□秦 莉 [南京大學(xué) 南京 210093]

公民的權(quán)利如何實現(xiàn)以及公民如何管理公共事務(wù)一直以來都是人們討論的主要話題。而在我國這樣一個經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會問題不斷凸現(xiàn)的發(fā)展中國家，關(guān)于公民權(quán)利的實現(xiàn)和參與管理公共事務(wù)更是我們面臨的實際問題。隨著理論與實踐的發(fā)展，公共管理范式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，公共性與服務(wù)性成為公共管理的本質(zhì)特征，這與公民權(quán)利理論的發(fā)展有著密切的關(guān)系。二者在發(fā)展過程中相互推動，相互影響。其本質(zhì)都是為了保證社會的公平正義與公民權(quán)利能夠得到更好的實現(xiàn)。

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了不少社會問題，其中，失地農(nóng)民的社會保障問題具有一定的代表性，政府在公共管理的過程中應(yīng)當(dāng)如何保障失地農(nóng)民的社會保障權(quán)利？這一問題雖然只是公民權(quán)利實現(xiàn)和參與管理公共事務(wù)問題的一個方面，但是具有一定的典型性和代表性。本文將通過對這一問題的論述來反映在當(dāng)代中國公民權(quán)利的實現(xiàn)和參與公共管理之間的關(guān)系。

一、公民權(quán)利理論

“權(quán)利”(right)是人類文明史上出現(xiàn)得比較早的一個概念。中外對權(quán)利的理解也有所不同，在古代中國，權(quán)利主要是指個人的權(quán)勢和私利，帶有貶義。古希臘的亞里士多德則把權(quán)利定義為正義的標(biāo)準(zhǔn)。隨著西方文藝復(fù)興以來人性的覺醒，人的主體性地位得到了確立，人的價值不斷受到人們的肯定。在這樣的背景下，人的權(quán)利問題也得到了廣泛關(guān)注和研究。在近代西方思想史上，格勞秀斯(Hugo Grotius)把權(quán)利看做“道德資格”，霍布斯(Thomas Hobbes)、斯賓諾莎(Baruch de Spinoza)等人將自由看做權(quán)利的本質(zhì)，或者認(rèn)為權(quán)利就是自由。洛克(John Locke)認(rèn)為，根據(jù)自然法，每個人生來就有追求“生命、自由和財產(chǎn)”的權(quán)利。政府的存在應(yīng)以維護(hù)個人的這些自然權(quán)利為目的。康德(Immanuel Kant)、黑格爾(Georg W.F.Hegel)也用“自由”來解說權(quán)利，但偏重于“意志”?？档抡J(rèn)為，權(quán)利就是“意志的自由行使”[1]?？傊陨纤枷爰谊P(guān)于權(quán)利的學(xué)說都是從道德層面來解釋權(quán)利。對權(quán)利本質(zhì)的另一種理解，則側(cè)重于從法的角度進(jìn)行解釋。德國法學(xué)家耶林(Rudolph von Jhering)認(rèn)為，權(quán)利就是受到法律保護(hù)的利益，并不是所有的利益都是權(quán)利，只有為法律承認(rèn)和保障的利益才是權(quán)利[2]。在20世紀(jì)初新西蘭的分析學(xué)派法學(xué)家薩爾蒙德(William Salmand)即曾指出“權(quán)利——義務(wù)一詞已被用得太過分了。它常被用在實際上并不相同的關(guān)系中，從而造成了法律辯論中的混亂”[3]。英國學(xué)者沃克(David M.Walker)在《牛津法律大辭典》中亦表達(dá)了同樣意思：“權(quán)利——這是一個受到相當(dāng)不友好對待和被使用過度的詞”[4]。由以上區(qū)別大致可以看到關(guān)于解釋權(quán)利本質(zhì)的幾種傳統(tǒng)傾向，即分別把權(quán)利看做是道德資格、自由、意志、利益、法律賦予的某種力量或能力等。

由于權(quán)利概念過于抽象，并且其內(nèi)涵不是處于某一個靜止不變的特定歷史時期，而是深植于所處社會歷史時代的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和傳統(tǒng)中。同時，“權(quán)利”是眾多學(xué)科的研究對象，研究的角度不同，給出的定義自然也不同。

