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        中國分稅制下的中央與地方關(guān)系

        2013-10-21 02:40:20楊地
        卷宗 2013年7期
        關(guān)鍵詞:分稅制財政管理立法權(quán)

        摘 要:分稅制作為我國的一大創(chuàng)舉,是符合市場經(jīng)濟原則和公共財政理論要求的,這是市場經(jīng)濟國家運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。在此條件下,中央與地方間的權(quán)力得到了進一步的規(guī)定,其關(guān)系得到了進一步的調(diào)整

        關(guān)鍵詞:分稅制;中央;地方

        分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)和稅制財權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入,并輔之以補助制的預(yù)算管理體制模式。

        改革開放以來,我國中央與地方關(guān)系有了較大變化,主要表現(xiàn)為中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的變化。對于經(jīng)濟體制改革而言,能否處理好中央與地方的關(guān)系,直接影響到我國的市場經(jīng)濟是統(tǒng)一的市場經(jīng)濟還是互相封鎖的市場經(jīng)濟。最理想的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系。在權(quán)力分配上,既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國,又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。任何一方的權(quán)力過大或過小,都將破壞權(quán)力的正常運轉(zhuǎn)。中央的權(quán)力過大,影響地方的建設(shè)與發(fā)展;地方的權(quán)力過大,則威脅中央的治理。1992年之前,在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中強調(diào)發(fā)揮兩個積極性,其結(jié)果是以權(quán)力下放、地方分權(quán)為主,促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展,但一定程度上削弱了中央的宏觀調(diào)控能力;之后,為了改變改革開放以來由于實行行政放權(quán)而帶來的中央宏觀調(diào)控能力削弱和地方保護主義盛行的狀況,1994年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實行,使中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革以市場經(jīng)濟為取向,標志著建立新型中央與地方關(guān)系的改革進入了一個新的階段。分稅制的一個明顯特點,就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經(jīng)濟,有效地利用資源,提高經(jīng)濟效益,最終做到既增加了地方的收入,也能增加中央的收入,實現(xiàn)財政、稅收上的積極性。分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新,它改變了中央與地方的博弈格局,不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度,明顯強化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。

        我國在社會主義市場經(jīng)濟的環(huán)境下,既不能走計劃經(jīng)濟那種死氣沉沉的老路子,也不能盲目效仿資本主義國家太過自由散漫的市場經(jīng)濟;因此,在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上國家的宏觀調(diào)控就顯得尤為重要,而分稅制也恰恰適應(yīng)了這種要求,市場競爭要求財力相對分散,而宏觀調(diào)控又要求財力相對集中,這種集中與分散的關(guān)系問題,反映到財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。

        分稅制的實質(zhì)主要表現(xiàn)為按照稅種劃分稅權(quán),分級管理。其中,稅權(quán)是政府管理涉稅事宜的所有權(quán)利的統(tǒng)稱,主要包括稅法立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。分稅制就是要將這些稅權(quán)在中央及地方政府間進行分配。所以,分稅制財政管理體制的實質(zhì),就是通過對不同稅種的立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)在中央和地方政府進行分配,以求實現(xiàn)事權(quán)同財權(quán)的統(tǒng)一。

        一般來說,完善的分稅制要求中央政府和地方政府根據(jù)自己的事權(quán)自主地決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權(quán)根據(jù)自己的事權(quán)自主決定稅法的立法、司法、執(zhí)法事宜;劃歸地方政府征管的地方稅稅種,地方政府可以因地制宜、因時制宜地決定立法、開征、停征、減稅、免稅,確定稅率和征收范圍。

        實行分稅制財政管理體制,正確劃分立法權(quán)是首要問題。即必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨立的稅收立法權(quán)。能否獨立行使立法權(quán),是確定分稅制能否成立的關(guān)鍵。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨立立法權(quán)限,分稅制就不能確立。這是因為分稅制要求不同級次的政府都具有立法主體地位和資格,實行分稅制財政管理體制,正確界定立法權(quán)的優(yōu)先權(quán)也是首要問題。盡管實行分稅制,要求中央和地方都有立法權(quán)。但需要注意的是,中央稅收立法權(quán)的行使優(yōu)先于地方的稅收立法權(quán),地方的稅收立法權(quán)必須服從于中央的稅收立法權(quán),地方稅法不能同中央稅法有相悖之處。這也是實行分稅制財政管理體制所必須注意的一個方面。

        中央稅與地方稅的劃分,對于正確處理中央與地方政府之間的財政關(guān)系和稅收分配關(guān)系,對于加強稅制建設(shè)有著特殊的含意,主要表現(xiàn)在:通過稅收立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)在不同級政府之間的劃分和讓渡,能夠體現(xiàn)出一國政府的行政管理方式、法制建設(shè)程度、民主建設(shè)程度、財政管理體制和稅收管理體制的科學化程度。

        但分稅制也并非萬能,雖然加大了中央財政轉(zhuǎn)移支付力度,但對于地區(qū)差距問題,不僅未能加以解決,反而進一步擴大。由于分稅制改革主要是中央主導(dǎo),自實行以來,中央和地方的經(jīng)濟分成比例幾乎年年在變,中央可以根據(jù)經(jīng)濟形勢的需要,隨意調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系,地方政府只能被動接受,從而導(dǎo)致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后,由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分得不明確,雙方都會采取一些機會主義行為來實現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面,過度重視地區(qū)間的經(jīng)濟競爭導(dǎo)致大量低水平重復(fù)建設(shè),由此又形成地方保護主義,并進而導(dǎo)致嚴重的腐敗問題。而地方由于承擔了從中央轉(zhuǎn)移而來的財政壓力,又必須考慮另外開辟財源,因而往往集中注意力于土地開發(fā),導(dǎo)致房地產(chǎn)過熱和房價猛漲以及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“政績工程”。這些問題的存在,既威脅到中國經(jīng)濟的健康發(fā)展,又往往使得中央的調(diào)控措施失去應(yīng)有的力度與效果,甚至影響到其權(quán)威與合法性。

        綜上所述,我國財政制度分稅制作為歷史上一大創(chuàng)舉,在一定程度上重新定義了中央與地方關(guān)系,解決了部分矛盾,適應(yīng)了中國發(fā)展中的新階段;但同時不可否認,分稅制的不完善已經(jīng)帶來了諸多問題;只有在平靜的心態(tài)下不斷探索,本著權(quán)力下放的思路,尋求通過制度化、法律化的途徑來達到中央與地方之間的平衡,跳出“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈,同時借鑒中國歷史及他國經(jīng)驗,尋求政治智慧,達成良好的中央與地方的分權(quán)關(guān)系,以求建立有效率的政府、國家得到良好治理。

        參考文獻

        [1]劉玲玲、馮懿男:《分稅制下的財政體制改革與地方財力變化》[J],稅務(wù)研究,2010年4月

        [2]韓婧:《分稅制改革對地方稅收的影響及對策研究》,電子科技大學,2012年3月

        作者簡介

        楊地(1992-),女,漢族,河南南陽人,現(xiàn)為鄭州大學公共管理學院行政管理專業(yè)本科生。

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