黨亞娥

（河南工程學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易系，河南鄭州 451191）

我國融資性擔(dān)保公司具有金融性和中介性兩重屬性，和投融資一樣體現(xiàn)的是一種信用放大和財務(wù)杠桿的作用，它的高風(fēng)險性和風(fēng)險的不確定性被世人所公認。我國融資性擔(dān)保公司經(jīng)過2010年3月之后的整頓已基本進入規(guī)范發(fā)展階段，但融資性擔(dān)保項目離散性較大，維持業(yè)務(wù)需求的擔(dān)保費率與保本盈利之間的平衡難以把控，涉及的法律關(guān)系又較為復(fù)雜，其中任何一方發(fā)生問題，擔(dān)保機構(gòu)都將承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，這就對融資性擔(dān)保公司風(fēng)險管控能力提出了很高的要求。所以，擔(dān)保界有句俗語:“擔(dān)保機構(gòu)經(jīng)營的是信用，管理的是風(fēng)險，承擔(dān)的是責(zé)任。”受《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）及相關(guān)配套制度的指引與要求，目前融資性擔(dān)保公司已基本建立起了風(fēng)險防范體系，但更多地是迫于監(jiān)管壓力而非自覺行為。所以形式大于內(nèi)容，實質(zhì)性的防范措施缺失，致使風(fēng)險頻發(fā)和風(fēng)險發(fā)生后的處置能力無法與之匹配，更多的還要求助于政府的幫助與化解。筆者依據(jù)我國融資性擔(dān)保公司發(fā)展的特點，就其風(fēng)險防范體系構(gòu)建需要解決的幾個關(guān)鍵問題進行分析與探討。

一、監(jiān)管體制問題

目前，我國融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管模式是雙層監(jiān)管體制。一為國務(wù)院建立的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議;二為按屬地管理原則各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的監(jiān)管部門。聯(lián)席會議由銀監(jiān)會等七部委組成，負責(zé)出臺、發(fā)布和協(xié)調(diào)針對融資擔(dān)保業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管制度，但是具體準(zhǔn)入、監(jiān)管和風(fēng)險處置工作則由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的主管部門負責(zé)。目前地方主管部門并不統(tǒng)一，19個省份歸口地方金融辦監(jiān)管，10個省份歸口工信廳下屬的中小企業(yè)局監(jiān)管，2個省份仍由財政廳相關(guān)部門監(jiān)管［1］。

與我國較為復(fù)雜的雙層監(jiān)管體制相比較，美國、日本針對融資性擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管則要簡單得多。美國為中小企業(yè)提供融資性擔(dān)保服務(wù)的機構(gòu)為小企業(yè)管理局，它是一個永久性政府機構(gòu)，經(jīng)費全部由財政負擔(dān)。小企業(yè)管理局在從事融資擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管時，還受到國會和檢察長辦公室等的監(jiān)督管理。并且，小企業(yè)管理局每半年還應(yīng)向國會和公眾報告一次監(jiān)管活動。日本則有一套完備的集融資信用保證和保險于一體的中小企業(yè)信用補全制度。這個制度的核心組織是信用保證協(xié)會和中小企業(yè)保險公庫。信用保證協(xié)會是非盈利性特殊法人，全國各個州道府縣市共有52個信用保證協(xié)會，均有獨立法人資格，其基本財產(chǎn)由政府的出資、金融機構(gòu)的負擔(dān)金和累計收支余額構(gòu)成。全國信用保證協(xié)會聯(lián)合會只作為協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)信用保證協(xié)會之間以及信用保證協(xié)會與政府的關(guān)系。日本的中小企業(yè)信用保險公庫是專為中小企業(yè)信用保證而設(shè)立的，也是非盈利性的特殊法人。當(dāng)?shù)胤叫庞帽ＷC協(xié)會與金融機構(gòu)簽訂擔(dān)保貸款協(xié)議后，再擔(dān)保信息平臺能夠自動為擔(dān)保項目取得中小企業(yè)金融公庫的再擔(dān)保提供服務(wù)。所以，日本的信用保證協(xié)會在直接從事融資擔(dān)保業(yè)務(wù)過程中實施了一種類似于行業(yè)自律的監(jiān)管模式。因此，不難看出美國服務(wù)于中小企業(yè)的小企業(yè)管理局是政策性擔(dān)保機構(gòu)，其監(jiān)管體制是政府主導(dǎo)模式，而日本的信用保證協(xié)會雖也為政策性金融機構(gòu)，但它卻實施了一套類似于互助性質(zhì)的運行機制，行業(yè)自律監(jiān)管乃是它的特點。

