曹正仁

(北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京100871)

一、“黃金十年”政策綱領(lǐng)

2010年5月19日，馬英九在屆滿(mǎn)臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人兩周年之際發(fā)表了題為“黃金十年”的施政綱領(lǐng)，其主要重心是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，目標(biāo)包括:推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自由化、洽簽自由貿(mào)易協(xié)議、吸引國(guó)際科技大廠(chǎng)來(lái)臺(tái)設(shè)立區(qū)域營(yíng)運(yùn)總部等。同年7月，兩岸間簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(ECFA)。在承諾擴(kuò)大開(kāi)放、撤除貿(mào)易壁壘原則下，馬英九喊出“壯大臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)兩岸合作，落實(shí)全球布局”的口號(hào)。同年8月，在名為“投資臺(tái)灣，開(kāi)創(chuàng)黃金十年”的演說(shuō)中，馬英九再次提出“壯大臺(tái)灣，連結(jié)亞太，布局全球”的區(qū)域整合戰(zhàn)略構(gòu)思。至此，臺(tái)灣當(dāng)局推動(dòng)區(qū)域整合戰(zhàn)略漸趨清晰。依據(jù)當(dāng)前臺(tái)灣當(dāng)局表明的意向來(lái)看，這項(xiàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合戰(zhàn)略大致由三個(gè)層次構(gòu)成。在自由貿(mào)易的前提下，馬英九政府積極同大陸協(xié)商簽署ECFA，通過(guò)兩岸自由貿(mào)易區(qū)的建立為“黃金十年”政綱奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而達(dá)成“加強(qiáng)兩岸合作”的目標(biāo)。在兩岸間互信持續(xù)深化下，臺(tái)灣當(dāng)局展開(kāi)第二層的戰(zhàn)略布局。在大陸不表反對(duì)(甚至協(xié)助)的情況下，臺(tái)灣地區(qū)以經(jīng)濟(jì)實(shí)體(或關(guān)稅體)的身份加入以東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合為主要目標(biāo)的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)，以落實(shí)“黃金十年”中“連結(jié)亞太”的目標(biāo)。在持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自由化，消除內(nèi)部非關(guān)稅貿(mào)易壁壘后，第三層次的整合以加入泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議(TPP)以及與歐盟簽署自由貿(mào)易協(xié)議為目標(biāo)。通過(guò)與主要貿(mào)易伙伴簽署自由貿(mào)易協(xié)定落實(shí)“布局全球”的政策目標(biāo)。

縱觀(guān)馬英九的“黃金十年”政綱，其政策主要建立在“改善兩岸關(guān)系”與“深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合”兩個(gè)基礎(chǔ)之上。通過(guò)同大陸改善關(guān)系、深化互信以及建立政策協(xié)商機(jī)制以換取大陸支持其“推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合”的目標(biāo)。有別于李登輝、陳水扁擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人期間，在拒絕改善兩岸關(guān)系的情況下，罔顧客觀(guān)國(guó)際環(huán)境，執(zhí)意推動(dòng)不切實(shí)際的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合計(jì)劃，到頭來(lái)使臺(tái)灣民眾的根本利益受到傷害，也使得臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入長(zhǎng)期瓶頸階段;馬英九政府積極在“改善兩岸關(guān)系”的基礎(chǔ)上推動(dòng)臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合計(jì)劃，就目前情況看來(lái)，對(duì)臺(tái)灣民眾的利益是有實(shí)質(zhì)助益的。

二、臺(tái)灣當(dāng)局的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合戰(zhàn)略歷程

在后冷戰(zhàn)時(shí)期，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合持續(xù)深化，自由貿(mào)易的理念逐漸在東亞國(guó)家(地區(qū))間普及。依據(jù)亞洲發(fā)展銀行(ADB)所做調(diào)查，東亞的區(qū)域內(nèi)貿(mào)易指數(shù)由1990年的32%上升至2008年的42%(該指數(shù)計(jì)算方式=區(qū)域內(nèi)貿(mào)易量/區(qū)域內(nèi)貿(mào)易總量)，東亞區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)性呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。而就區(qū)域間整合程度進(jìn)行比較，倘若將臺(tái)灣地區(qū)與香港地區(qū)納入東亞區(qū)域整合內(nèi)，東亞地區(qū)在整合程度上雖略低于歐盟區(qū)，但卻遠(yuǎn)高于北美自由貿(mào)易區(qū)整合程度，見(jiàn)表1。

