現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)以行政手段為主，其運(yùn)行目標(biāo)出現(xiàn)了偏離，常常以“準(zhǔn)政府”身份追求完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指標(biāo)和要求，缺乏村民自治內(nèi)容，脫離了村民群體，弱化了村委會(huì)村民自治的作用。其原因主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定著村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免、工作方式、收入等，村委會(huì)的運(yùn)行與自治組織原則相悖。這種“準(zhǔn)政府”性質(zhì)的村民自治組織，為政府官員尋租行為提供了可能，使得公共產(chǎn)品供給與村民需求差異明顯，也造成當(dāng)前村民對(duì)于“一事一議”制度的冷漠和抵觸情緒，以及對(duì)基層政府官員和村委會(huì)的不信任。

（五）其他非營(yíng)利組織參與“一事一議”制度的激勵(lì)性機(jī)制缺失

目前，非營(yíng)利組織在農(nóng)村多中心治理中的作用發(fā)揮得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于“一事一議”制度參與不足。其原因主要有：一是非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品治理場(chǎng)域的準(zhǔn)入機(jī)制不完善，造成其在參與公共產(chǎn)品的供給時(shí)隨意性很強(qiáng)，有時(shí)非營(yíng)利組織不得不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)簽訂協(xié)議，然后再加以實(shí)施，這樣又給人以非營(yíng)利組織從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的口實(shí)，這是有能力自愿提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的組織最不愿看到的，這在很大程度上影響了其積極性。二是缺少政策支持，政府沒(méi)有為這類組織的建立程序、組織屬性、組織功能、組織形式等制定必要的法規(guī)，特別是在法人登記、征繳賦稅等方面缺乏必要的法律，而且各級(jí)政府也沒(méi)有因地制宜地制定科學(xué)、合理的政策，一些地方雖然出臺(tái)了某些優(yōu)惠政策，但多數(shù)是泛泛而談，落不到實(shí)處。這些都影響了非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品治理的積極性。

五、構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多中心治理機(jī)制的對(duì)策建議

多中心治理模式中的“多中心”是指多個(gè)權(quán)力中心和組織體制（包括政府、市場(chǎng)組織以及非營(yíng)利組織等）共同治理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，更加強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過(guò)程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。這意味著有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心，它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂合約并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突，由此形成一個(gè)由多個(gè)權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，以承擔(dān)公共治理與提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。

（一）充分發(fā)揮政府的“元治理”角色

在多中心治理結(jié)構(gòu)中，以政府為核心的單中心治理模式被打破，政府需要逐步在體制外放權(quán)，與社會(huì)合理分權(quán)，建立起一種新的政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三維框架下的多中心治理模式。但是，多中心治理模式作為補(bǔ)充政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)不足而確立的一種社會(huì)管理方式也不是萬(wàn)能的，也存在著治理失效的可能性，表現(xiàn)為治理各方在談判和合作過(guò)程中，由于各自不同的地位和立場(chǎng)，以及各自不同的利益考量，使他們無(wú)法達(dá)成共同的治理目標(biāo)，即在多中心治理體制下的“無(wú)中心”傾向。無(wú)中心傾向可能造成的損害，在中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家要尤為注意。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心治理場(chǎng)域中政府要承擔(dān)起“元治理”的角色?！暗@種責(zé)任并不是要構(gòu)建一個(gè)至高無(wú)上、控制一切的政府，而是政府要擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景的任務(wù)，使整個(gè)社會(huì)體系在良好的制度安排中促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織”，從而達(dá)到社會(huì)治理的目標(biāo)。地方政府應(yīng)該從繁重的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，真正做到“簡(jiǎn)政放權(quán)”，應(yīng)致力于統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)各方，提供有效的制度安排和政策安排，為農(nóng)村公共產(chǎn)品公共治理的其他主體發(fā)揮作用創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。