我國融資性擔(dān)保機構(gòu)的前身是中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)，由各級地方政府出資成立，政策性特征明顯。但近幾年伴隨著融資性擔(dān)保機構(gòu)數(shù)量、規(guī)模的發(fā)展壯大，融資性擔(dān)保機構(gòu)的資本來源已由政府出資為主轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g資本出資為主。截至2011年末，全國融資性擔(dān)保機構(gòu)共有8 402家，其中國有控股占18．7%，民營及外資控股占81．3%［2］?？梢娒耖g出資為主的股本結(jié)構(gòu)是現(xiàn)在和未來的主流，已經(jīng)超越了對政府資本的依賴，意味著我國融資擔(dān)保市場的運行和監(jiān)管應(yīng)該以商業(yè)性擔(dān)?；顒拥氖袌鲂袨闉榛A(chǔ)和對象。這既不同于美國通過小企業(yè)管理局對融資擔(dān)保業(yè)務(wù)實施嚴厲的批發(fā)式監(jiān)管，也不同于日本的信用保證協(xié)會在直接從事融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中實施類似于行業(yè)自律的監(jiān)管模式。所以，我國審慎性的雙層監(jiān)管體制模式具有它的合理性。

但從本質(zhì)看，我國還是屬于政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式，只不過監(jiān)管主體由單一政府變?yōu)閮杉壵@樣相對于美國的政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式有些分散而凌亂，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。像前面所述各地的監(jiān)管機構(gòu)歸口于不同的政府部門，其實質(zhì)就是各地對融資性擔(dān)保機構(gòu)運行的市場監(jiān)管認識不一致。不僅如此，實務(wù)中實施的監(jiān)管手段勢必帶有各部門習(xí)慣性的技術(shù)烙印，從而弱化監(jiān)管效果。同時，屬地管理的血緣、地緣關(guān)系，還會使它們更容易置制度于不顧，游走于監(jiān)管的灰色地帶，或也有可能形成誰都監(jiān)管，誰都不監(jiān)管，監(jiān)管責(zé)任難于落實的真空地帶。這樣融資性擔(dān)保公司可持續(xù)發(fā)展的實質(zhì)性問題就難以解決，如:銀擔(dān)合作的本質(zhì)突破問題、融資擔(dān)保機構(gòu)的擴張與創(chuàng)新問題、融資性擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險防范體系構(gòu)建必須的監(jiān)測信息平臺問題等，而這些問題又是影響融資性擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險防范體系構(gòu)建的關(guān)鍵因素。

目前要徹底解決這一監(jiān)管體制問題，還不具備現(xiàn)實條件。但可以通過循序漸進的辦法加以改進和完善。首先從加強部際聯(lián)席會議的監(jiān)管責(zé)任著手，重點解決目前雙層監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)性問題。要加強聯(lián)席會議對地方監(jiān)管部門的指導(dǎo)協(xié)調(diào)與風(fēng)險提示，規(guī)定各地監(jiān)管機構(gòu)歸口統(tǒng)一部門，研究建立地方監(jiān)管部門履職評價制度，督促地方監(jiān)管部門加強監(jiān)管執(zhí)行力建設(shè)，推動各地監(jiān)管部門建立完善的日常監(jiān)管模式，與地方監(jiān)管部門協(xié)商出臺促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的扶持政策，實現(xiàn)向風(fēng)險監(jiān)管、分類監(jiān)管及持續(xù)性監(jiān)管的常態(tài)轉(zhuǎn)變。從融資性擔(dān)保機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展來看還是要實施單一的監(jiān)管模式，適當(dāng)時候啟動《暫行辦法》的修訂，把融資性擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管歸口于銀監(jiān)會。融資性擔(dān)保機構(gòu)畢竟具有金融與中介的雙重屬性，其定位又是服務(wù)于中小企業(yè)的融資，歸口銀監(jiān)會符合我國現(xiàn)行監(jiān)管制度設(shè)計的要求。因此，完善融資性擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管制度不僅切合宏觀金融監(jiān)管制度的需要，更是融資性擔(dān)保公司風(fēng)險防范體系構(gòu)建的現(xiàn)實需求。