1991年臺(tái)灣當(dāng)局宣布終止“動(dòng)員戡亂時(shí)期”，兩岸間正式由敵對(duì)狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槠匠顟B(tài)。臺(tái)灣民間興起的“大陸熱”使得大陸迅速成為臺(tái)灣民間資本對(duì)外投資的終點(diǎn)站(見(jiàn)表2)。隨著中國(guó)政府進(jìn)一步確認(rèn)改革開(kāi)放政策，在建立”世界工廠(chǎng)”的政策導(dǎo)向下，中國(guó)迅速在東亞區(qū)域內(nèi)形成強(qiáng)大的磁吸效應(yīng)，其中來(lái)自香港地區(qū)與臺(tái)灣地區(qū)的直接投資對(duì)大陸建立起以加工出口為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式提供了重要依據(jù)。

表1 1980—2006年?yáng)|亞、北美與歐盟的區(qū)域內(nèi)貿(mào)易額比較單位:%

表2 1991—2009年核準(zhǔn)對(duì)外投資金額與投資對(duì)象統(tǒng)計(jì)單位:百萬(wàn)美元

(一)“亞太營(yíng)運(yùn)中心”與李登輝執(zhí)政后期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合戰(zhàn)略(1995—2000年)

20世紀(jì)90年代中期起，臺(tái)灣地區(qū)初步完成現(xiàn)代化開(kāi)發(fā)階段，生產(chǎn)要素價(jià)格上漲使得既有利用價(jià)格比較優(yōu)勢(shì)的增長(zhǎng)模式無(wú)法維持。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、固定投資以及出口持續(xù)快速增長(zhǎng)情況下，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)始積極推動(dòng)“亞太營(yíng)運(yùn)中心”計(jì)劃。通過(guò)地理位置(位居亞太地區(qū)樞紐位置，與東北、東南亞各國(guó)主要城市間飛行時(shí)數(shù)皆在4小時(shí)內(nèi))、人才與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，臺(tái)灣當(dāng)局逐步構(gòu)思出一套“臺(tái)灣接單，大陸、東南亞加工，香港、臺(tái)灣轉(zhuǎn)口，歐美銷(xiāo)售”的區(qū)域整合模式，通過(guò)低端產(chǎn)業(yè)外移來(lái)推動(dòng)臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在垂直生產(chǎn)的理念下，通過(guò)對(duì)大陸與東南亞國(guó)家的直接投資，臺(tái)灣提供的資本與技術(shù)結(jié)合開(kāi)發(fā)中國(guó)家生產(chǎn)要素的價(jià)格優(yōu)勢(shì)形成了這個(gè)階段臺(tái)灣當(dāng)局的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合戰(zhàn)略主軸。

1995年起，兩岸關(guān)系開(kāi)始陷入衰退。隨著大陸于1993年成為臺(tái)灣資本進(jìn)行境外直接投資主要目的地，為抑制島內(nèi)“大陸熱”風(fēng)潮，臺(tái)灣當(dāng)局于1996年7月正式實(shí)施“戒急用忍”政策。在“戒急用忍”政策下，限制高科技、基礎(chǔ)建設(shè)、投資金額超過(guò)5000萬(wàn)美元個(gè)案赴大陸進(jìn)行直接投資，并依據(jù)公司規(guī)模依照其資本額的比例(20%～40%)進(jìn)行直接投資限制。為緩解島內(nèi)資金對(duì)外投資需要，臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)始大力推動(dòng)“南進(jìn)政策”，通過(guò)鼓勵(lì)臺(tái)商在東南亞建立產(chǎn)業(yè)聚落來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并降低對(duì)大陸的依賴(lài)。1998年，亞洲金融風(fēng)暴，東南亞遭受重創(chuàng)，自此，臺(tái)灣當(dāng)局推行的“南進(jìn)政策”終止。在臺(tái)灣當(dāng)局拒絕放寬投資大陸限制情況下，臺(tái)灣民眾開(kāi)始透過(guò)第三地對(duì)大陸進(jìn)行直接投資。在李登輝執(zhí)政階段，憑借著資本與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，臺(tái)灣當(dāng)局積極構(gòu)思以臺(tái)灣為核心，投射范圍包含大陸與東南亞的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合計(jì)劃。但隨著“南進(jìn)政策”的瓦解以及兩岸關(guān)系持續(xù)衰退，“亞太營(yíng)運(yùn)中心”的區(qū)域整合計(jì)劃也隨之束之高閣。

