韓明軒

摘 要：順應世界政府改革的趨勢，服務型政府與政務公開逐漸成為政府改革過程中的關鍵詞。在全國政府改革的浪潮中，大連市政務公開的服務型政府建設取得了一定的成績，但同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)與困難。大連市政府下一步努力方向，從工作推進思路上來講，首先要做到政務公開與黨務公開實現(xiàn)聯(lián)動效應；從工作的實現(xiàn)手段上來講，要緊緊圍繞“深化資源整合，推動政技融合，引導社會參與，加強責任追究”，確實完善政務公開制度建設。

關鍵詞：服務型政府；政務公開；大連市政府

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）23-0017-02

一、全國政務公開發(fā)展歷程

（一）服務型政府的內涵

1.服務型政府概念的提出

2004年2月21日溫家寶總理在中央黨校的省部級干部樹立和落實科學發(fā)展觀高級研究班上的講話中首次使用這一概念；2005年3月5日溫總理在《政府工作報告》中正式提出努力建設服務型政府。

2.從政府與社會關系上探究的服務型政府的概念

服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架中，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著相應責任的政府；服務型政府是指以人為本的治理理念、依法行政的行為準則、公眾需求導向的服務模式及回應民意的政府責任。

3.服務型政府的定義總結

從廣義上講，服務型政府既包括政府部門的公開，也包括執(zhí)政黨的黨務公開、人大立法活動的公開、法院的審判公開、檢察院的檢務公開，以及學校、醫(yī)院等公用事業(yè)單位的辦事公開，是涵蓋了涉及社會各方面的、全方位的公開；從狹義上講，服務型政府僅指政府部門在行使行政管理權的過程中，面向利益群體、社會組織以及社會公眾在內的公開。

（二）政務公開的概念

1.政務公開的概念

政務公開就是讓權力在陽光下運行，用制度管人、用制度管事，使國家機關信息公開，行政權力公開透明運行。政務公開主要的要求是使政府的工作內容公開化，對于政府籌劃或正準備進行的各項工作，如城市建設、道路規(guī)劃、醫(yī)療保健措施、事務處理等分類進行公開，并對各項工作內容及進程予以公開，任何公民都可以通過特定途徑，如政務公開欄、政務公開網絡等進行查詢、監(jiān)督。

2.服務型政府與政務公開的關系

第一，政務公開是建設服務型政府的基本要求。建設服務型政府，必須大力推行政務公開，只有公眾知道自己的政府在做什么，怎樣做，知道政府做的一切都是為了人民的根本利益，才能得到廣大人民群眾的支持和擁護，服務型政府才會深入民心。

第二，建設服務型政府是政務公開的最終目的。服務型政府的良好形象需要政府借助一定的載體向公民傳達信息，它不僅充分尊重群眾的知情權，激發(fā)群眾的有序政治參與熱情，而且向人們展示政府以實際行動向社會提供高質量、高效率的公共服務，崇尚人民的利益高于一切，從而使普通的百姓深信這樣的政府是可信賴的、依靠的政府，從而，最終建成服務型政府的目標。

（三）全國政務公開工作的歷程

1.主要發(fā)展階段及特點

一是初步探索階段。1988年3月，黨的十三屆二中全會從預防腐敗入手，把政務公開作為強化權力監(jiān)督、加強黨風廉政建設的一項重要措施，提出各級黨政機關在廉政建設中，盡可能地公開辦事制度，以便得到群眾的監(jiān)督。這一階段的特點是政務公開與反腐倡廉緊密結合，通過政務公開強化對公共權力的監(jiān)督，防止政府官員濫用職權。

二是開展試點階段。1997年9月，黨的十五大從健全基層民主、加強民主監(jiān)督的高度，深化了對政務公開的認識，把政務公開作為發(fā)展基層民主的一項重要工作來抓，提出“實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督”。這一階段所對應的特點是政務公開與基層民主相結合。通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）政府推行政務公開試點，強化基層民主建設。

