戚陽陽

（河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450000）

中共中央十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平。公安機關社會管理創(chuàng)新是整個社會管理創(chuàng)新的重要組成部分。各級公安機關都在積極探索新的警察管理和警務改革模式，進行警務機制改革勢在必行。公安機關駕馭社會治安穩(wěn)定的能力主要體現(xiàn)在基層、體現(xiàn)在派出所、體現(xiàn)在社區(qū)和農(nóng)村。因此，社區(qū)警務機制改革是公安警務機制改革中不可回避、不能逾越的重要環(huán)節(jié)。本文在梳理現(xiàn)代警務革命的落腳點——社區(qū)警務發(fā)展脈絡的的基礎上，從法律文化的角度，剖析中國古代社會基層治安管理思想和制度，希冀汲取傳統(tǒng)法律文化的精華，指導新型的現(xiàn)代社區(qū)警務建設。

一、社區(qū)警務——現(xiàn)代警務革命的落腳點

警務（Policing）是指各種警察事務的總和，它包括預防和打擊犯罪，以及社會管理與服務等諸多方面的內(nèi)容。如果把公安機關的設施、裝備和人員等看作有形的“硬件”，那么警務機制就屬于無形的“軟件”，主要是指公安機關在行政隸屬與指揮體系、警力分布與裝備配置、案件辦理與現(xiàn)場處置等方面的組織機構和規(guī)章制度。學者們一般將現(xiàn)代警察史上四次具有代表性的警務機制改革稱為“四次警務革命”。第一次警務革命是警察職業(yè)化運動。1829年，英國議會通過了《大都市警察法》，并據(jù)此創(chuàng)建了倫敦大都市警察局。歷史上第一支著警裝的、享受國家警俸的正規(guī)職業(yè)警察隊伍自此產(chǎn)生，現(xiàn)代意義上的警察制度也正式誕生。第二次警務革命是20世紀20年代美國的警察專業(yè)化運動，也被稱為警察獨立執(zhí)法運動。在這次警務機制改革中，警察成為單獨的執(zhí)法力量，只對法律負責，只承擔執(zhí)法的任務，大量非警務活動因此被改革掉。這是警察史上的一次大革命，是新警察獨立與成熟的標志。第三次警務革命是警務現(xiàn)代化運動。這次改革立足于將警察打造成武裝到牙齒的“鐵血戰(zhàn)士”，各種警務裝備迅速更新。警察如虎添翼，卻與公眾漸行漸遠。于是，老百姓提出了新口號：“寧要更夫，不要機器人”，從而引發(fā)了第四次警務革命——警務社會化運動，核心是社區(qū)警務（Community Policing）。

20世紀70年代初，警察應當擴大社會職能的觀念成為包括法律界、警務界在內(nèi)的專業(yè)人士的共識，由此引出了社區(qū)警務理論?！吧鐓^(qū)”一般是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的以共同文化為背景而組成的社會生活共同體。英國警察學家約翰.安德遜是歐美社區(qū)警務戰(zhàn)略之父，他將社區(qū)警務的理論稱為社區(qū)警務樹。他認為警務好比一棵大樹，樹干是警察，枝枝葉葉是警種和分工，果實是警察工作的成效。社區(qū)警務的原理是：社會是產(chǎn)生犯罪的地方，抑制犯罪的主力軍也在社會。自20世紀70年代美國休斯頓警察局率先提出回歸社區(qū)警務后，社區(qū)警務作為第四次警務革命的產(chǎn)物，對加拿大、法國、日本、新加坡等很多國家的警務模式產(chǎn)生了深遠的影響。

可見，社區(qū)警務是當代西方警務革命的核心和落腳點，它已成為當今世界各國警務改革的基本方向。20世紀90年代初，中國公安機關在馬克思主義中國化理論的科學指導下，伴隨著中國改革開放的步伐，將歐美社區(qū)警務理論與中國國情有機結合起來，使社區(qū)警務與社會治安綜合治理合二為一，順應了世界警務的現(xiàn)代化發(fā)展潮流。

二、中國傳統(tǒng)法律文化中社區(qū)基層治安思想和實踐

法律文化，“是指法律現(xiàn)象的價值和觀念之維，區(qū)別于法律現(xiàn)象的制度（法律器物、組織機構、人員以及規(guī)則等）之維。”這些價值、觀念以及行為方式，植根于悠久的歷史進程中，蘊藏著鮮明的文化傳統(tǒng)和民族精神。正如黑格爾所說：“‘法律’所表現(xiàn)的風俗和設備，在本質上是民族生存的永久的東西?！鄙鐓^(qū)警務的主要工作目標是控制和預防犯罪，在中國傳統(tǒng)法律文化中，也包含著極為豐富的社區(qū)警務思想和實踐探索。

