婁成彬

摘 要：行政問責(zé)主體從屬于問責(zé)主體，在行政問責(zé)程序中有啟動(dòng)和實(shí)施行政問責(zé)的重要功能。行政問責(zé)主體即同體問責(zé)主體，同體問責(zé)主體與異體問責(zé)主體為并列關(guān)系，同屬于問責(zé)主體集合內(nèi)的一個(gè)元素。行政問責(zé)主體與問責(zé)主體之間的聯(lián)系，同體問責(zé)與異體問責(zé)之間的不同，以及問責(zé)主體多元化概念的明晰，都有探討并界定的必要性。試圖從理論與實(shí)踐的角度厘清同體問責(zé)主體及其與異體問責(zé)主體的關(guān)系，以期有助于行政問責(zé)制度的建設(shè)與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)制；行政問責(zé)制；行政問責(zé)主體；同體問責(zé)；異體問責(zé)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）16-0061-02

一、問責(zé)制與行政問責(zé)制

（一）問責(zé)制含義的闡釋

我國(guó)學(xué)者鄒健在《問責(zé)制概念及特征的探討》中對(duì)問責(zé)制的定義“所謂問責(zé)制，就是關(guān)于特定組織或個(gè)人通過一定的程序追究沒有履行好分內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任或法律責(zé)任，接受譴責(zé)、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱”[1]。

王宏偉在《我國(guó)行政問責(zé)制的完善》中概括問責(zé)制含義為“指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束、限制、規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的”[2]。

以上兩位學(xué)者在闡釋問責(zé)制概念的同時(shí)，對(duì)問責(zé)制中的問責(zé)主體范圍的界定延展得較為廣泛。問責(zé)主體具有較寬泛的外延，具有法定權(quán)利的個(gè)人、組織，甚至是一定社會(huì)范圍內(nèi)的群體都可作為問責(zé)主體，具有對(duì)于公共權(quán)力使用者不當(dāng)履行職責(zé)的行為予以追責(zé)，使其承擔(dān)各種責(zé)任的權(quán)利。

（二）行政問責(zé)制的概念

周亞越在《行政問責(zé)制研究》中提出“行政問責(zé)制是問責(zé)的一個(gè)重要組成部分，他是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范”[3]。

周仲秋在《論行政問責(zé)制》中指出“行政問責(zé)制是政府實(shí)現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制。所謂行政自律機(jī)制，是政府憑借自身的行政權(quán)力所建立的一種內(nèi)部控制機(jī)制”[4]。

宋濤在《行政問責(zé)概念及內(nèi)涵辨析》中認(rèn)為“行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。其內(nèi)涵從功能和作用上看，行政行為表現(xiàn)為行政管理中的一種監(jiān)督控制機(jī)制：其作用是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)和行政自身對(duì)于行政效率和效果的價(jià)值期望”[5]。

以上三位學(xué)者解析行政問責(zé)制概念的同時(shí)，界定行政問責(zé)制的問責(zé)主體側(cè)重于行政系統(tǒng)內(nèi)部、責(zé)任授權(quán)人，問責(zé)主體范圍相對(duì)較小，有一定的限制。行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)主體具有監(jiān)督、質(zhì)詢、問責(zé)的基本功能，行政系統(tǒng)外部問責(zé)主體主要具有監(jiān)督、質(zhì)詢的功能。

綜上，問責(zé)制與行政問責(zé)制概念、內(nèi)涵及問責(zé)主體范圍不盡相同，二者是從屬關(guān)系，包含與被包含關(guān)系。行政問責(zé)制從屬于問責(zé)制，行政問責(zé)主體與問責(zé)主體也是從屬關(guān)系，行政問責(zé)主體從屬于問責(zé)主體。

二、同體問責(zé)與異體問責(zé)