公民權(quán)利的概念和權(quán)利的概念一樣，也是隨著歷史、社會的發(fā)展而發(fā)展的。公民權(quán)利內(nèi)涵廣泛，總的來說它包括以下幾個特點。第一，只有特定國籍的人才能享有本國的公民權(quán)利。其他國籍或者無國籍者不享有本國法律法規(guī)規(guī)定的公民權(quán)利。第二，公民權(quán)利是公民的一種利益。作為特定國家的“成員權(quán)”的公民權(quán)利是法定權(quán)利，是載入國家法律而生效的、為國家所支持或促進(jìn)的權(quán)利。第三，公民權(quán)利是一種資格。一個人只有成為公民才有獲得公民權(quán)利的資格，也只有獲得公民權(quán)利才能在社會中根據(jù)個人特有的現(xiàn)實社會力量，去截獲和占有社會機會，獲取自己所需要的利益。第四，公民權(quán)利具有一種普遍性。這有兩層意思：其一，它是特定國家中所有具有該國公民身份的人都享有的權(quán)利，僅供特殊群體行使的權(quán)利不屬于公民權(quán)；其二，公民身份的涵蓋在今天具有廣泛性、普遍性，不像在以前，公民身份往往只屬于一個有限的精英群體，如今在多數(shù)國家，公民身份都已覆蓋了其絕大多數(shù)成員。第五，公民的權(quán)利具有保障性，成為國家的公民，個人的權(quán)利才能更好地受到法律保障，公民才能更好地實現(xiàn)自我發(fā)展，這是公民生活中不可缺少的部分。對一個公民來說，權(quán)利是其從事社會活動的最低保障[5]。

馬歇爾(T.H.Marshall)認(rèn)為公民資格是由公民權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利三部分組成。公民權(quán)利是指保障個人自由的權(quán)利，包括人身自由，言論、出版、思想和信仰的自由，財產(chǎn)和契約的權(quán)利以及獲得公正的權(quán)利，公民權(quán)利的制度安排是法院制度和法律體系；政治權(quán)利是指參政權(quán)和選擇權(quán)，包括選舉和被選舉、組建政黨、參與政治事務(wù)的權(quán)利，政治權(quán)利的制度安排是選舉產(chǎn)生的中央及地方議會；社會權(quán)利指公民從享受一點點經(jīng)濟(jì)福利和社會保障的權(quán)利到分享整個社會遺產(chǎn)，并過上按主流標(biāo)準(zhǔn)制定的文明人的生活。即公民享有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及分享文化傳統(tǒng)的權(quán)利。社會權(quán)利的制度安排是各種教育體系和公共社會服務(wù)機構(gòu)的建立。馬歇爾把公民資格三部分的發(fā)展分別納入三個世紀(jì)：公民權(quán)利在18世紀(jì)，政治權(quán)利在19世紀(jì)，社會權(quán)利在20世紀(jì)。公民資格本質(zhì)上包含了對平等的社會地位、平等的權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)在要求。馬歇爾的公民權(quán)利理論是福利國家制度最主要的價值基礎(chǔ)，公民權(quán)利理論為觀察社會結(jié)構(gòu)與社會政策之間的關(guān)系，描述福利制度的特征，分析福利制度的價值基礎(chǔ)，解釋民族國家的社會發(fā)展等提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以幫助人們從理論上來認(rèn)識國家福利的發(fā)展，又可以為構(gòu)建社會變遷和福利制度、經(jīng)濟(jì)政策和社會政策之間的關(guān)系提供理論基礎(chǔ)。公民權(quán)利的理論推動了全民福利制度的建立，為福利國家的發(fā)展提供了直接的政治道德根據(jù)。在公民權(quán)利的理念下，個人對國家擁有了福利的要求權(quán)，而國家也必須建立福利保障制度來履行其對公民的福利責(zé)任。公民權(quán)利使窮人或社會的弱勢群體的權(quán)利得到了保障，追求社會平等和社會正義成為社會福利至上的政治道德目標(biāo)[6]。因此，在現(xiàn)代社會中，如果說公民的社會權(quán)利屬于基本功能需要，那么，社會保障制度就是為滿足這種需要而產(chǎn)生的功能事項。就此而言，所謂社會保障，就是保障公民的社會權(quán)利。