（一）中國傳統(tǒng)法律思想與社區(qū)警務

犯罪是一種社會歷史現(xiàn)象，為了維護社會治安、鎮(zhèn)壓犯罪，歷代統(tǒng)治者和思想家們從未間斷過對犯罪預防策略的研究和思索。西周立國之初，為了維護和加強統(tǒng)治，西周統(tǒng)治集團提出“明德慎罰”，這既是早期政治理論和法律思想中獨具特色的創(chuàng)舉，同時也標志著中國古代預防犯罪思想的發(fā)展進入到了一個新的階段，也為先秦儒家與法家提供了豐富的思想資源。春秋戰(zhàn)國時期，在“百家爭鳴”之中，具有代表性的是儒家“以德去刑”的“德治”思想，逐漸發(fā)展演變?yōu)椤暗轮餍梯o”，上升為封建社會的法制原則，對中國傳統(tǒng)政治文化產(chǎn)生了直接和深遠的影響。不僅如此，中國古代思想家們?yōu)榱祟A防犯罪，還從經(jīng)濟的角度深入思考犯罪的根源。管仲認為“倉廩實則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”。儒家的“富民”思想認為，民富是社會穩(wěn)定的基礎，要富國必先富民。為實現(xiàn)富民的理想，先秦儒家提出了輕徭薄賦、制民之產(chǎn)、富而后教等措施。孟子提出：“夫民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。茍無恒心，放辟邪侈，無不為已”，主張改善民眾生活狀況以預防犯罪。

由此可見，對于犯罪問題的解決，中國傳統(tǒng)法律文化注重法律、道德、經(jīng)濟等多種手段的綜合運用。鑒于此，僅僅依靠對違法犯罪行為的嚴厲懲罰是無法遏制違法犯罪的源頭的，必須標本兼治，實行綜合治理。這也是開展警務機制改革積極推進社區(qū)警務戰(zhàn)略的立足點和歸宿。

（二）中國古代的基層治安管理制度

我國歷代統(tǒng)治者都十分重視社會治安管理，并把社會治安管理的好壞作為衡量一個社會穩(wěn)定與否的重要標準。因此，我國古代在基層治理方面具有豐富的實踐經(jīng)驗。

1.治安管理職能與軍事、司法等職能共存一體。中國古代沒有獨立的治安管理機制。秦始皇統(tǒng)一六國，實行郡縣制?？たh長官由皇帝與中央任命，直接代表皇帝治理地方。統(tǒng)治者非常重視基層治安機構建設，在每縣方圓十里的地面上，于驛道、關津、街道、市場上，分設專門負責治安工作的機構——亭。“亭有亭長，以禁盜賊”?；鶎釉O鄉(xiāng)，“鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游徼”。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼巡賊盜，共同維護本鄉(xiāng)治安。秦朝確立的治安管理體制，一直為后世王朝所重視，并在秦代的基礎上有所發(fā)展變化。

漢朝為防范鎮(zhèn)壓各種違法犯罪，實行了“以縣統(tǒng)鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)統(tǒng)里”的原則。鄉(xiāng)級三老在縣尉的共同領導下，管理本鄉(xiāng)治安。里正、伍老，則在鄉(xiāng)級管理下，維護里、伍的治安。

宋朝總結了漢唐以來治安管理的經(jīng)驗教訓，為防止地方割據(jù)創(chuàng)設了巡檢司制度。巡檢司設于州、縣兩級，受中央和地方雙重領導。巡檢統(tǒng)率的士兵具體負責巡邏各州、縣及邊遠要害之地，以此加強州縣治安管理。為強化基層治安管理，王安石變法時又正式確立了保甲制度，規(guī)定：“在鄉(xiāng)間十家為一保，選戶主有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，設正、副都保長。”宋朝保甲制度的確立，使基層治安網(wǎng)絡更加嚴密，并與地方治安相呼應，有效地發(fā)揮了預防與鎮(zhèn)壓犯罪、鞏固封建秩序的作用。

明代省設都指揮使，府設捕盜官，縣以主簿或典史分掌巡捕之事，負責具體事項。為加強地方治安機關的控制，明代還實行了御史出使巡按的制度，不但對地方行政、司法進行監(jiān)察，同時對地方治安也進行監(jiān)察。所察情況，小者，自行處理；大者，直達皇帝。還承襲了宋朝創(chuàng)始的巡檢司制度，進一步強化了地方的治安管理。

清朝在明朝的基礎上，設立省、道、府、縣四級行政單位，但各級長官作為地方治安首腦的地位沒有變化，統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方治安的職能也無改變。清朝在明代保甲制度的基礎上又有所發(fā)展，保甲形式為：“十戶立一牌頭，十牌立一甲長，十甲立一保長?！北＜组L不但負責編查戶口與稽察奸宄，而且還兼負教化鄉(xiāng)民與守衛(wèi)鄉(xiāng)村的職責。清朝的保甲制度，無論從組織系統(tǒng)，還是從職能劃分來看，較之以往更系統(tǒng)、更清晰，對基層治安管理的作用也更加顯著。