三是逐步推廣階段。2002年11月，黨的十六大把政務公開作為社會主義民主法制建設的一項基礎性工作，提出“認真推行政務公開，加強組織監(jiān)督和民主監(jiān)督”，“完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利”。其特點是政務公開與社會主義民主法制建設相結合，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府逐步向縣（市）級政府和省部級行政機關推廣。

四是全面推行階段。2006年10月，十六屆六中全會把政務公開作為促進和諧社會建設的重要制度保證，提出“深化政務公開，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。2007年4月，國務院發(fā)布《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行，標志著我國政務公開進入法制化軌道。2010年初，國辦下發(fā)《關于做好政府信息依申請公開的意見》。這一階段的特點主要是全國各地區(qū)、各領域全面推行政務公開工作，政務公開逐步走向規(guī)范化和法制化。依申請公開政府信息具有里程碑意義。

五是拓展深化階段。2010年11月，國務院印發(fā)《關于加強法治政府建設的意見》（國辦〔2010〕33號）提出“加大主動公開力度，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開”的要求。2011年，中辦國辦聯(lián)合下發(fā)《關于深化政務公開加強政務服務的意見》（中辦發(fā)〔2011〕22號）提出“主動、及時、準確公開財政預算決算、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息”。2012年5月，國務院召開全國政府信息公開工作電視電話會議，對“三公”經費公開提出硬性要求，還要求重點推進保障性住房信息、食品安全信息、環(huán)境保護信息、招投標信息、生產安全事故信息、征地拆遷信息、價格和收費信息公開等領域信息公開工作。這一階段的特點是重點領域政府信息公開提上議事日程，政務公開涉及的領域不斷拓展，公開難度不斷加大。表明了國家的信心和決心。

2.政務公開呼應服務型政府建設的舉措和成效

在初步探索階段，為貫徹落實黨的十三大的精神，中央決定首先在北京市東城區(qū)、上海市黃浦區(qū)及山東省煙臺市等具有典型意義的地區(qū)的政權機關和相關部門，進行公開辦事制度、強化權力監(jiān)督、設立舉報機構等廉政建設的試點工作。著眼于行政管理行為的公開化，并在政務公開的制度化建設方面取得了一些積極成果。河北省藁城市的“兩公開一監(jiān)督”制度就是在這樣的大背景下形成的，即：公開辦事制度、公開辦事結果、接受群眾監(jiān)督。該制度的形成是這一階段最突出的成果。

到了開展試點階段各地區(qū)認真貫徹落實十五大精神，積極進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開工作試點。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》經過兩年多的試點工作，政務公開工作已從農村基層組織向城鄉(xiāng)基層政權機關，由城鄉(xiāng)基層政權機關向縣、市（地）政權機關，由點到線，再由線及面，一步一步向前延伸和擴大，政務公開工作在全國形成了一定規(guī)模。

在逐步推廣階段，為貫徹落實黨的十六大精神，2003年6月，全國政務公開領導小組成立，加強了對政務公開工作的領導。2005年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步推行政務公開的意見》，政務公開開始成為各級政府施政的一項基本制度，在縣（市）級政府全面推行，在省部級行政機關逐步推開。

到了全面推行階段各地各部門認真貫徹十六屆六中全會精神，狠抓中辦、國辦《關于進一步推行政務公開的意見》的落實，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關的政務公開已逐步走上了規(guī)范化軌道，縣級政府政務公開也已經全面推行，市（地）級政府政務公開正在穩(wěn)步推進，國務院各部門、地方各級政府和各類公共企事業(yè)單位都不同程度地推行了政務公開、校務公開、院務公開、辦事公開制度。已初步形成了具有自己特色的政務公開制度。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，全國政務公開工作步入法制化軌道。

在拓展深化階段為貫徹落實黨的十七大精神和《中華人民共和國政府信息公開條例》，國家相繼下發(fā)《關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》、《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》、《關于加強法治政府建設的意見》、《關于深化政務公開加強政務服務的意見》等文件，對政務公開和政務服務工作進行安排部署。各地各部門建立和完善政務公開工作機制，公開內容更加豐富，領域不斷拓展，法制化和規(guī)范化水平進一步提高。2012年，95個中央部門更加及時、準確、詳細地公開了部門預決算和“三公”經費，大連市公開了“三公”經費支出情況，切實增強了政府施政的透明度和公信力。