失地農(nóng)民從其生活習(xí)慣和自我認(rèn)識上說還是農(nóng)民，從身份上看大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，但是無論是農(nóng)民還是市民，都是我國的公民。普通公民所享有的公民權(quán)利，失地農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有，不能剝奪失地農(nóng)民的基本生活權(quán)利。作為國家的一分子，他們有權(quán)利享受國家的保障，這也是由公民權(quán)利的特性決定的，公民權(quán)利是公民的保障，具有普遍性和公平性。建立失地農(nóng)民社會保障制度是兌現(xiàn)失地農(nóng)民公民權(quán)的具體體現(xiàn)。

二、失地農(nóng)民公民權(quán)利的缺失

失地農(nóng)民總量的迅速增長使得他們已經(jīng)成為中國社會各階層中一個不容忽視的群體。農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還因此而失去了一筆家庭財富，失去了最基本的就業(yè)崗位，失去了一種低成本的生活方式以及生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)。同時，現(xiàn)行的很多政策法規(guī)乃至整個社會對失地農(nóng)民都沒有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，失地農(nóng)民問題因此顯現(xiàn)出來。這些問題集中表現(xiàn)在對失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補償、社會保障、就業(yè)援助等各個方面。例如，由于產(chǎn)權(quán)制度不明晰，導(dǎo)致失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補償標(biāo)準(zhǔn)過低；社會保障制度的不到位，導(dǎo)致失地農(nóng)民缺乏社會保障，存在極大的后顧之憂；由于失地農(nóng)民自身的技術(shù)技能和文化水平偏低，又缺少職業(yè)教育和相關(guān)培訓(xùn)，導(dǎo)致其不能充分就業(yè)，不能維持生計；拆遷安置不合理、不到位，使失地農(nóng)民住房環(huán)境惡化，甚至失去居住場所；現(xiàn)行社區(qū)管理服務(wù)體系中還沒有建立起適應(yīng)失地農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)變的有效機制，導(dǎo)致這一轉(zhuǎn)變?nèi)狈χ屏?，加之失地農(nóng)民在思想意識、生活方式、生產(chǎn)方式、行為方式等方面與城市市民還存在著相當(dāng)?shù)牟町?，需要較長時期的磨合與適應(yīng)等等。失地農(nóng)民由此已經(jīng)成為一個“弱勢群體”，失地農(nóng)民上訪、信訪事件不斷發(fā)生。國家信訪局2003年受理土地征用的初信初訪達(dá)4116件，大部分聚焦在失地失業(yè)問題上。從地區(qū)分布看，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地變性成為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，失地農(nóng)民數(shù)量也越來越多，浙、蘇、閩、魯、粵五省占了41%[7]。即使到了現(xiàn)在，盡管政府多次調(diào)高征地拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)并改善失地農(nóng)民的安置條件，涉及征地、拆遷問題的來信來訪仍然是各級信訪部門最常碰到的案子和開展工作的重點。

