孫麗敏 鄒維忠
當(dāng)前,以中央政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)地方政府債務(wù)監(jiān)控體系,脫離了委托代理理論的基本思想,忽視了社會公眾的重要性。同時(shí),地方政府行政命令式的發(fā)債方式,造成“市場監(jiān)督”的缺失,束縛了社會公眾直接參與地方政府債務(wù)監(jiān)管的范圍和權(quán)限。從委托代理理論的角度出發(fā),創(chuàng)新地方政府債務(wù)監(jiān)控機(jī)制,是降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要手段,也是優(yōu)化地方政府財(cái)政結(jié)構(gòu)重要保證。
1.中央政府與地方政府間的委托代理關(guān)系,體現(xiàn)為中央政府撥付給地方政府一定的財(cái)力、人力、物力,并委托地方政府完成所劃撥的任務(wù)。在該委托代理關(guān)系下,中央政府決定地方政府官員的績效考核和職務(wù)升遷,并將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)模作為地方績效考核的關(guān)鍵性指標(biāo),一定程度上造成地方政府不顧財(cái)力而舉債搞“形象工程”的現(xiàn)象。作為中央政府的代理人決定了地方政府不存在破產(chǎn)的可能性,地方政府通過舉債可以獲得債務(wù)短期收益,而中央政府作為最后救助者承擔(dān)債務(wù)道德風(fēng)險(xiǎn)。
2.社會公眾與地方政府間的委托代理關(guān)系,體現(xiàn)為社會公眾選舉產(chǎn)生地方人民代表大會(簡稱地方人大)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān),并把公共事務(wù)授權(quán)給地方人大管理;地方人大產(chǎn)生地方政府并進(jìn)一步把公共事務(wù)委托給地方政府,加以必要監(jiān)督。在此委托代理關(guān)系下,地方人大只具有法律意義上的控制權(quán),對地方政府的財(cái)政預(yù)算案缺乏實(shí)質(zhì)性的影響,財(cái)政收支的決策權(quán)掌握在地方政府手中。與此同時(shí),由于現(xiàn)存制度的不足,社會公眾對地方人大和地方政府的直接約束力有限,不可能保證地方政府債務(wù)活動滿足社會公眾的切實(shí)利益。
1.地方政府債務(wù)監(jiān)控活動分析
地方政府債務(wù)活動借債、用債、還債三個(gè)環(huán)節(jié)即相互獨(dú)立又緊密相關(guān),形成一了個(gè)完整的閉合循環(huán),分析各個(gè)環(huán)節(jié)的主要活動,尋找監(jiān)控的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),是中央政府和社會公眾進(jìn)行債務(wù)監(jiān)控活動的主要內(nèi)容。
作為地方政府財(cái)政收入的重要來源,借債是地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政赤字,以地方政府未來預(yù)算資金作為還款來源,用地方政府信用作為擔(dān)保的借款活動。從本質(zhì)上而言,地方政府借債是為實(shí)現(xiàn)中央政府和社會公眾委托要求的必然產(chǎn)物。中央政府、社會公眾需要將地方政府債務(wù)收支監(jiān)控與預(yù)算管理相掛鉤,重點(diǎn)監(jiān)控借債渠道與平臺、借債方式、借債利息等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),以保證可控的債務(wù)規(guī)模,保持合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。
作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的重要途徑之一,用債是地方政府在盡可能降低資金成本的前提下,安排借債資金,高效完成地方基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)的活動。同時(shí),地方政府職能實(shí)現(xiàn)狀況已成為衡量地方政府委托代理績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。中央政府、社會公眾對公共投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、后評價(jià)等程序?qū)崿F(xiàn)全程監(jiān)控,保證地方政府在維護(hù)正常地方經(jīng)濟(jì)秩序的前提下,按照中央政府、社會公眾利益訴求高效用債。
作為后續(xù)債務(wù)活動的信譽(yù)前提,還債是針對已經(jīng)到期的債務(wù),地方政府利用財(cái)政收入資金,對債權(quán)人還本付息的活動。同時(shí),只有按時(shí)償還到期債務(wù)才能維護(hù)地方政府的權(quán)威,獲得社會公眾的認(rèn)可。中央政府、社會公眾將還債信譽(yù)作為監(jiān)控的重要內(nèi)容,對到期債務(wù)規(guī)模、利息、還款資金來源等關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,杜絕拖欠債權(quán)人資金、損害政府信譽(yù)行為的出現(xiàn)。