行政問責(zé)的問責(zé)主體包括同體問責(zé)與異體問責(zé)，劉厚金在《我國(guó)行政問責(zé)制的多維困境及其路徑選擇》一文中指出“行政問責(zé)的主體，既有同體問責(zé)，即行政系統(tǒng)自身層級(jí)的問責(zé)，也有異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)以外的主體，包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體和公眾等”[6]。周亞越在《行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其意義》中認(rèn)為：“行政問責(zé)的主體，不僅有同體的問責(zé)主體即行政機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而且有異體的問責(zé)主體包括人大、中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等?！盵7]同體問責(zé)的問責(zé)主體即行政問責(zé)主體，而行政問責(zé)制中的異體問責(zé)的問責(zé)主體屬于問責(zé)制中的主體范疇，但區(qū)別于行政問責(zé)主體，二者有著本質(zhì)的區(qū)別。

（一）問責(zé)主體范圍不同

同體問責(zé)的問責(zé)主體即行政問責(zé)主體界定于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)其行政人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢并對(duì)其違法失職行為進(jìn)行責(zé)任追究的一種制度安排，問責(zé)主體包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)、專門行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)等行政主體范疇。行政系統(tǒng)之外的主體對(duì)問責(zé)客體進(jìn)行問責(zé)則被視為異體問責(zé)，異體問責(zé)的問責(zé)主體范圍則較為廣泛，如全國(guó)人民代表大會(huì)問責(zé)、中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)、各民主黨派問責(zé)、司法機(jī)關(guān)問責(zé)、人民團(tuán)體問責(zé)、新聞媒體問責(zé)、公眾問責(zé)等。同體問責(zé)與異體問責(zé)的問責(zé)主體不能單純地混為一體，行政問責(zé)主體必須是由法律授權(quán)的特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，其他組織和個(gè)人均無權(quán)直接認(rèn)定行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員的各種責(zé)任，二者有著清晰的界限，不可逾越。行政問責(zé)主體依法行使行政問責(zé)的權(quán)力，接受異體問責(zé)主體的監(jiān)督，保障行政問責(zé)的良好運(yùn)行。只有準(zhǔn)確界定行政問責(zé)主體才能在問責(zé)程序中更好地發(fā)揮問責(zé)主體的能動(dòng)作用，推動(dòng)行政問責(zé)制的高效、有序的健康發(fā)展。

（二）問責(zé)主體功能不同

行政問責(zé)主體具有啟動(dòng)并實(shí)施行政問責(zé)的功能。2009年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《<關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定>的通知》要求“各級(jí)黨委和政府要依照《暫行條例》嚴(yán)肅問責(zé)，充分發(fā)揮問責(zé)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的積極作用”[8]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》以及一些地方的行政法規(guī)都相應(yīng)地規(guī)定了地方行政首長(zhǎng)問責(zé)。由此可見，行政問責(zé)主體依據(jù)法律、法規(guī)啟動(dòng)并實(shí)施行政問責(zé)，執(zhí)行立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行、申訴、復(fù)議等一系列程序。

異體問責(zé)主體依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)具有質(zhì)詢、監(jiān)督、建議等問責(zé)功能。依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！钡?3條規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)的罷免職能。第101條規(guī)定了地方各級(jí)人大的罷免職能。異體問責(zé)的問責(zé)主體依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)于行政問責(zé)主體在行政問責(zé)的啟動(dòng)和實(shí)施的過程中可提出批評(píng)、建議、質(zhì)詢、復(fù)議等權(quán)利，并具有相應(yīng)的批評(píng)、建議、質(zhì)詢、復(fù)議等問責(zé)功能。

行政問責(zé)主體與異體問責(zé)主體的職能劃分具有明顯區(qū)別，不能互相干擾，甚至是越權(quán)行事，影響行政問責(zé)的有效運(yùn)行。雙方各種行為都應(yīng)當(dāng)限定在法律的框架之內(nèi)，二者密切配合、團(tuán)結(jié)協(xié)作，履行好各自的職責(zé)，共同促進(jìn)行政問責(zé)制的法制化、績(jī)效化進(jìn)程。