二、大連市政府公開的實踐和體會

（一）政務公開是服務型政府建設的重要抓手

大連市服務型政府建設是伴隨著行政服務中心建設的步伐推進的，實踐證明，政務公開在統(tǒng)領行政審批、電子政務、信息發(fā)布、行政投訴、公共資源交易等其他行政服務資源發(fā)揮綜合效應方面，成效顯著，大有作為。政務公開成為服務型政府建設的抓手，當之無愧。

服務型政府首先應該是透明政府。政務公開不僅是建設服務型政府的必由之路，而且是塑造服務型政府其他特征的必要條件。意義表現(xiàn)在四個方面：其一，政務公開可滿足公民的知情權。政府行政行為的目標、意圖、手段、過程和結果都應當是透明的，全方位向社會公開的。其二，政務公開有利于擴大公民的政治參與。政府的公共政策過程最大化地讓公民參與，是現(xiàn)代服務型政府區(qū)別于傳統(tǒng)管制型政府的基本特征。其三，政務公開有利于社會約束政府行為，防止公共權力被濫用。其四，信息服務是服務型政府向社會提供公共服務的一項重要內容。

（二）政務公開是懲治和預防腐敗工作的重要舉措

推行政務公開，推動政府依法行政，降低行政權力行使過程中的自由裁量權，減少權力尋租的機會，能夠防止暗箱操作和權力濫用，有利于消除腐敗滋生的土壤，促進懲治和預防腐敗體系的建立健全。

（三）政務公開是最大的民生工程

首先，政務公開是地區(qū)發(fā)展環(huán)境的“風向標”，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的政務環(huán)境。其次，政務公開是協(xié)調化解矛盾的“潤滑劑”。12345投訴咨詢熱線、政府門戶網站公眾交流平臺、在線訪談欄目等，政府在決策過程中充分體現(xiàn)群眾意愿。最后，政務公開是政府自身建設的“緊箍咒”。政務公開，是行政管理體制改革和政府管理的一項創(chuàng)新，將政府行為置于人民群眾監(jiān)督之下，可以增強對政府及其工作人員的約束力，促進政府勤政、廉政、高效行政。

（四）政務公開需要不斷突破

這其中的關鍵點是“三公”經費、財政預決算、保障性住房、食品安全、環(huán)境保護、招投標、生產安全事故、征地拆遷、價格和收費等領域的信息公開。而重點和難點是行政決策公開要進一步完善公眾參與的決策機制，凡是涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，在決策前要廣泛征求群眾意見。這是提高決策科學化、民主化、法治化水平的重要前提。

（五）政務公開制度建設亟須加強和完善

政務公開法制化程度不高，從國家到省在政務公開在制度建設方面還處于滯后狀態(tài)，政務公開立法嚴重缺失，諸如公共企事業(yè)單位辦事公開工作實施細則等。許多地方是根據形勢需要先開展工作，而后國家或省出臺相關制度規(guī)范，導致先行開展工作的地區(qū)資源浪費、重復建設。

三、大連市政府下一步努力方向

從工作推進思路上來講，首先要做到政務公開與黨務公開實現(xiàn)聯(lián)動效應，中央在2010年的領導小組會議明確了黨務公開自下而上、由點到面，先從黨的基層組織實行，總結經驗，成熟后再逐步向黨的地方組織推開的基本思路。該思路與政務公開路徑相似。其次要破除政務公開體制與機制的障礙，就全國來看，大部分政務公開的機構都是設置在政府系統(tǒng)內部的，這一點違背了政務公開的初衷。最后要加快政務公開法制化的建設進程，比如應該建立《政務公開發(fā)》和《電子政務法》。

從工作的實現(xiàn)手段上來講，要緊緊圍繞“深化資源整合，推動政技融合，引導社會參與，加強責任追究”這24個字，確實完善政務公開制度建設。

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（責任編輯：田 苗）