三、政府的不公行為與失地農(nóng)民權(quán)利缺失

城市化對土地產(chǎn)生了巨大的需求。城市化必然導(dǎo)致城市人口增加和城市規(guī)模擴張，建設(shè)住宅和商業(yè)用地必然要求增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。城市個體的壯大可以從很多側(cè)面進(jìn)行衡量，經(jīng)濟(jì)總量的增長、城市人口的增加等都可以表征城市的發(fā)展程度，但是任何經(jīng)濟(jì)的和人口的增長都不可能在一個虛幻的環(huán)境中進(jìn)行，必須依托不斷增加的土地供應(yīng)。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》雖然都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但在實際生活中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體一直是一個虛化的概念，法律并沒有明確指出，究竟誰才是“集體”的真正代表？這些法律的基本精神是，任何組織和個人不能買賣和轉(zhuǎn)讓土地，也不能出租和抵押土地，但是國家、也只有國家才可以征收集體所有的土地。這就導(dǎo)致農(nóng)民喪失了對土地的處分權(quán)，不得自由買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地，真正掌握土地的所有權(quán)和處分權(quán)的是政府，政府具有“天然”的自行賦予的強制力和決定權(quán)，失地農(nóng)民永遠(yuǎn)無法與行政權(quán)力的控制者處于平等的法律地位，其利益和意志往往被忽略。在涉及土地利益的博弈中，各個相關(guān)主體遇到權(quán)利時就相互爭奪；遇到責(zé)任時，則互相推諉，無人負(fù)責(zé)。失地農(nóng)民作為弱勢群體，往往在各方權(quán)益之爭時成為犧牲品。

另外，我國的城市化過程受到直接的行政干預(yù)。然而城市化有其自身的發(fā)展規(guī)律，政府的過度干預(yù)必然會帶來很多負(fù)面效應(yīng)。比如，一些地區(qū)以廉價土地吸引投資商，以此作為實現(xiàn)城市快速擴展的主要途徑，所謂的“經(jīng)營城市”也就變成了“買賣土地”。在這個過程中，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，他們的利益沒有得到應(yīng)有的補償和保障，從某種意義上講，他們成了城市化發(fā)展的犧牲者。如果城市化的發(fā)展使為這個發(fā)展過程做出重要貢獻(xiàn)的失地農(nóng)民付出了慘重代價而得不到應(yīng)有的補償和回報，這就違背了城市化發(fā)展的最終目的，當(dāng)然也不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

四、公共管理在保障失地農(nóng)民公民權(quán)利中的作用

20世紀(jì)80年代，公共管理運動興起，公共管理的出現(xiàn)與發(fā)展為人們在政府管理與社會發(fā)展的實踐過程中彰顯了許多新的啟示。公共管理的本質(zhì)特征是公共性與服務(wù)性。如今在我國，無論是學(xué)界還是黨和政府中，也有越來越多的人提倡建立“服務(wù)型政府”即公共服務(wù)型政府，但是，我國目前存在的一些問題使得公共管理境況堪憂。由于千百年來的封建思想還不能完全摒除，“官本位”“官老爺”的思想、行為乃至制度安排一直在現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重地阻礙了公共管理在我國的發(fā)展。同時，由于我國法制建設(shè)滯后，執(zhí)法不嚴(yán)，在公共管理方面尤甚。改革開放之后，雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了矚目的成就，但是一些不正之風(fēng)和負(fù)面效應(yīng)也隨之出現(xiàn)。如貪腐成風(fēng)，與民爭利；各地政府以追求GDP為主要目標(biāo)，不顧民生，不顧環(huán)境，侵犯民眾權(quán)益；只追求城市發(fā)展和市容市貌，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民當(dāng)作“落后”的代名詞，失地農(nóng)民的一些困境也由此產(chǎn)生。政府在征地過程中“以行政手段征地，市場手段賣地”，就是造成農(nóng)民失去土地之后無所依靠的重要原因。其后，政府又未能建立一個安全有力的社會保障體系去安頓失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)民目前尷尬的社會處境折射出了當(dāng)今政府在管理過程中的缺失與錯位。

政府應(yīng)該真正行使代理人的職責(zé)，代表廣大人民的利益，而非一味地追求自身的利益，必須體現(xiàn)公共管理的公共性與服務(wù)性，體現(xiàn)公平正義，保障全體公民的權(quán)利和基本生活。在處理失地農(nóng)民的問題上，我國長期以來并沒有形成覆蓋全體國民的社會保障體系，眾多農(nóng)民失去土地就等于失去了保障；計劃經(jīng)濟(jì)體制時期一直沿用至今的征地安置補償制度造成征地后給予農(nóng)民的補償明顯不足，使失地農(nóng)民問題加劇。因此，當(dāng)前在推進(jìn)城市化的過程中要做好農(nóng)村失地農(nóng)民社會保障工作。要建立面向全體公民的社會保障體系，把城市居民和農(nóng)民一視同仁地納入到社會保障體系之中。改革目前的征地安置補償方式，按照市場的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地，還農(nóng)民以國民待遇，最大限度地保護(hù)失地農(nóng)民的利益。不論保障的水平有多低，也要努力把所有的公民納入進(jìn)來，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，全面保障，實現(xiàn)在社會保障上的起點平等。只有這樣，才是真正從行動上公平地對待農(nóng)民，才能體現(xiàn)對人權(quán)的尊重，才能確保失地農(nóng)民的公民權(quán)利也能得到保障。

