姜德輝，李隆庚，馬麗貞

（唐山師范學院a．社會科學系；b．現代教育技術中心；c．數學與信息科學系，河北 唐山063000）

基層民主是最底層的人民民主，也是最具有普遍性的社會民主政治形式。在我國發(fā)展社會主義民主政治的歷史過程中，農村基層民主建設具有十分重要的意義。這是因為，我國是一個歷史悠久的農業(yè)大國，現在總人口中的大多數仍然是農民，農村基層民主建設關系到農村社會經濟的發(fā)展，是建設社會主義新農村的迫切需要。在我國農村基層民主建設的基本形式是村民自治。村民自治的提法始于1982年我國修訂頒布的《憲法》第一百一十一條規(guī)定的“村民委員會是基層群眾自治性組織”，1998年又通過頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村組法》）以法律的形式使之規(guī)范化和制度化，并逐步在全國范圍內推行[1]。目前村民通過“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理）依法自治，實現了農村的社會政治穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

河北省屬農業(yè)大省，有5萬多個行政村，農業(yè)人口密集，2010年農業(yè)人口占全省人口總數（7 185萬人）的六成以上，農村居民人均純收入5 958元，雖然增幅超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（16 263．4元）5．2個百分點[2]，但城鄉(xiāng)收入差距還是很大。河北省廣大農村推進村民自治已近30年，村民的民主意識逐漸增強，參與政治的能力和水平也在不斷提高，農村基層民主建設有了相當大的改觀。但現階段，村民自治仍然存在一些不容忽視的問題。為此，有必要剖析農村基層民主的發(fā)展現狀及原因，努力尋求解決相關問題的方法和途徑。

一、基層民主狀況調查

（一）調查方法

本次基層民主調查采取問卷調查和訪談結合的方法，深度調研了河北省11個地市103個村莊，重點走訪了3個典型村莊（唐山樂亭縣大黑坨村、唐山古冶區(qū)西里家套村、滄州孟村縣艾宅村），共發(fā)放調查問卷3 000份，收回有效問卷2 980份，并把對農村常住人口個別訪談的結果作為問卷分析結果的補充和參考。

（二）問卷設計

調查問卷的內容主要包括兩大部分：一是被調查者的基本情況，包括年齡、受教育程度、政治面貌以及民主參與意識等等，這些是影響被調查者能否正確看待和客觀認識基層民主問題的主要因素，對此項進行調查和分析，能夠了解他們對基層民主的反映是否代表了廣大村民的普遍認識，是問卷結果可靠性的一種保障；二是農村基層民主建設的現狀，其中包括民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的運行狀況，是問卷調查的核心內容。

二、調查結果與分析

（一）被調查者的基本情況

1．年齡結構

年齡結構能從側面反映出村民參與農村自治的精力和活力。調查顯示：被調查者年齡結構在21－60歲的人占較大的比例（73%），他們應該是基層民主建設的中堅力量。

2．受教育程度

一般而言，受教育程度與民主政治參與程度成正比，政治能力隨著教育水平和職業(yè)地位的升高而增長。所調查的村民知識文化水平相對較低，初中及以下文化程度的還占相當大的比例（76%），高中（含中專、中技、職高）占19%，大專以上文化程度的只有很少一部分（5%）。掌握一定的科學文化知識是農民參與民主政治的基礎，由于村民科學文化知識的缺乏而對民主的意義和作用認識不到位，將無法正確履行自己的民主權利。

3．政治面貌

廣大農民的政治面貌影響著整個國家的政治面貌，他們政治素養(yǎng)的高低、政治社會化的程度影響著農村基層民主政治的建設水平。在此次被調查的村民中黨員占4%。

4．民主參與意識

參與是民主的前提，沒有村民的廣泛參與，就不可能有基層民主的發(fā)展。調查顯示，67%人認為加強基層民主建設相當重要，認為一般重要的人占一小部分，無所謂的人為數不多。而且愿意參與基層民主活動的占56%。這些說明隨著社會進步，農民的民主意識和政治效能感不斷得到增強，維護自身政治民主權利、參與和自身利益相關事務的決策與管理，已成為農民群眾的迫切要求。

