曾宇青

學(xué)界關(guān)于我國(guó)城市社區(qū)治權(quán)的研究，主要從國(guó)家——社會(huì)兩分范式出發(fā)，研究國(guó)家公權(quán)力和自治權(quán)對(duì)社區(qū)的治理，屬于“兩權(quán)”范式。近年來(lái)受治理理論影響，許多學(xué)者推崇社區(qū)共治（夏建中，2008；鐘裕民，2010；馬海龍，2007），但仍沒(méi)有突破“兩權(quán)”范式。本文從全國(guó)社區(qū)制改革以來(lái)深圳社區(qū)治權(quán)的來(lái)源和分配的研究中，觀察到社區(qū)治權(quán)中的三種基本權(quán)力，即國(guó)家公權(quán)力——共治權(quán)——自治權(quán)，進(jìn)而對(duì)“共治權(quán)”進(jìn)行深入的分析和理論抽象，以此為基礎(chǔ)提出不同于西方的中國(guó)特色的城市社區(qū)民主秩序，即“三權(quán)共治”的“共治民主秩序”。

一、社區(qū)制改革以來(lái)深圳社區(qū)公共治權(quán)的來(lái)源和分配

關(guān)于社區(qū)公共治權(quán)的來(lái)源，我國(guó)學(xué)者的研究重點(diǎn)是“分權(quán)”。肖林（2011）指出我國(guó)學(xué)界大都從兩個(gè)方向研究“分權(quán)”：一方面，國(guó)家公權(quán)力向社區(qū)讓權(quán)、還權(quán)、授權(quán)，成為社區(qū)自治的“第一推動(dòng)力”；另一方面，草根涌現(xiàn)追求自治的公民行動(dòng)和政治參與，推動(dòng)“分權(quán)”的發(fā)展。本文為了研究方便，主要分析國(guó)家分權(quán)。

在全國(guó)社區(qū)制改革的浪潮中，深圳將政府所掌握的公共治權(quán)重新進(jìn)行分配，主要有兩個(gè)階段：2000年以來(lái)通過(guò)分權(quán)在社區(qū)形成國(guó)家——自治“兩權(quán)共治”階段；近年來(lái)在社區(qū)探索國(guó)家——社會(huì)——自治“三權(quán)共治”階段。

（一）深圳“兩權(quán)共治型”社區(qū)制的構(gòu)建

深圳社區(qū)制改革從2000年開(kāi)始試點(diǎn)，2005年全面實(shí)施。

1.縱向分權(quán)：社區(qū)替代單位成為國(guó)家治理的單元

2005年深圳市區(qū)兩級(jí)黨委和政府部門(mén)將大量公共權(quán)力以“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式向街道和社區(qū)分權(quán)。這些公共事權(quán)，原來(lái)主要由單位承擔(dān)，或經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后由各級(jí)政府承擔(dān)，現(xiàn)在則向社區(qū)分權(quán)。例如，黨建、社保、文化、安全監(jiān)督等。向社區(qū)下移的公共事權(quán)多達(dá)100多項(xiàng)。

下移到社區(qū)的100多項(xiàng)公共事權(quán)幾乎全部由政府承擔(dān)了：深圳在社區(qū)設(shè)立街道辦的派出機(jī)構(gòu)——社區(qū)工作站。公共事權(quán)下移到街道，街道再將其中的絕大部分下移到社區(qū)工作站，無(wú)法下移的由街道承擔(dān)。

2.橫向分權(quán)：社區(qū)有了選舉權(quán)和微弱的監(jiān)督權(quán)

2005年，深圳居委會(huì)完全實(shí)現(xiàn)了去行政化。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)去行政化，是因?yàn)橛猩鐓^(qū)工作站“兜底”，即原居委會(huì)的行政職能及其成員全部移交給社區(qū)工作站，居委會(huì)成員則以直選或社區(qū)工作站成員兼任（兼任者也需要有一定數(shù)量的選票才能當(dāng)選）。2005年深圳鹽田區(qū)居委會(huì)實(shí)行全員直選，到2011年全市居委會(huì)直選率99.7%。這是社區(qū)自治權(quán)中選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，社區(qū)真切地?fù)碛辛诉x舉權(quán)，這被學(xué)界稱(chēng)為“社區(qū)民主的跨越式發(fā)展”。