2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計(jì)
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是如何從有限的地方政府債務(wù)信息中選取有代表性的指標(biāo),綜合反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概況。在全面考察各種統(tǒng)計(jì)指標(biāo)相關(guān)性及獲取難易程度的基礎(chǔ)上,從地方政府債務(wù)管理運(yùn)行的三個(gè)環(huán)節(jié)(借、還、用)選取11項(xiàng)指標(biāo),設(shè)計(jì)初步的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。
在借債環(huán)節(jié),為保證地方政府借債有度,選取以下3項(xiàng)指標(biāo):①債務(wù)負(fù)擔(dān)率,即地方政府當(dāng)年債務(wù)余額占地方國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,反映出地方所承擔(dān)的債務(wù)總量相對于同年地方經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出規(guī)模的比例關(guān)系,是國際上公認(rèn)的政府債務(wù)警戒線;②債務(wù)依存度,是指當(dāng)年的地方政府債務(wù)收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系,反映當(dāng)年財(cái)政支出對債務(wù)收入依賴程度;③財(cái)政赤字率,即當(dāng)年地方財(cái)政赤字額與地方當(dāng)年GDP的百分比,反映出地方財(cái)力對債務(wù)的承受能力。
在債務(wù)使用環(huán)節(jié),為保證地方政府用債有效,選取以下4項(xiàng)指標(biāo):①債務(wù)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比,即債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行壽命期內(nèi)產(chǎn)出總額與債務(wù)項(xiàng)目全部投資額的比率,反映債務(wù)項(xiàng)目的產(chǎn)出水平,值越大,反映的經(jīng)濟(jì)效果越好;②具備自我償債能力債務(wù)占總債務(wù)比重,即能夠自我清償債務(wù)的債務(wù)投資額與債務(wù)總額的百分比,反映債務(wù)資金的用途和債務(wù)項(xiàng)目的自我償付能力;③GDP增速與債務(wù)增速比例,即GDP增速與債務(wù)增速百分比,進(jìn)行GDP與政府債務(wù)增長的相關(guān)分析,反映地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是否處在一個(gè)協(xié)調(diào)的良性循環(huán);④民間投資增速與債務(wù)增速比例,即民間投資增速與債務(wù)增速的比率,反映地方政府舉債建設(shè)對其他投資渠道的影響。
在還債環(huán)節(jié),為保證地方政府還債有信,選取以下4項(xiàng)指標(biāo):①債務(wù)逾期率,即當(dāng)年到期而無法還本付息債務(wù)額與當(dāng)期到期全部債務(wù)額的百分比,用來衡量地方政府償債的及時(shí)性;②債務(wù)償債率,即當(dāng)年債務(wù)還本付息額與當(dāng)年地方財(cái)力的百分比,從政府汲取收入增量情況判斷政府債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn);③借新還舊占債務(wù)總額比重,即當(dāng)年為還舊而新借債務(wù)額與當(dāng)年債務(wù)總額的百分比,分析地方政府舉借的債務(wù)中有多少是用于償還到期的債務(wù);④償債準(zhǔn)備金,即償債準(zhǔn)備金與當(dāng)年債務(wù)余額的百分比,用于反映地方政府償債體系建設(shè)情況。
3.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法選擇
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法包括單指標(biāo)預(yù)警方法和綜合指標(biāo)預(yù)警方法兩種,其中單指標(biāo)模式多用于監(jiān)測地方政府債務(wù)活動某一環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)狀況,而多指標(biāo)模式則傾向于反應(yīng)地方政府債務(wù)的整體狀況。