2.由鄉(xiāng)民、村民組成的民間治安力量對維系一方治安發(fā)揮了重要的補充作用。所謂“民間”，是指不在政府直接控制之下的生活空間和社會秩序。中國封建社會特殊的社會結構決定了國家無法完全依賴職業(yè)化的官僚機構進行社會治理。在基層社會治安控制問題上，中國古代通過政府和民間力量合作，借助士紳、民眾的力量建立起多元化的社會穩(wěn)定機制。如戰(zhàn)國時期發(fā)起的“伍什之制”、魏晉南北朝時期建立的“三長”制度、隋唐時期盛行的“鄰保制度”以及宋明清廣泛推廣的保甲制等，都是半官方、非正式的治理模式，都是官民聯(lián)手維持社會安定的實例。這種模式既有效地節(jié)省了財政支出，又充分利用了基層民眾監(jiān)督機制的信息優(yōu)勢。

三、完善現(xiàn)代警務機制改革中社區(qū)警務建設的思路

鑒往而知來，征古而察今。從歷史唯物主義的角度看，中國古代法律文化中豐富的社區(qū)基層治安思想和實踐的出發(fā)點和落腳點都是為了維護其統(tǒng)治利益，帶有歷史和階級的烙印，但在客觀上確實對維護社會穩(wěn)定尤其是農(nóng)村基層社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用，對于我們思考和探索復雜社會環(huán)境下的社區(qū)警務建設具有非常現(xiàn)實的指導意義。

（一）重視道德法制宣傳教育，關心社區(qū)群眾生活

實踐證明，僅通過打擊和懲戒違法犯罪行為，并不能有效地預防和矯治犯罪。我們必須結合實際，以開展群眾性精神文明建設活動為有效載體，靈活運用多種形式，向社區(qū)群眾進行遵守社會主義法制、遵守社會公德、樹立優(yōu)良的社會主義道德風尚的宣傳教育，做到家喻戶曉。只有通過廣泛的道德、法制宣傳教育，才能不斷增強社區(qū)的道德建設和法制建設水平；才能提高社區(qū)廣大人民群眾的道德、法制意識，使群眾自覺遵紀守法，并敢于同違法犯罪作斗爭；才能調(diào)動一切積極力量，集合警界和社會的力量來共同預防犯罪。這也是我們推廣社區(qū)警務的原動力。同時，我國目前正處于重要的經(jīng)濟發(fā)展轉型期，社區(qū)警務工作只有密切關注社區(qū)的經(jīng)濟建設、及時解決涉及群眾切身利益的民生問題，才能充分調(diào)動社區(qū)群眾的積極性，達到群防群治的目標。

（二）挖掘民間力量，加強警民聯(lián)防治保

所謂警力有限民力無限，社區(qū)警務的基礎是社區(qū)，所依托的力量是公眾，實現(xiàn)警民關系伙伴化是社區(qū)警務的生命所在。要充分利用政府網(wǎng)站、社區(qū)文化宣傳、小區(qū)宣傳欄等既有的宣傳窗口，并盡早建設“警情通報”的專用平臺；要充分挖掘民間資源，工商、稅務、城管、房產(chǎn)辦、業(yè)委會、單位保衛(wèi)科、物業(yè)、網(wǎng)吧網(wǎng)管、中介組織、民工學校等等都能成為我們的管理資源，哪怕是我們臨近的地區(qū)也是我們可以依靠的資源；要充分利用監(jiān)控系統(tǒng)，在公共場所、大型超市、市場等人員密集處進行點對點和點對面實時防范提醒和定時防范語音通報，從而逐步搭建起了本所與轄區(qū)居民溝通更直接、更有效的平臺。警民聯(lián)防治保機制就是要喚起民眾自衛(wèi)意識，充分利用民間力量拓展地區(qū)防范的外延，最大程度擠壓因警力有限造成的打擊、防范違法犯罪的真空。只有全民統(tǒng)一思想，并行動起來，才能讓違法犯罪分子真正感受到時刻處于人民群眾警惕的眼光之中。

社區(qū)警務不只是一種警務工作模式與方法，更是一種警務哲學，一套全新的社會公共安全理念。社區(qū)警務機制改革應堅持科學發(fā)展觀，以關注民生為切入點，將平安創(chuàng)建和維護社會和諧穩(wěn)定作為社區(qū)警務工作的重中之重，在健全組織、完善機制、把握環(huán)節(jié)和落實責任上下功夫，推動社區(qū)警務改革戰(zhàn)略向縱深發(fā)展。

[1]王大偉，付有志.世界警察理論研究綜述[M].北京：群眾出版社，1998.

[2]高鴻鈞.法律文化與法律移植：中西古今之間［J］.比較法研究，2008，（5）.

[3][德］黑格爾.歷史哲學［M］.北京：商務印書館，1963.