二、法律制度問題

融資性擔(dān)保公司風(fēng)險防范體系的建立，完善的法律制度至關(guān)重要?，F(xiàn)行適應(yīng)融資性擔(dān)保公司風(fēng)險防范體系構(gòu)建的法律制度主要是《擔(dān)保法》及最高人民法院關(guān)于適用《〈擔(dān)保法〉若干問題的解釋》。融資性擔(dān)保公司通過與銀行合作為中小企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)，它的風(fēng)險主要來自中小企業(yè)（主債務(wù)人）不能按主合同約定為銀行歸還貸款時，所要擔(dān)負的代償責(zé)任。代償責(zé)任的大小與保證擔(dān)保范圍密切相關(guān)。保證責(zé)任范圍內(nèi)容多，代償責(zé)任就大，否則就小一些。根據(jù)《擔(dān)保法》第21條，保證責(zé)任范圍可以是全部保證擔(dān)保責(zé)任范圍，也可以是部分保證擔(dān)保責(zé)任范圍。但必須是當(dāng)事人有約定的才可以是部分保證擔(dān)保責(zé)任范圍，若當(dāng)事人約定不明確的應(yīng)推定為全部保證擔(dān)保責(zé)任范圍。

實際上關(guān)于保證所擔(dān)保的債權(quán)范圍，各國法律原則上并無限制。我國法律此規(guī)定看似比較公平完善，但實務(wù)中只有全部保證擔(dān)保責(zé)任范圍一種。因為實務(wù)中我國保證人所承擔(dān)的保證法律責(zé)任主要是連帶責(zé)任，即與債務(wù)人連帶地承擔(dān)履行債務(wù)或賠償損失的責(zé)任，因而其法律責(zé)任范圍就原則上是全部保證擔(dān)保責(zé)任。從法律規(guī)定看，保證人可以選擇不同的保證方式，但實際上銀行擁有的絕對優(yōu)勢使融資性擔(dān)保公司喪失了選擇保證方式的主動性。因此，只有保證人與債權(quán)人明確特別約定承擔(dān)補償責(zé)任的，保證人所承擔(dān)的法律責(zé)任范圍才能夠限于保證人與債權(quán)人之間明確約定的保證責(zé)任，否則部分保證擔(dān)保責(zé)任幾乎是不存在的。另外，把保證范圍約定不明確的推定為全部保證擔(dān)保責(zé)任也是不妥的。在擔(dān)保法中，銀行處于絕對優(yōu)勢地位，相關(guān)條款卻還在設(shè)法保護銀行的利益訴求，而處于相對弱勢地位的融資性擔(dān)保公司卻承擔(dān)了全部的風(fēng)險責(zé)任，這是有悖法理的。