在調查“獲得黨和國家關于農村建設的各種方針政策的途徑”時，其中電視是第一傳播媒介，91%的村民通過其獲知信息，因此電視應該擔當起宣傳民主建設的重要手段；第二是互聯(lián)網，在調查的人群中有26%在使用互聯(lián)網，這說明隨著網絡在農村的快速普及，它將成為村民更新民主觀念的重要途徑。但在調查中幾乎沒有村莊建立自己的獨立網站（獨立域名、空間），有網址鏈接的也是微乎其微，村民無法通過網絡實時獲得本村信息，而村莊信息化是當代村莊現代化的標志和關鍵。

（二）農村基層民主建設的現狀

1．民主選舉狀況

民主選舉村委會干部是村民自治的基礎和前提，它直接關系到村委會干部的素質和整個村委會的凝聚力、號召力、管理能力和工作水平，關系村的興旺發(fā)展，進而影響村民的切身利益。民主選舉過程能夠折射出村民的民主權利特別是選舉權是否真正地得以行使。

在村委會選舉中，應該說村民越來越積極地參與，因為調查顯示，68%的人對村委會換屆選舉非常重視，而且選民的選擇行為已經趨于理性化，并敢于在選舉中爭取和維護自身的民主權益。但少數村民的民主意識、權利意識仍相對淡薄，因為19%人不了解《村組法》，這就容易在選舉中或受眼前利益的誘惑，或受他人左右，并不能真正完全地行使民主權利。

依據《村組法》第十一條規(guī)定，村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。調查結果顯示，認為村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接指派的占23%；通過“公推競選”“兩推一選”或“無候選人直選”等選舉方式并按自己的意愿產生的占58%；假以選舉的方式但有候選人賄選、宗族宗法勢力的干擾或者出現極端暴力干擾等等現象的占19%。第一種情況表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有干預村委會的換屆選舉的現象；能夠反映村民意愿的選舉占相當大的比例，說明大部分人真正地行使了自己的選舉權，但還應看到，村委會選舉“亂象”仍然存在，嚴重地損害了村民的民主權利。

2．民主決策狀況

民主決策是村民自治的核心內容，其內涵是以全體村民為主體，以“直接”參與的形式，按照平等原則和少數服從多數的原則，共同討論決定屬于村民自治范圍內的重大事務。民主決策對于農村自治的健康發(fā)展，維護廣大農民的根本利益，建設農村社會主義物質文明、精神文明、政治文明具有重要意義。

在調查中，對是否清楚本村具體的民主決策程序的，有19%的人選擇“不清楚”。在處理村政大事時，認為由兩委干部、黨員、村民代表共同商議決定的占57%；由兩委商議決定的占19%，村委成員決定的為16%，不清楚的有8%。依據法律、法規(guī)的規(guī)定和本村的實際情況，每年應至少召開一次村民會議，有條件的村可召開兩次。但認為本村召開兩次及以上村民會議的人占5%，召開一次的占39%，未曾召開的占56%。以上的數據表明，有些村缺乏規(guī)范的民主決策運行機制，在村務管理中，能人決策、“家長制”和“一言堂”仍然是農村管理者的工作習慣，這種現象阻斷了群眾當家作主的基本途徑，削弱了村民的參政、議政的權利。而且也存在村委攬政，支部放棄領導；支部過分攬政，自治功能弱化的現象，影響了農村經濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定，損害了黨的形象。

3．民主管理和民主監(jiān)督狀況

民主管理，是要健全農村基層自治組織和民主管理制度，擴大農民自己管理自己事務的范圍。民主監(jiān)督，是以村務公開、民主理財和民主評議村干部等為主要形式，監(jiān)督和約束村干部的行為和村委會的工作。民主管理是基層民主是否落實的關鍵，民主監(jiān)督是村民自治的保障。