然而，除了選舉權(quán)外，社區(qū)自治權(quán)還應(yīng)該包括監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)等。深圳積極探索賦予居民監(jiān)督權(quán)，如鹽田區(qū)賦予居委會(huì)代表居民對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行年終考評(píng)，其分值占總考評(píng)分值的一定比例。但總體而言，居委會(huì)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督、參與、決策等權(quán)力都幾乎沒(méi)有得到配置，經(jīng)費(fèi)也稀缺。在體制設(shè)計(jì)上，深圳實(shí)行居站分設(shè)（居委會(huì)與社區(qū)工作站分設(shè)），二元并列，居委會(huì)對(duì)社區(qū)工作站基本沒(méi)有形成制約。居委會(huì)的地位作用呈現(xiàn)出邊緣化狀態(tài)。

3.“兩權(quán)共治型”社區(qū)制形成

盡管學(xué)界和有關(guān)官方機(jī)構(gòu)對(duì)深圳社區(qū)居委會(huì)邊緣化狀態(tài)頗有微詞，但不可否認(rèn)深圳社區(qū)民主的巨大發(fā)展，社區(qū)居民真正擁有了選舉權(quán)（在如此大的范圍內(nèi)賦予社區(qū)居民直選權(quán)，在國(guó)內(nèi)是唯一的）和一定的監(jiān)督權(quán)。從社區(qū)權(quán)力配置的角度看，這種改革也反映了深圳在全國(guó)社區(qū)制改革的浪潮中，一方面不斷地加強(qiáng)國(guó)家公權(quán)力改革，另一方面不斷地完善社區(qū)自治權(quán)，呈現(xiàn)了朝著國(guó)家公權(quán)力——社區(qū)自治權(quán)“兩權(quán)共治型”社區(qū)制方向改革的試圖。

（二）積極開(kāi)展“三權(quán)共治型”社區(qū)制探索

“三權(quán)共治”主要源于深圳將社區(qū)治權(quán)向社會(huì)組織橫向分權(quán)的探索。得益于國(guó)際公共管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，也得益于香港經(jīng)驗(yàn)和深圳社會(huì)組織的迅速發(fā)展，以及為了克服“兩權(quán)共治”的弊端，根據(jù)深圳實(shí)際，從構(gòu)建和諧社會(huì)出發(fā)，深圳在對(duì)社區(qū)公共管理權(quán)細(xì)分的基礎(chǔ)上，積極探索了向社會(huì)組織授權(quán)。

1.將國(guó)家公權(quán)力所承擔(dān)的社區(qū)公共治權(quán)細(xì)分

細(xì)分為：便民服務(wù)類(lèi)、信息管理類(lèi)、執(zhí)法審批類(lèi)、維穩(wěn)安監(jiān)類(lèi)（見(jiàn)下表）。

2.向社會(huì)組織授權(quán)的初步探索——設(shè)立社區(qū)服務(wù)站

深圳以“場(chǎng)地由政府供給”的方式，在全市100多個(gè)社區(qū)設(shè)立了社區(qū)服務(wù)中心，將原來(lái)由社區(qū)工作站承擔(dān)的“便民服務(wù)”類(lèi)職責(zé)，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，移交給社會(huì)組織，社會(huì)組織進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心實(shí)施所承接的工作。在深圳社區(qū)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中，規(guī)定了“十二五”期間建設(shè)750家社區(qū)服務(wù)中心。

3.向社會(huì)組織授權(quán)的“突破性”試驗(yàn)——取消社區(qū)工作站

經(jīng)過(guò)“社區(qū)服務(wù)中心”近一年的試點(diǎn)，深圳南山區(qū)招商街道進(jìn)一步將其屬下的花果山社區(qū)工作站“信息管理”類(lèi)工作，以項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的方式，交由社會(huì)組織“實(shí)施”。對(duì)“執(zhí)法審批”類(lèi)工作進(jìn)一步細(xì)分后，將初次審批和協(xié)助執(zhí)法交由社會(huì)組織實(shí)施。對(duì)維穩(wěn)安監(jiān)類(lèi)工作，收歸街道；部分安監(jiān)類(lèi)工作收歸街道后，由街道向具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

4.“三權(quán)共治型”社區(qū)制的推進(jìn)

深圳向社會(huì)組織授權(quán)的探索，效果較好。例如，招商街道花果山社區(qū)安全檢查工作向?qū)I(yè)的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)，其工作效果比社區(qū)工作站做得更好、更快、更徹底。花果山社區(qū)服務(wù)中心（該中心由社會(huì)組織承辦）所提供的服務(wù)與招商街道其它社區(qū)由社區(qū)工作站所提供的同質(zhì)服務(wù)相比，不僅居民好評(píng)率高，而且降低了上百萬(wàn)元成本。