（三）問責(zé)主體參與方式不同

同體問責(zé)的問責(zé)主體參與行政問責(zé)過程屬于直接參與方式。目前，我國(guó)部分地方政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律、法規(guī)，制定相應(yīng)的行政問責(zé)規(guī)定，如《深圳市人民政府部門行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法》、《海南省行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行規(guī)定》、《哈爾濱市行政問責(zé)規(guī)定》等。行政問責(zé)主體即行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者指定的行政問責(zé)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及其他工作人員行政問責(zé)的具體工作。依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策負(fù)責(zé)受理、調(diào)查行政機(jī)關(guān)行政問責(zé)案件，提出擬處理意見并接受同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。行政問責(zé)主體參與行政問責(zé)是問責(zé)實(shí)踐中的主要方式，它對(duì)督促行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員勤政、廉政起到了積極的作用。

異體問責(zé)的問責(zé)主體參與行政問責(zé)過程屬于間接參與方式。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公民、法人和其他組織等問責(zé)主體可提出附有相關(guān)證據(jù)材料投訴、檢舉、控告行政機(jī)關(guān)違法履行或不當(dāng)履行其職責(zé)的工作人員。人大代表、政協(xié)委員等問責(zé)主體可通過議案、提案等形式提出問責(zé)建議；同級(jí)人大問責(zé)主體在開展執(zhí)法監(jiān)督檢查中可提出問責(zé)建議；司法機(jī)關(guān)、新聞媒體等問責(zé)主體可提出問責(zé)建議。

（四）行政問責(zé)主體多元化概念的糾正

上文已給出行政問責(zé)主體與問責(zé)主體的從屬關(guān)系概述，行政問責(zé)主體不存在多元化的概念，行政問責(zé)主體界定于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，又稱同體問責(zé)。行政問責(zé)的啟動(dòng)和實(shí)施過程中行政問責(zé)主體占主導(dǎo)地位，從行政問責(zé)主體宏觀角度出發(fā)，只存在一元發(fā)展，無多元發(fā)展。但問責(zé)主體的多元化是我國(guó)民主政治發(fā)展的必然趨勢(shì)，主要指人大、中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體、公眾等異體問責(zé)主體參與問責(zé)。異體問責(zé)主體與行政問責(zé)主體在一定意義上屬于并列關(guān)系，同屬于問責(zé)主體集合中的一個(gè)元素。因此，同體問責(zé)內(nèi)部的制度建設(shè)、法治建設(shè)、問責(zé)制度建設(shè)與異體問責(zé)的問責(zé)主體多元化的參與體系、監(jiān)督體系、問責(zé)體系并重，是我國(guó)實(shí)行行政體制改革，行政問責(zé)制建設(shè)的一個(gè)重要方向。

三、結(jié)語

同體問責(zé)是我國(guó)行政問責(zé)制的主要形式，異體問責(zé)是我國(guó)行政問責(zé)制的重要形式。目前在我國(guó)行政問責(zé)制度的運(yùn)行過程中，行政問責(zé)制內(nèi)部同體問責(zé)的建設(shè)、發(fā)展與外部異體問責(zé)的多元化都應(yīng)受到足夠的重視。在一定時(shí)期內(nèi)要遵循并行發(fā)展的趨勢(shì)，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)主體，肩負(fù)著監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)特別是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的重任，應(yīng)在行政問責(zé)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。同樣，國(guó)家司法機(jī)關(guān)作為行政問責(zé)的問責(zé)主體之一，也應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法行為追究其相應(yīng)的刑事責(zé)任、民事責(zé)任，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，認(rèn)真履行職責(zé)。公民、組織和媒體等問責(zé)主體更要積極地參與到行政問責(zé)制的建設(shè)中來，行使應(yīng)有的問責(zé)權(quán)利、履行相應(yīng)的問責(zé)義務(wù)，為我國(guó)行問責(zé)的優(yōu)化建設(shè)、良好運(yùn)行、健康發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！

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