當調查是否清楚本村的自治章程和村規(guī)民約時，有35%人選擇“不清楚”，他們雖然相信本村應該制定了諸如《村務管理制度》和《村務監(jiān)督制度》這些規(guī)章制度，但多數人沒有機會去查閱，因此無法詳盡地了解其具體內容。

對本村村務和財務是否已公開透明，實現了公正、公平這一問題，村民的認識不一。調查的結果顯示：33%人認為本村的村務和財務已實現了公開透明；16%人認為村務和財務沒有達到公開透明的標準；相當數量的人選擇“不清楚”（占51%），他們認為單靠寫在墻上或村務公開欄的幾組數據并不能說明村務或財務就是公開透明的。事實上也顯示：一方面，村干部掌握著披露村務信息的權力，他們決定著什么公開，什么不公開，村務公開完全靠管理者的自覺性；另一方面，監(jiān)督者因不直接參與管理，缺乏權威的管理信息來源和有效的監(jiān)督途徑，使得信息失真。正是這種信息的不對稱，使得廣大村民雖作為監(jiān)督主體，但難以及時、完整地掌握信息、發(fā)現漏洞，使民主監(jiān)督的有效性大打折扣，形成的一些捕風捉影的監(jiān)督也使得有些村莊干群關系緊張。

調查中，認為本村存在有效的“村監(jiān)委會”或者其他形式的監(jiān)督機構的占25%；而“對于一些腐敗或不作為的村干部，你是否愿意投票罷免他們”這類問題，只有6%人選擇了“愿意”，在其敘述的理由中大多是覺得自己人微言輕，懼于村干部權力的威懾，怕罷免不成反倒遭受報復，或者覺得自己處于農村熟人社會的關系網中，低頭不見抬頭見，礙于鄉(xiāng)親情面。在調查中也發(fā)現村黨支部、村委會“二合一”，書記、主任“一肩挑”的現象并非個別，權力高度集中，導致民主監(jiān)督形同虛設。

三、農村基層民主現狀的成因分析

改革開放以來，雖然農村的民主建設有了長足的發(fā)展，取得了令人矚目的成就，但通過以上調查結果顯示，河北省的基層民主處在相對較低的水平，也處在只突顯民主選舉的階段，建立在民主選舉基礎上的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督還相當脆弱，與村民自治中“經常性民主”的實踐與制度設計相差甚遠。雖然影響基層民主的因素很多，包括社會、經濟、政治、文化等等影響因素，但究其根本，從與基層民主政治的利益最相關來看，主要涉及三個主體：一是村民，二是村民委員會，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

村民的自身素質對基層民主的建設起關鍵性作用。由于村民的受教育程度、意識形態(tài)、法制觀念等不同，表現出不同的民主意識。雖然近些年農村中文盲比例不斷下降，但農民的文化層次還相對較低，文化知識的貧乏使之無法形成較強的民主參與意識。而且長期占統(tǒng)治地位的宗法社會小農經濟以及仍未根除的封建思想的影響，制約了村民民主參與意識的發(fā)展，致使部分村民的民主意見依然淡薄，民主法制觀念也十分脆弱，造成了目前農村民主的開放程度和農民對民主的認知程度極不相稱[3]。村民對自身民主權利的漠然態(tài)度，也會在客觀上縱容一些不法勢力或個人，以非法手段攫取村委會權力，謀取私利。

村民委員會是村民進行“自我管理、自我教育、自我服務”的群眾性自治組織。村委會對基層民主應起積極的推動作用。而且培養(yǎng)村民自治意識，關鍵要把權力交給村民，有權力就有積極性。不讓群眾做主，群眾積極性就越來越低，基層組織的威信也會越來越低。然而一些村委會在村務實際運作中易將各種權力集于一身，村干部濫用權力，存在明顯的“村官自治”“村委會少數人自治”現象，以致引發(fā)各種各樣的問題或誤解，激化矛盾，破壞了基層民主推行和發(fā)展。