向社會(huì)組織授權(quán)的試驗(yàn)證明了目前以國(guó)家科層治理形式承擔(dān)的100多項(xiàng)社區(qū)公共事務(wù)，大多數(shù)可以以“政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同”的方式承擔(dān)，并且績(jī)效好，政治支持度高。因此，深圳擬在全市范圍內(nèi)積極推進(jìn)社區(qū)治權(quán)向社會(huì)組織分權(quán)。

二、深圳社區(qū)治理中的共治權(quán)研究

深圳將國(guó)家公權(quán)力所掌握的社區(qū)治權(quán)，以橫向分權(quán)的方式，向社會(huì)組織授權(quán)，這一試驗(yàn)引致了社區(qū)權(quán)力秩序嬗變，一方面社區(qū)自治尚未做強(qiáng)，另一方面國(guó)家公權(quán)力迅速“退出”社區(qū)，與此同時(shí)，共治權(quán)迅速登臺(tái)唱主角，成為社區(qū)治理最重要的要素之一（至少是三要素之一）。其突出特點(diǎn)，是社區(qū)權(quán)力秩序從“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)蛻變?yōu)椤叭龣?quán)”結(jié)構(gòu)，即從“（國(guó)家）公權(quán)力——自治權(quán)”的權(quán)力秩序結(jié)構(gòu)，蛻變?yōu)椤肮珯?quán)力——共治權(quán)——自治權(quán)”結(jié)構(gòu)。如何認(rèn)識(shí)這一嬗變？需要我們進(jìn)一步研究共治權(quán)的性質(zhì)及其內(nèi)涵外延。

（一）共治權(quán)是與國(guó)家公權(quán)力、自治權(quán)相對(duì)應(yīng)的權(quán)力

共治權(quán)在性質(zhì)上與公權(quán)力、自治權(quán)都屬于公共治權(quán)，即對(duì)公共事務(wù)治理的權(quán)力。傳統(tǒng)上，國(guó)家等公權(quán)機(jī)關(guān)（下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家）和有自治權(quán)的居民及其組織（下簡(jiǎn)稱(chēng)“自治”）同樣可以行使公共治權(quán)。當(dāng)國(guó)家和“自治”授權(quán)給社會(huì)組織，并以某種合作方式共同行使某項(xiàng)公共治權(quán)，那么原來(lái)國(guó)家或“自治”行使的這項(xiàng)權(quán)力，就演變成了共治權(quán)。由國(guó)家行使的公共治權(quán)稱(chēng)為公權(quán)力，由“自治”行使的公共治權(quán)稱(chēng)為自治權(quán)，由國(guó)家和（或）“自治”與第三方共同行使的公共治權(quán)，稱(chēng)為共治權(quán)。

共治權(quán)以社會(huì)組織的加入為特點(diǎn)。社會(huì)組織是指非營(yíng)利、非政府組織。從權(quán)力來(lái)源上，共治權(quán)可以來(lái)源于國(guó)家授權(quán)，也可以來(lái)源于自治權(quán)的讓渡。但我國(guó)與美國(guó)等西方國(guó)家不同，美國(guó)社區(qū)是高度自治的，因此，“自治”向非營(yíng)利、非政府組織授權(quán)是常事；我國(guó)自治發(fā)育不成熟，自治權(quán)很小，可讓渡給社會(huì)組織的權(quán)力幾乎沒(méi)有。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)自治會(huì)成熟完善，因此本文在研究共治權(quán)的結(jié)構(gòu)、特征時(shí)，同樣將自治權(quán)視為可讓渡的權(quán)力。

共治權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以是二元、三元。二元可以是國(guó)家——社會(huì)組織的組合，也可以是“自治”——社會(huì)組織的組合。但典型的組合是三元（國(guó)家——社會(huì)組織——“自治”）組合，三元組合中典型的分工形式是國(guó)家授權(quán)——社會(huì)組織治理——“自治”監(jiān)督。

（二）共治權(quán)具有公權(quán)力和自治權(quán)都不具備的特征

競(jìng)爭(zhēng)性。由于共治權(quán)的主體多元（國(guó)家、社會(huì)組織、居民），社會(huì)組織要想與國(guó)家、“自治”共同行使共治權(quán)，從長(zhǎng)期看，需要競(jìng)爭(zhēng)取得（短期內(nèi)由于社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，可能缺少競(jìng)爭(zhēng)性），同時(shí)，在行使共治權(quán)的過(guò)程中，面臨其他社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)，干不好就面臨退出和被替代。因此，共治權(quán)雖然也屬于公共治權(quán)，卻改變了公共治權(quán)的壟斷屬性。從而改變公共品供給的效率。