(二)在 WTO框架下擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)貿(mào)參與(2000—2010年)

2000年陳水扁執(zhí)政后，隨即對(duì)李登輝提出的“亞太營(yíng)運(yùn)中心”戰(zhàn)略進(jìn)行全面檢討。陳水扁任內(nèi)，臺(tái)灣當(dāng)局的經(jīng)貿(mào)政策由推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合轉(zhuǎn)變?yōu)樵赪TO框架下擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)貿(mào)參與。2001年，臺(tái)灣當(dāng)局召開(kāi)“全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)議”，會(huì)中就檢討“戒急用忍”政策達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而確立了“積極開(kāi)放，有效管理”的政策方針。臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)大陸地區(qū)投資限制大幅開(kāi)放。2002年4月，臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)放逾1800項(xiàng)制造業(yè)赴大陸投資。除了取消對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)的投資限制外，諸如筆記本電腦等高附加值的電子制造業(yè)投資限制也一并取消。在個(gè)案投資金額方面，李登輝執(zhí)政時(shí)期的5000萬(wàn)美元金額上限被取消;而個(gè)人或中小企業(yè)投資金額上限也從先前6000萬(wàn)美元升至8000萬(wàn)美元。投資限制的放寬使得臺(tái)灣島內(nèi)掀起第二波投資大陸熱潮，臺(tái)灣當(dāng)局核準(zhǔn)對(duì)大陸進(jìn)行直接投資金額(不包含通過(guò)第三地進(jìn)行投資)由2000年的26.1億美元上升至2008年的106.9億美元。2001—2008年臺(tái)灣民眾獲準(zhǔn)對(duì)大陸投資金額達(dá)584.6億美元，平均年投資額達(dá)73.1億美元。投資限制的解除使得臺(tái)商在大陸的商業(yè)布局更加自由。

然而投資限制的放寬并未能活化兩岸間經(jīng)貿(mào)交流。2002年初，兩岸陸續(xù)加入WTO。依據(jù)烏拉圭回合談判規(guī)定，臺(tái)澎金馬關(guān)稅區(qū)(臺(tái)灣當(dāng)局加入WTO的正式頭銜)應(yīng)在三年內(nèi)將關(guān)稅由8.2%降至5.53%，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)品關(guān)稅由20%降至12.86%;工業(yè)產(chǎn)品則由6%降至4.15%，借此消除會(huì)員國(guó)間關(guān)稅壁壘。在WTO框架下，臺(tái)灣當(dāng)局依據(jù)烏拉圭回合談判結(jié)果給予各會(huì)員國(guó)國(guó)民待遇與最惠國(guó)待遇。然而，在同WTO各會(huì)員國(guó)就雙邊經(jīng)貿(mào)交往達(dá)成符合WTO開(kāi)放門(mén)檻的同時(shí)，臺(tái)灣當(dāng)局卻單獨(dú)給予大陸商品、資金歧視性對(duì)待。在對(duì)臺(tái)投資、服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入、大陸貨品入臺(tái)以及農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)臺(tái)等方面，臺(tái)灣當(dāng)局都以低于WTO開(kāi)放層次的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)兩岸間商貿(mào)進(jìn)行限制。而在WTO框架外，由于陳水扁政府持續(xù)推動(dòng)“漸進(jìn)式臺(tái)獨(dú)”導(dǎo)致兩岸關(guān)系裹足不前，兩岸間遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)“三通”情況下，臺(tái)灣地區(qū)終究未能參與兩岸間經(jīng)貿(mào)整合，進(jìn)而導(dǎo)致臺(tái)灣當(dāng)局陷入閉關(guān)自守的困境之中。