那么是否有相關(guān)法律制度可以分散融資性擔(dān)保公司的代償責(zé)任呢?目前普遍的做法是融資性擔(dān)保公司要求主債務(wù)人（中小企業(yè)）設(shè)立反擔(dān)保，或融資性擔(dān)保公司尋求第三方的再擔(dān)保?！稉?dān)保法》對反擔(dān)保作了明確規(guī)定，但實務(wù)中仍面臨兩個問題。第一，主債務(wù)人以抵押和質(zhì)押方式向債權(quán)人即擔(dān)保人提供反擔(dān)保有無實際意義?若可以，債務(wù)人為何不直接以自己的抵押物、質(zhì)物直接向銀行抵押、質(zhì)押，還要花費成本尋找擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保取得銀行貸款呢?可見并無實際意義。這樣實務(wù)中就出現(xiàn)了被擔(dān)保企業(yè)以保證金方式提供反擔(dān)保的情形，即客戶按擔(dān)保金額的一定比例繳納履約保證金。無疑把作為保證金的該筆資金已特定化，使它具有了擔(dān)保法規(guī)定的保證金質(zhì)押性質(zhì)。這樣，若債務(wù)人不履行債務(wù)導(dǎo)致保證人代為償還債務(wù)后，保證人就可以以該筆現(xiàn)金優(yōu)先受償。但出現(xiàn)了以下問題:一是保證金比例問題;二是賬外變相收取問題;三是擠占、挪用、截留亂象問題;四是用于高風(fēng)險投資、風(fēng)險事件頻發(fā)問題等。所以2012年4月融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范融資性擔(dān)保機構(gòu)客戶保證金管理的通知》，明確規(guī)定鼓勵融資性擔(dān)保機構(gòu)不收取客戶保證金，若需收取，用途僅限于合同約定的違約代償，嚴禁用于委托貸款、投資等其它用途，并且要求“客戶保證金賬戶實行專戶管理，不得與基本賬戶、一般賬戶等其它賬戶混用”。但目前這一規(guī)定難以落實，主要原因是中小企業(yè)融資環(huán)境并未真正改善，融資性擔(dān)保公司風(fēng)險防范體系也未真正建立。一個要獲得貸款，另一個要預(yù)防風(fēng)險，所以收取保證金與否只靠監(jiān)管部門以鼓勵形式規(guī)范難以真正解決實質(zhì)問題。再加上融資性擔(dān)保機構(gòu)的主業(yè)（為中小企業(yè)提供擔(dān)保融資服務(wù)）與它的商業(yè)屬性相悖，那么狹窄的盈利空間和逐利的資本特性雙重疊加，鋌而走險、違規(guī)經(jīng)營就在所難免。第二，以保證方式提供反擔(dān)保，對保證人的資格和能力怎么要求?保證反擔(dān)保中最關(guān)鍵的是保證人的資格和能力問題。我國《擔(dān)保法》第7條規(guī)定:“具有代為清償債務(wù)能力的法人、其它組織或公民，可以為保證人?！钡⒉皇钦f具有代為清償能力的法人、其它組織或者公民一定可以作為保證反擔(dān)保人。像國家機關(guān)、公益法人、企業(yè)法人分支機構(gòu)、職能部門，它們雖具備代償能力，但卻不能作為保證人（國家另有規(guī)定的除外）。那么有代償能力的公民是否一定可以作為反擔(dān)保人呢?《擔(dān)保法》未做規(guī)定。結(jié)合《民法通則》和《合同法》有關(guān)規(guī)定，無完全民事行為能力的公民，即使有足夠的代償能力，也不宜充當(dāng)保證反擔(dān)保人。那么沒有代償能力而充當(dāng)了保證人法律怎么確定?《擔(dān)保法》并沒有明示，但不宜從《擔(dān)保法》第7條反推出“沒有代為清償能力不得為保證人”的結(jié)論［3］（P177）。所以，從目前的法律制度看，保證人資格的確定存在一些不完善的地方，擔(dān)保機構(gòu)通過建立反擔(dān)保機制分散風(fēng)險的意圖可能會落空。

我國當(dāng)前對再擔(dān)保缺乏法律規(guī)定，但再擔(dān)保機制的建立卻被認為是構(gòu)建融資性擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險防范體系的有效方式。我國實務(wù)中的再擔(dān)保是遵守原經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，主合同履約不能，擔(dān)保機構(gòu)代償后，再擔(dān)保機構(gòu)按約定比例承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，所以再擔(dān)保實際是原擔(dān)保人向債權(quán)人承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后，再由再擔(dān)保機構(gòu)與其分擔(dān)一定比例的代償責(zé)任。但理論界對于再擔(dān)保是否能分散融資性擔(dān)保合同的擔(dān)保風(fēng)險存在歧義，認為再擔(dān)保是擔(dān)保的特殊形式，根據(jù)擔(dān)保法的一般原理，原擔(dān)保機構(gòu)不履行或不能獨立履行擔(dān)保責(zé)任時，由再擔(dān)保機構(gòu)按合同約定比例向債權(quán)人履行或承擔(dān)全部或剩余的清償責(zé)任。再擔(dān)保目的是保障債權(quán)的實現(xiàn)，其作用不在于代償責(zé)任的分擔(dān)。所以，考慮到融資性擔(dān)保公司風(fēng)險防范體系構(gòu)建的需求，修訂《擔(dān)保法》，有必要增加再擔(dān)保有關(guān)內(nèi)容，消除對再擔(dān)保認識上的歧義。

從國際經(jīng)驗看，用法律規(guī)定代償責(zé)任的分擔(dān)方式除了反擔(dān)保與再擔(dān)保外，最關(guān)鍵的是代償責(zé)任能否由銀行與擔(dān)保公司按比例共同分擔(dān)?美國是貸款銀行分擔(dān)20% －25%，日本約10% －30%，韓國約占15%左右，其余的則由擔(dān)保公司承擔(dān)［4］。這樣融資性擔(dān)保公司的絕對代償責(zé)任減少，銀行也遵守了權(quán)利與責(zé)任對等的游戲規(guī)則。