開(kāi)放性。由于共治權(quán)是采用類(lèi)似市場(chǎng)合約的方式由國(guó)家或“自治”授權(quán)的，國(guó)家或“自治”與社會(huì)組織是相互獨(dú)立的契約主體，必然要對(duì)共治權(quán)中各方權(quán)力作詳細(xì)約定，并加以公布，這就使共治權(quán)的開(kāi)放性遠(yuǎn)高于國(guó)家，或高于西方國(guó)家選舉制下“自治”獨(dú)自行使的公共治權(quán)，使之更容易受到監(jiān)督，更容易提高效益。契約性是與公開(kāi)透明平等緊密聯(lián)系的。

民主性。無(wú)論是國(guó)家行使的公共治權(quán)，還是自治行使的公共治權(quán)，其治理質(zhì)量、效率都不易被衡量，加上政治因素（如我們不能反政府、也不好反“自治”），公民對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的難度很大，因而公民參與監(jiān)督的積極性也小。共治權(quán)的行使卻不一樣，國(guó)家、“自治”、居民、被服務(wù)對(duì)象、企業(yè)等，都樂(lè)意監(jiān)督社會(huì)組織，監(jiān)督成本也小，社會(huì)組織行使公共治權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性也迫使其不斷改善服務(wù)。因此，公民的參與性遠(yuǎn)高于國(guó)家獨(dú)自行使的公共治權(quán)時(shí)，也高于西方國(guó)家選舉制下的“自治”行使公共治權(quán)時(shí)。西方國(guó)家20世紀(jì)70年代以來(lái)，傳統(tǒng)的選舉民主向參與民主發(fā)展，其中，共治就是最主要的方式。

三、中國(guó)特色的社區(qū)權(quán)力秩序：共治民主秩序

西方社區(qū)權(quán)力秩序經(jīng)歷了選舉民主秩序向參與民主秩序的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)久以來(lái)選舉（代議制）民主都是西方主流民主模式，也是社區(qū)權(quán)力的基本秩序。20 世紀(jì)50 年代以亨特為代表的精英論和20 世紀(jì)60 年代以達(dá)爾為代表的多元論，以及20 世紀(jì)70 年代精英論與多元論的熾熱化爭(zhēng)辯,昭示了公民參與地位的低微，并召喚卓有成效的改進(jìn)。此后，充分強(qiáng)調(diào)“參與”和“共治”的各種理論流派應(yīng)運(yùn)而生，帶來(lái)了民主模式的創(chuàng)新，形成了“參與式民主秩序”（董石桃，2010）。1970～1980 年代風(fēng)靡西方的參與式民主理論（Carole，1988），1980 年代興起的協(xié)商民主理論（Bernard，1987；Joshua，1989），以及城市機(jī)制理論（也稱(chēng)賦權(quán)理論）（何艷玲，2008），尤其是20 世紀(jì)90 年代的治理理論，將“參與”的研究推向高潮。治理理論的創(chuàng)始人奧斯特羅姆（1990）發(fā)現(xiàn)了多中心秩序，證明了直接民主權(quán)力秩序的巨大功效。多中心框架下，大中小規(guī)模城市（社區(qū)）政府與非政府組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)合作，在實(shí)現(xiàn)秩序的同時(shí)還發(fā)揮著高水平的績(jī)效。與治理理論相聯(lián)系的伙伴制理論(Lester M.Salaman,1995)，“掌舵而不是劃槳”理論（Osborne 和Gaebler,1996），網(wǎng)絡(luò)管理理論（Rhodes，1997）等，都提供了實(shí)現(xiàn)參與（共治）式民主權(quán)力秩序的理論框架、方式途徑等。這些研究反映了西方社區(qū)權(quán)力秩序創(chuàng)新變化的基本脈絡(luò)，即從選舉秩序向以選舉秩序?yàn)榛A(chǔ)的參與（共治）秩序變化發(fā)展。

與西方國(guó)家“自治基礎(chǔ)上的共治秩序”不同，“深圳試驗(yàn)”可能會(huì)導(dǎo)致“共治民主秩序”，使共治成為社區(qū)民主的最重要形態(tài)，這是源于中國(guó)實(shí)踐對(duì)理論的特殊要求，對(duì)中國(guó)民主的發(fā)展有更強(qiáng)的契合性和說(shuō)服力，是西方理論不易想象，也是我國(guó)“權(quán)力兩分”研究難以解答的。

與“兩權(quán)共治”相比，“三權(quán)共治”是更適合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)民主秩序。