與過去的人民公社體制不同，村委會作為村民自治組織和作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關系，二者之間是指導與被指導的關系，對這一點《村組法》第四條作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睂е锣l(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系失衡的原因，多半是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變“指導關系”為“領導關系”所致[4]。因為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，習慣于以命令、指揮為主的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預。而按照法治政府的要求，嚴格依法行政，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從管理型轉變?yōu)橄蜣r村、農民提供公共服務和公費產品的服務型，這樣的政府才是完善的基層民主要求的政府。

三個主體應彌補自身的疏漏與不足，在基層民主完善與治理的過程中充分發(fā)揮職能作用，更好地參與、服務和保障基層民主建設。

四、農村基層民主建設的對策建議

（一）提高村民的整體素質

在走訪中，我們感受到人民群眾才是基層民主的推動力量，是新農村建設的真正主導者。毛澤東同志講過：“最大的問題是教育農民。”這句話在今天依然具有很強的現實指導性，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應不斷完善教育督導體系，大力提高村民素質教育水平。首先，要加大教育投入，普及農村義務教育，減少中小學的輟學率。村委會也要配合上級政府加強針對農民的職業(yè)培訓，提高農民的科學文化知識水平，使之成為有文化、懂技術、會經營的現代新型農民。其次，要充分運用廣播、電視、報紙等新聞媒體以及農民群眾喜聞樂見的文藝宣傳形式，對農民進行廣泛、深入的思想政治教育、法制教育，以及民主知識的宣傳。而且市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級有必要建立教育網絡系統(tǒng)，形成教育的整體優(yōu)勢，努力提高村民素質，培養(yǎng)農民政治參與能力和民主生活習慣、掌握參與村務管理的技能和方法，促進農村基層民主建設以及新農村建設的發(fā)展。

（二）全面推進村級民主選舉

農民真正的享受民主權利，要有完備的法律、制度作保障。法律、制度越具體規(guī)范，依法操作就有章可循，達到的民主效果就越明顯。因此，針對目前有關村民自治的法律法規(guī)中一些并不明確的條款，而且在無省、市等地方法規(guī)具體規(guī)定的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會應依據村民自治實踐給出明確的概念界定、規(guī)定出符合治理的有效方式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨支部加強指導是搞好村民委員會選舉的組織保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把加強和改進村民委員會選舉工作列入重要議事日程，認真履行職責，加強對民主選舉的推動、指導和監(jiān)督作用。廣泛宣傳黨的政策和有關選舉的法律法規(guī)，維護選舉秩序，注意選舉程序的嚴密性，規(guī)范競選行為，最大程度杜絕賄選現象。而且在選舉工作中，要在依法嚴格規(guī)范選舉過程和程序的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府應不斷提高自身對民主選舉的領導水平和指導藝術，扎實推進我國農村基層民主政治建設進程。

選民應尊重和珍惜法律賦予自己的權利，選舉時投出自己神圣的一票，選出真正能代表村民利益的當家人。

（三）全面推進村級民主決策

美國法官法蘭克弗特有一句名言：“自由的歷史在很大程度上就是遵守程序保障的歷史?！蓖瑯樱裰鳑Q策必須按照科學合理的決策程序，才能有效防止決策的盲目性和隨意性，保障民主決策機制有效、有序運轉。決策程序應規(guī)定具體的民主決策的內容，針對村民利益的重大村公共事務，包括重要規(guī)章制度的決策過程及執(zhí)行情況等等事項都要進行民主決策；并規(guī)定民主決策的詳細環(huán)節(jié)與步驟。民主決策過程中所涉及的個人與組織，應嚴格履行民主決策程序，按照少數服從多數的原則，給出合理的決策結果，從而實現農民群眾對重大村務的決策權。