在建立維護(hù)公民權(quán)利的當(dāng)代中國公共管理體系的過程中，對失地農(nóng)民的公民權(quán)利的保障，要體現(xiàn)在以下幾個方面：失地農(nóng)民養(yǎng)老社會保險、醫(yī)療保險、失業(yè)社會保險、最低生活保障、轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)和法律援助等。

首先，失地農(nóng)民最低生活保障是失地農(nóng)民社會保障中涉及面最廣、也是最后的一道“安全網(wǎng)”，可以把其他社會保障項目無法保障的各類對象盡收其中。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況合理建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，且要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相一致。具體措施是：一要合理界定失地農(nóng)民基本生活保障。失地農(nóng)民基本生活保障對象不是全部失地農(nóng)民，而是失地農(nóng)民中基本生活無保障人員。二要科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。要從維持基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值和人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎(chǔ)上確定一個較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。最低生活標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)之間可以存在差異。

其次，農(nóng)民最擔(dān)心的問題當(dāng)屬養(yǎng)老保障。農(nóng)民失去土地后，由于勞動技能和文化素質(zhì)不高，就業(yè)能力差，與一般城鎮(zhèn)勞動者相比，會面臨更大的生存風(fēng)險，更需要有力的保障制度來保證其基本的生活需要，否則，當(dāng)其基本生活難以得到保證時，有可能成為社會的不安定因素，進(jìn)而影響社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，醫(yī)療保障也是失地農(nóng)民社會保障的一個基本面。一是要建立失地農(nóng)民醫(yī)療救助制度。二是要致力于建立新型合作醫(yī)療保障制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府引導(dǎo)農(nóng)民建立的一種以大病統(tǒng)籌為主的合作制度，主要是以農(nóng)民為主體和依托組成合作組織，并遵守合作組織的基本原則和發(fā)展規(guī)律。三是要探索失地農(nóng)民醫(yī)療保障工作機制。堅持國家和集體支持的原則，建立國家、集體和個人共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機制。

第四，就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民后顧之憂最有效的辦法。失地農(nóng)民大多知識技能缺乏，就業(yè)困難大。政府應(yīng)當(dāng)實行積極的就業(yè)促進(jìn)政策，穩(wěn)妥有效地解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。要積極引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，努力探索失地農(nóng)民安置的有效辦法。以安置求穩(wěn)定，以效率求發(fā)展，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動全社會力量，拓寬就業(yè)渠道。政府應(yīng)建立一體化的職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，加強對失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的勞動技能。對具有不同文化程度、不同年齡段、不同興趣愛好等的失地農(nóng)民開展有針對性的就業(yè)培訓(xùn)。對失地農(nóng)民的未成年子女要落實好義務(wù)教育。同時，政府應(yīng)建立市場調(diào)節(jié)的失地農(nóng)民就業(yè)平臺。

最后，法律援助制度是世界各國普遍采用的一種司法救濟(jì)制度，亦稱法律救助、法律扶助。失地農(nóng)民相對熟悉的農(nóng)村社區(qū)生活環(huán)境，在失地后大大改變，他們在城市中屬于社會弱勢群體，經(jīng)濟(jì)能力有限，社會地位低下，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時，往往沒有能力支付因啟動并進(jìn)而運用行政救濟(jì)途徑所需的各種成本(包括金錢、時間、精力、相關(guān)法律知識等)。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接受法律的能力不應(yīng)受到其他條件尤其是經(jīng)濟(jì)狀況的影響，這就要求建立社會保障體系時必須為失地農(nóng)民提供法律援助。

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