第一，社區(qū)的主體組織發(fā)生了變化

在兩權(quán)共治條件下，深圳街道辦的派出機(jī)構(gòu)——社區(qū)工作站承擔(dān)了100多項(xiàng)社區(qū)公共事務(wù)，而居委會(huì)被邊沿化，社區(qū)主體組織實(shí)際是作為政府機(jī)構(gòu)的社區(qū)工作站，受到了多方批評(píng)。如深圳政協(xié)委員在提案中建議，確立居委會(huì)在社區(qū)中的主體地位，社區(qū)工作站實(shí)際擠壓了居委會(huì)的社區(qū)自治功能，應(yīng)該恢復(fù)居委會(huì)在社區(qū)中的法定地位。

在三權(quán)共治條件下，由于社區(qū)工作站將100多項(xiàng)公共治權(quán)全部（如花果山社區(qū)）或部分向社會(huì)組織授權(quán)，取消或逐步取消社區(qū)工作站，由街道辦代表政府與社會(huì)組織、自治組織合作共治，這樣，政府對(duì)社區(qū)不再直接管制，而是依靠共治和自治，也不設(shè)派出機(jī)構(gòu)，而是在共治中依靠社會(huì)組織和自治組織，這無(wú)疑是深圳社區(qū)民主的第二次跨越式發(fā)展（第一次是居委會(huì)去行政化并全面直選）。

第二，極大地有利于居委會(huì)民主、社區(qū)參與民主的發(fā)展

居委會(huì)在我國(guó)具有極高的政治地位，是憲法賦予的城市居民自治的法定機(jī)構(gòu)，而基層群眾自治是我國(guó)基本政治制度之一。因此，學(xué)界和政府有關(guān)部門(mén)在社區(qū)權(quán)力秩序、社區(qū)管理體制的制度設(shè)計(jì)中都非常重視發(fā)揮居委會(huì)的作用。但在兩權(quán)共治條件下，受我國(guó)國(guó)情多種因素的制約，居委會(huì)在自治作用難以發(fā)揮。深圳曾經(jīng)探索將社區(qū)工作站置于居委會(huì)的決策和監(jiān)督之下，但作為政府機(jī)構(gòu)的社區(qū)工作站承擔(dān)了上百項(xiàng)社區(qū)公共治權(quán)，要受由業(yè)余人士組成的居委會(huì)決策和監(jiān)督的約束，幾乎完全不可能。相反，在三權(quán)共治條件下，幾十項(xiàng)、上百項(xiàng)的公共治權(quán)授權(quán)給社會(huì)組織，無(wú)論是政府，還是“自治”，或是企業(yè)、獲得服務(wù)的個(gè)人和組織等，都非常樂(lè)意行使決策和監(jiān)督權(quán)，社區(qū)民主、自治的制度設(shè)計(jì)業(yè)相對(duì)容易。例如，居委會(huì)與社會(huì)組織的關(guān)系設(shè)計(jì)可參照業(yè)委會(huì)和物業(yè)管理公司的關(guān)系，居委會(huì)民主、社區(qū)參與民主必然獲得較大發(fā)展空間。

第三，有利于從根子上改善政府與居民的關(guān)系，保障社區(qū)自治

在兩權(quán)共治條件下，國(guó)家既要“掌舵”，又要“劃船”，不僅有勝任危機(jī)，難以盡職盡責(zé)，而且容易越權(quán)替代自治，“侵犯”民主，甚至面臨要政府還是要民主的兩難選擇。

在三權(quán)共治條件下，國(guó)家明確與社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系，構(gòu)建有限政府。明確規(guī)定，凡是可以由社會(huì)組織承擔(dān)的社區(qū)公共服務(wù)管理事項(xiàng)，皆盡可能由社會(huì)組織承擔(dān)。政府關(guān)鍵是做好服務(wù)，提供好對(duì)管理者的管理；政府不是直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的具體事務(wù)，而是通過(guò)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。還有利于推動(dòng)社會(huì)自治的發(fā)展。

第四，共治一直是黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的追求

黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這一要求一直指導(dǎo)著我國(guó)社區(qū)建設(shè)，共治成為我國(guó)社區(qū)建設(shè)的理念追求和社區(qū)治理的行動(dòng)追求。同時(shí)，從國(guó)家——社會(huì)合作視角研究社區(qū)共治，是我國(guó)理論界研究社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治、社區(qū)參與的主流思想，對(duì)社區(qū)建設(shè)有重要的理論指導(dǎo)作用。加之，共治有中華民族傳統(tǒng)的和諧文化作為基礎(chǔ)，易于為政府、自治、居民、企業(yè)各方接受。

總體而言，共治成為社區(qū)民主的最重要形態(tài)，但應(yīng)該是“三權(quán)共治”，而不是“兩權(quán)共治”。