三、綜合評價體系問題

綜合評價體系建設(shè)一般是基于行業(yè)自律管理的需求。融資性擔(dān)保公司綜合評價是客觀地、科學(xué)地設(shè)立相關(guān)評價指標(biāo)，定期發(fā)布評價結(jié)果對融資性擔(dān)保公司進行綜合評價，相對于由當(dāng)?shù)氐你y行、評估公司、地方政府、地方監(jiān)管部門、地方擔(dān)保業(yè)協(xié)會、擔(dān)保機構(gòu)等出于不同目的進行的評價，這一評價更具科學(xué)性和客觀性、一致性和可比性。它一般由監(jiān)管部門指導(dǎo)，全國統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會組織，各相關(guān)部門參與，其作用在于使監(jiān)管機構(gòu)和利益相關(guān)者全面了解行業(yè)狀況，并及時對擔(dān)保機構(gòu)的運營風(fēng)險進行識別、判斷、處置，有助于提高行業(yè)透明度和業(yè)內(nèi)區(qū)分度，搭建融資性擔(dān)保機構(gòu)的信息平臺，實現(xiàn)信息資源共享，形成優(yōu)勝劣汰的激勵約束機制。

我國融資性擔(dān)保公司依出資者的不同分為政策性擔(dān)保公司、商業(yè)性擔(dān)保公司和互助性擔(dān)保公司。政策性擔(dān)保公司由各地財政出資組建，帶有強烈的行政色彩，風(fēng)險意識淡漠，對融資性擔(dān)保公司構(gòu)建風(fēng)險防范體系的重要性與迫切性存在認識上的偏差，甚至把融資性擔(dān)保公司作為地方財政的輸血平臺。商業(yè)性擔(dān)保公司雖有契合市場運作的強烈愿望，但其主營業(yè)務(wù)的政策屬性壓縮了它的獲利空間，難于實現(xiàn)愿望與現(xiàn)實的對接，相反卻促使它置風(fēng)險于不顧而游走于監(jiān)管的灰色地帶。因此，即使商業(yè)性擔(dān)保公司由于其企業(yè)屬性對風(fēng)險的識別有一種天然的判斷，但卻心有余而力不足。理論認為，風(fēng)險防范是有目的、有意識地通過計劃、組織、控制和檢察等活動防范風(fēng)險損失的發(fā)生，削弱損失發(fā)生的影響和程度，以獲取最大利益。因而無論融資性擔(dān)保公司的性質(zhì)是什么，都不會影響風(fēng)險防范體系的構(gòu)建。關(guān)鍵是無論采用哪種形式，最終目的都要讓融資性擔(dān)保公司意識到風(fēng)險防范對其經(jīng)營的重要性，從而自覺地構(gòu)建完整而有效的風(fēng)險防范體系。制度的威懾力自不必說，它是強制性地要求融資性擔(dān)保公司按規(guī)定達到其所要求的風(fēng)險管控目標(biāo)，重在糾正個體風(fēng)險而引發(fā)的整體風(fēng)險。但是，在制度行使過程中，我們看不到單體在整個行業(yè)處于什么樣的地位，與同行的可比度如何，看到的只是某單體對照制度糾正自身偏差的情形。而綜合評價體系的重點卻更注重單體在同行業(yè)的相對地位，這時的制度建設(shè)僅是綜合評價需要的一個指標(biāo)。所以，如果說制度是一把“達摩克利斯之劍”，而綜合評價則是同行乃至相關(guān)利益者心中的口碑。因此，綜合評價體系的實施可以使融資性擔(dān)保公司把風(fēng)險防范體系的構(gòu)建上升為自覺的管理行為。

目前，我國融資性擔(dān)保公司綜合評價體系的建立尚處于理論探討階段，但它對融資性擔(dān)保公司經(jīng)營形成的外部約束力卻是公認的。所以，需要為綜合評價體系的構(gòu)建創(chuàng)造條件，如:盡快建立全國性的融資擔(dān)保業(yè)協(xié)會，對綜合評價體系內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)以及是否設(shè)置限制性條件達成共識等，只有這樣，它才會真正對融資性擔(dān)保公司風(fēng)險防范體系構(gòu)建形成外部約束力。

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［1］劉衛(wèi)．銀監(jiān)會官員:監(jiān)管部門支持擔(dān)保公司上市［EB/OL］．http://money．163．com/11/0521/09/74ILPAK700253B0H．html．2011 －05 －21．

［2］賀霞．我國融資性擔(dān)保機構(gòu)資產(chǎn)總額9133億元［EB/OL］． http://finance．people．com．cn/bank/n/2012/0626/c202331 －18386679．html．2012 －06 －26．

［3］沈凱．中小企業(yè)信用擔(dān)保制度研究［M］．北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008．

［4］耿建芳，楊宜．完善融資性擔(dān)保雙層監(jiān)管體制［J］．中國金融，2011，（14）．