單一指標(biāo)臨界點(diǎn)確定在單指標(biāo)預(yù)警方法中起著關(guān)鍵的作用,而且是件很復(fù)雜、很細(xì)致的工作。由于地方政府債務(wù)不同環(huán)節(jié)的差異,選取的指標(biāo)不盡相同,所以各指標(biāo)的警戒臨界值需要考慮實(shí)際情況單獨(dú)確定。在確定單個(gè)指標(biāo)臨界值時(shí),一要根據(jù)每個(gè)指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)的概率分布,參考理論數(shù)值,求出基礎(chǔ)臨界值;二要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷調(diào)整臨界值,以達(dá)到預(yù)期的預(yù)警效果。以債務(wù)負(fù)擔(dān)率為例,西方發(fā)達(dá)國家債務(wù)負(fù)擔(dān)率的最高預(yù)警線為45%,與其財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重40%-50%持平,據(jù)此,我國地方政府財(cái)政收入占GDP的比重約為6%左右,加上預(yù)算外收入,二者之和占GDP的比重不過10%左右,可將我國地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線設(shè)定為10%。綜合考慮各方面的因素,確定借債和還債環(huán)節(jié)的相應(yīng)指標(biāo)預(yù)警臨界值,相對于單指標(biāo)預(yù)警方法而言,綜合指標(biāo)預(yù)警方法通過對借債、用債、還債多個(gè)變量的組合,開展多層次評價(jià)內(nèi)容設(shè)計(jì),賦予各個(gè)環(huán)節(jié)指標(biāo)不同的權(quán)重,綜合考量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,從總體上對地方政府債務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)控。
綜上所述,單指標(biāo)預(yù)警盡管對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的預(yù)測性,但是單個(gè)指標(biāo)反映的情況有限,與綜合考慮借、用、還三方面因素的綜合指標(biāo)模式相比具有一定片面性。因此,文章認(rèn)為在基于委托代理理論的地方債務(wù)監(jiān)控過程中,應(yīng)運(yùn)用綜合指標(biāo)預(yù)警方法,構(gòu)建綜合債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系,實(shí)現(xiàn)中央政府和社會公眾對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)籌監(jiān)控。
1.落實(shí)債務(wù)監(jiān)管法規(guī),建立配套的獎懲制度。相關(guān)部門要嚴(yán)格落實(shí)國家相關(guān)的法律法規(guī),保證各項(xiàng)監(jiān)督活動有法可依。同時(shí),建立有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管獎懲機(jī)制,對在債務(wù)監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為做出合理處罰,保證借債、用債、還債三個(gè)環(huán)節(jié)上的監(jiān)管工作正常開展。
2.優(yōu)化債務(wù)監(jiān)管環(huán)境,擴(kuò)大地方政府債務(wù)透明度。良好的監(jiān)管環(huán)境是實(shí)現(xiàn)債務(wù)有效監(jiān)控的前提。地方政府要保持足夠的債務(wù)透明度,及時(shí)、詳細(xì)地公開相關(guān)債務(wù)活動內(nèi)容,如融資規(guī)劃、融資方式、融資成本、債務(wù)的使用與償還等,保證中央政府、社會公眾對債務(wù)信息的及時(shí)掌握、分析,保證委托人應(yīng)有的知情權(quán)。
3.規(guī)范委托代理關(guān)系,調(diào)動社會公眾的積極性。進(jìn)一步規(guī)范社會公眾與地方政府之間的委托代理關(guān)系,加強(qiáng)行政問責(zé)制的建設(shè),賦予社會公眾一定的任免權(quán),促使地方政府能按照委托人意志行事,披露中央政府、社會公眾所要求的債務(wù)信息。同時(shí),做好宣傳普法工作,調(diào)動社會公眾的參與積極性,保證監(jiān)管活動的開展。
當(dāng)前,地方政府債務(wù)監(jiān)管是中央政府亟待解決的一個(gè)大問題,關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。實(shí)現(xiàn)中央政府和社會公眾對地方政府債務(wù)的全面監(jiān)控,是提高地方政府債務(wù)管理水平,防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,優(yōu)化地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的必然選擇。因此,拓展地方政府債務(wù)監(jiān)管渠道,構(gòu)建基于委托代理理論的債務(wù)監(jiān)控體系,符合中央政府及社會公眾的利益訴求。
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