農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心治理的核心在于不同治理主體之間的合作，形成多中心的公共行動(dòng)體系，上述我國(guó)農(nóng)村“一事一議”制度存在諸多問(wèn)題的重要原因就是目前還沒(méi)有形成多元治理主體之間的有效合作。政府的“元治理”職責(zé)應(yīng)是公正地維護(hù)多元治理所需要的制度秩序：第一，清晰界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系。多中心治理主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給這一集體行動(dòng)有著復(fù)雜的動(dòng)機(jī)，利己與利他共存，利益分歧和利益共享沖突交錯(cuò)，政府應(yīng)設(shè)計(jì)一種以利益為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制以促成各方實(shí)現(xiàn)有效合作，這個(gè)機(jī)制的內(nèi)涵即是公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)關(guān)系的清晰界定，表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和基于產(chǎn)權(quán)的利益分配。明晰產(chǎn)權(quán)是非政府主體介入公共產(chǎn)品供給的制度基礎(chǔ)。假如政府不能通過(guò)政策來(lái)明晰私人產(chǎn)權(quán)，私人供給公共產(chǎn)品的積極性將不會(huì)存在。對(duì)于私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)有助于鼓勵(lì)私人提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。第二，充分披露信息。各合作治理主體在不確定風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)村治理場(chǎng)域中，不可能獲得相關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能擁有處理信息的完備能力，也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行決策選擇，所以在有限理性下常常不能達(dá)到有效合作，從而陷入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足或供給過(guò)剩的窘境?？朔邢蘩硇缘囊粋€(gè)重要機(jī)制就是多方信息溝通與共享，從而實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，要努力促進(jìn)治理主體在行使權(quán)力過(guò)程中的信息公開(kāi)和決策透明，以加強(qiáng)對(duì)行動(dòng)者的監(jiān)督。具體需要改革信息傳播渠道，建立政府權(quán)威治理主體、農(nóng)民受益主體和非政府組織合作主體的定期信息溝通協(xié)調(diào)制度，增加合作信息透明度，使村民與村民之間、與政府之間、與非政府主體之間的聯(lián)系規(guī)范化、常態(tài)化，充分保障村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。第三，政府的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策應(yīng)覆蓋村民訴求高但又很難自行解決的方面，比如小型水利設(shè)施、村內(nèi)道路、村內(nèi)綠化、公共環(huán)衛(wèi)設(shè)施和免費(fèi)技能培訓(xùn)等。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)營(yíng)利組織和個(gè)人的合作治理責(zé)任

當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品整個(gè)供給過(guò)程從生產(chǎn)到后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率低下是普遍現(xiàn)象，比如水利設(shè)施年久失修、交通設(shè)施無(wú)人管護(hù)等，所以應(yīng)積極引入市場(chǎng)因素推進(jìn)多元主體生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的制度安排，形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，這不但為私人資本找到了增值出路，也為市場(chǎng)營(yíng)利組織和個(gè)人提供了一種良好的激勵(lì)機(jī)制。第一，在農(nóng)村公共產(chǎn)品具體生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)中引入公開(kāi)招標(biāo)機(jī)制。村民對(duì)于每項(xiàng)通過(guò)“一事一議”提供的公益性公共產(chǎn)品，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)機(jī)制決定具體生產(chǎn)者或服務(wù)的提供者，選擇的依據(jù)必須要結(jié)合成本和質(zhì)量等多種因素。通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式確定生產(chǎn)者既避免出現(xiàn)官商勾結(jié)的情況，也提高了“一事一議”資金的使用效率。選擇參與農(nóng)村公共產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)管護(hù)的企業(yè)應(yīng)是實(shí)力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、有管理經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營(yíng)成本低的優(yōu)秀企業(yè)，企業(yè)與村民的合作應(yīng)通過(guò)具有法律效力的契約來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)合同來(lái)強(qiáng)化企業(yè)的成本約束，以提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平。作為權(quán)威治理主體的政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，約束企業(yè)努力降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。第二，賦予村民對(duì)于公益項(xiàng)目選擇和實(shí)施過(guò)程充分的參與度和話語(yǔ)權(quán)，培育村民主動(dòng)參與的自組織力及合作能力。可利用上門議事、網(wǎng)絡(luò)議事等多種方式了解群眾意愿，充分發(fā)揮村莊精英的帶頭作用，鼓勵(lì)村民對(duì)村莊公益事項(xiàng)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，激發(fā)村民參與議事的積極性，同時(shí)加強(qiáng)村莊的制度規(guī)范，約束并引導(dǎo)村民的行動(dòng)意識(shí)，促進(jìn)村民在“一事一議”制度的合作實(shí)踐中形成有效集體行動(dòng)。

（三）村民委員會(huì)應(yīng)徹底“去行政化”

村民委員會(huì)應(yīng)積極實(shí)現(xiàn)充分自治?！耙皇乱蛔h”制度執(zhí)行過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)村委會(huì)發(fā)起的議事會(huì)議難以召集、村民缺乏參與積極性等問(wèn)題，原因就在于村民對(duì)于具有過(guò)多政府偏好的村委會(huì)的不信任，對(duì)于公益項(xiàng)目的受益預(yù)期模糊，對(duì)是否可以通過(guò)集體利益的實(shí)現(xiàn)增進(jìn)個(gè)人利益產(chǎn)生疑慮。所以，村民委員會(huì)要“去行政化”，由村民自我組建村民委員會(huì)。村民民主選舉出代理自身利益的組織機(jī)構(gòu)，作為“一事一議”的集體行動(dòng)集團(tuán)，并賦予其公共產(chǎn)品供給的行動(dòng)機(jī)能。在政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)支持下具體主要承擔(dān)村莊的公共產(chǎn)品需求偏好的表達(dá)、供給事項(xiàng)的決策及管理職責(zé)。