民主決策是村民自治的核心。要做到真正的民主決策，就要讓農民群眾有地方說話，有權利議事。因此，各村可建立“網上村委會”，在廣納民意中擴大基層民主，在廣集民智中提升基層決策科學化水平，可有效防控基層決策風險，降低決策成本。

（四）全面推進村級民主管理和民主監(jiān)督

做好民主管理，要依照黨的方針、政策和國家的法律規(guī)定，結合本村實際，由全體村民討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權利和義務、村級各類組織之間的關系和工作程序以及經營管理、社會治安、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求進行制度化的規(guī)定，并進行大力宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知，互相監(jiān)督，共同遵守。

全面推進民主管理和監(jiān)督，關鍵在于對于村級各項制度的制定和落實上，因此，應細化舉措、強化執(zhí)行。進一步完善村務公開制度，切實把群眾最關心、與群眾利益息息相關的問題作為村務公開的重點，對公開事項、公開時間、審核辦法等做出具體規(guī)定。進一步健全并落實村務公開民主管理的實施細則，以保障村民應有的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，使群眾監(jiān)督由對村務活動結果的監(jiān)督延伸至村務決策及其整個執(zhí)行過程的監(jiān)督。堅持村民民主評議干部制度，制定評議規(guī)則，定時定期進行統(tǒng)一安排[5]。明確規(guī)定評議主體、評議對象、評議內容、評議方式、評議原則和評議要求等事項，由此表彰做得好的，激勵業(yè)績一般的，督促做得不好的，對損害村民整體利益的，依據規(guī)定進行罷免。堅持民主理財和財務監(jiān)督制度，健全村務監(jiān)督小組和民主理財小組制度，保障村務監(jiān)督小組充分履行職責，努力使民主理財、民主監(jiān)督達到良好的實際效果。

各村應該盡快建立規(guī)范、高效、透明和低成本的“村務公開網”“農村村務管理信息系統(tǒng)”，村民通過類似的網絡平臺對上述的各種章程制度或者村務管理中涉及的各項事務進行即時查詢，利用現代化的信息技術手段輔助參與村務的管理和監(jiān)督，從而最大限度保證他們參與基層民主建設的普遍性，減少因為信息不公開不對稱造成群眾對干部缺乏信任的狀況，提高村務管理效率和公共服務質量，促進安定團結和經濟發(fā)展。而且通過網絡解疑答惑的形式，化解村務管理中的各種矛盾并為解決問題提供依據和參考意見。

總之，完善農村村民自治，發(fā)展基層民主政治，是事關農村改革發(fā)展穩(wěn)定的大事?；鶎痈鳈C構組織要適應建設社會主義新農村的新形勢，認真查找和深刻分析村民自治過程中存在的困難和問題，合理認識，全面分析，對癥下藥。因此，應在法律框架下完善制度，細化措施；明確職責，強化管理；有力指導，注重過程；完成目標，突出實效，把村民自治落到實處，提升村莊民主建設水平，真正實現廣大村民當家作主的民主權利。

[1] 河北省農村居民人均純收入5年來增速首超城鎮(zhèn)[EB／OL]．河 北 新 聞 網．http：／／www．hebnews．cn．2011－03－07．

[2] 陳江虹．中國農村基層民主建設的現狀及其根源探析[J]．理論導刊，2005（7）：42－45．

[3] 羅時金．農村基層黨組織建設與村民自治探討[D]．貴陽：貴州大學，2009．

[4] 秦榮炎．少數民族村寨傳統(tǒng)協(xié)調機制與基層選舉制度沖突、整合研究[D]．貴陽：貴州大學，2008．

[5] 王楚．我國農村的村民自治問題研究——以廣東省肇慶市端州區(qū)村委會換屆選舉為例[J]．中共鄭州市委黨校學報，2010（1）：105－107．