（四）激勵(lì)非營(yíng)利的第三部門的合作治理責(zé)任

第一，對(duì)非營(yíng)利組織給予法律和政策上的支持。一是政府要制定相關(guān)法律法規(guī)和政策，改善非營(yíng)利組織的生存狀況，以立法形式確立非營(yíng)利組織的社會(huì)地位，明確界定政府與非營(yíng)利組織在法律上的平等地位與合作關(guān)系，加快非營(yíng)利組織的自治化進(jìn)程，鼓勵(lì)其積極參與“一事一議”公共產(chǎn)品供給活動(dòng)。二是政府要放寬對(duì)于非營(yíng)利組織的約束機(jī)制，改變當(dāng)前非營(yíng)利組織必須掛靠于政府職能部門之下，受其監(jiān)管和控制的狀態(tài)，解除各種相關(guān)限制使非營(yíng)利組織獲得行政合法性。三是對(duì)非營(yíng)利組織給予財(cái)政補(bǔ)貼支持，即使在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，政府資助也是多數(shù)非營(yíng)利組織獲取經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。

第二，發(fā)揮非營(yíng)利組織在多元主體合作機(jī)制中的有效中介作用?！耙皇乱蛔h”制度運(yùn)行效率低下的一個(gè)重要原因就是受益主體村民和其他治理主體之間溝通不暢，村民對(duì)于公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)。來(lái)自于基層的非營(yíng)利組織對(duì)于村民的需求信息掌握全面，其具有的公益性和非強(qiáng)制性特征使得這類組織立場(chǎng)中立，既不會(huì)對(duì)政府曲意迎逢，也不會(huì)扭曲村民需求，可以成為村民與政府或者市場(chǎng)之間的溝通中介。村民通過(guò)非營(yíng)利組織表達(dá)自己的要求和愿望，憑借組織的力量與政府或者市場(chǎng)營(yíng)利組織討價(jià)還價(jià)，增強(qiáng)自己在市場(chǎng)中和政府談判的能力和籌碼。

第三，積極發(fā)揮非營(yíng)利組織在多中心治理體制中的監(jiān)督作用。一是利用非營(yíng)利組織的力量監(jiān)督村民行動(dòng)，減少“一事一議”集體行動(dòng)過(guò)程中的“搭便車”行為?！胺菭I(yíng)利組織可以利用內(nèi)部建立起來(lái)的契約性規(guī)則，對(duì)一定范圍內(nèi)社會(huì)群體的行為進(jìn)行規(guī)范、約束和指導(dǎo)，并對(duì)其他社會(huì)群體產(chǎn)生輻射影響，從而培育誠(chéng)信意識(shí)，建立起社會(huì)公德的制度基礎(chǔ)”。同一非營(yíng)利組織的成員一般都是興趣、目標(biāo)、需求相同的人，成員在活動(dòng)中會(huì)互相影響、互相監(jiān)督，有利于成員道德和社會(huì)公益意識(shí)的提高。二是利用非營(yíng)利組織監(jiān)督政府和市場(chǎng)行為，形成有效的制度外監(jiān)督。村民由于信息的不對(duì)稱，很難形成對(duì)政府或者市場(chǎng)行為的有效監(jiān)督。利用非營(yíng)利組織力量進(jìn)行監(jiān)督，彌補(bǔ)以往政府和市場(chǎng)外部監(jiān)督的缺失，形成內(nèi)外結(jié)合的立體的監(jiān)督體系，保證“一事一議”制度執(zhí)行的規(guī)范性。

注：

①場(chǎng)域：“場(chǎng)域”是由當(dāng)代法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）提出的一個(gè)社會(huì)學(xué)分析理論。指的是集特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)、習(xí)性、權(quán)力和具體的行動(dòng)者之間的型構(gòu)關(guān)系，而形成的一種交往主體間的關(guān)系狀態(tài)。場(chǎng)域概念是用來(lái)界定塑造行為而不是劃定行為的邊界的，所以根據(jù)場(chǎng)域概念進(jìn)行思考就是從關(guān)系的角度進(jìn)行思考?！爸卫韴?chǎng)域” 不僅是一種在事實(shí)、規(guī)范和多個(gè)治理主體之間的交互行動(dòng)關(guān)系，而且也表達(dá)了一種具有開(kāi)放性、總體性和建構(gòu)主義精神的實(shí)踐哲學(xué)。（引自皮埃爾·布爾迪厄、華康德，《實(shí)踐與反思：反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引》，李猛等譯，中央編譯出版社1998年版：133。）

②“元治理”：是指“治理的治理”，旨在對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組合治理機(jī)制。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XQ，XS）