2005年底，由于多哈回合貿(mào)易談判未能如期完成，WTO理事會(huì)于隔年7月宣布終止多哈回合談判，該回合談判的八大領(lǐng)域(農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)入、服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、規(guī)則、爭(zhēng)端解決、貿(mào)易與環(huán)境、貿(mào)易與發(fā)展)全面陷入停擺狀態(tài)。在全球貿(mào)易總量持續(xù)攀升的同時(shí)，多哈回合談判終止使得經(jīng)貿(mào)整合的進(jìn)程面臨衰退，為深化國(guó)際間經(jīng)貿(mào)合作,各國(guó)(地區(qū))開(kāi)始通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)議(FTA)的方式持續(xù)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間經(jīng)貿(mào)整合。以東亞地區(qū)為例，在2006年?yáng)|亞地區(qū)所生產(chǎn)的貨品共計(jì)67.5%出口至區(qū)域外(美國(guó)21.5%、歐盟21.7%、其他24.3%)，在區(qū)域內(nèi)出口相似度偏高的情況下(見(jiàn)表3)，F(xiàn)TA的簽署有助于簽約國(guó)(地區(qū))以關(guān)稅減免的手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)整合。

表3 2006年主要貿(mào)易國(guó)(地區(qū))之間出口相似度

數(shù)據(jù)來(lái)源:洪財(cái)隆“東亞經(jīng)濟(jì)整合暨東協(xié)+1經(jīng)貿(mào)效應(yīng)”

在這一波通過(guò)FTA進(jìn)行區(qū)域整合的競(jìng)爭(zhēng)中，臺(tái)灣地區(qū)完全缺席了。根據(jù)亞洲發(fā)展銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年，亞洲國(guó)家(地區(qū))簽署的FTA共計(jì)166個(gè)。以臺(tái)灣地區(qū)與韓國(guó)進(jìn)行比較，雙方出口相似度高達(dá)0.80，臺(tái)韓雙方分別在2003年以及2004年簽署第一個(gè)FTA。臺(tái)灣簽署的對(duì)象為中美洲“邦交國(guó)”巴拿馬，韓國(guó)的簽署對(duì)象則為南美農(nóng)業(yè)大國(guó)智利。截至2011年，韓國(guó)已完成8個(gè)FTA的簽署，對(duì)象包括東盟、印度、歐盟、美國(guó)等主要貿(mào)易伙伴以及新興市場(chǎng)，F(xiàn)TA覆蓋率占其貿(mào)易總量35%。而臺(tái)灣方面，在陳水扁執(zhí)政期間與5個(gè)中美洲“邦交國(guó)”簽訂了FTA(分別為巴拿馬、危地馬拉、尼加拉瓜、洪都拉斯與圣薩爾瓦多)，F(xiàn)TA覆蓋率占其貿(mào)易總量?jī)H0.2%。據(jù)臺(tái)灣“經(jīng)濟(jì)部”推算，韓國(guó)同歐盟FTA生效對(duì)于臺(tái)灣出口商品造成的直接沖擊達(dá)1527億新臺(tái)幣;韓美FTA生效后將使臺(tái)灣地區(qū)GDP減少0.04%;而在2012年5月，中日韓三國(guó)展開(kāi)FTA談判，若正式生效將導(dǎo)致臺(tái)灣地區(qū)GDP減少1.49%，臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)界在出口競(jìng)爭(zhēng)上將徹底被韓國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手邊緣化。

2002年初，臺(tái)灣地區(qū)加入WTO后，在WTO多邊協(xié)商機(jī)制的保障下，臺(tái)灣當(dāng)局得以在WTO保護(hù)傘下同貿(mào)易伙伴間進(jìn)行無(wú)障礙經(jīng)貿(mào)交往。在多邊協(xié)商機(jī)制下，陳水扁政府得以高調(diào)對(duì)抗“一個(gè)中國(guó)”原則而不對(duì)臺(tái)灣的商品出口造成直接影響。但隨著多哈回合談判受挫，區(qū)域內(nèi)以及區(qū)域間雙邊協(xié)商取代多邊協(xié)商機(jī)制成為經(jīng)貿(mào)整合的新路徑，陳水扁政府依靠WTO多邊協(xié)商機(jī)制的經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略遭受?chē)?yán)重挫折。

(三)積極整合階段(2010年至今)

馬英九就職后，在互信基礎(chǔ)趨于穩(wěn)固情況下，兩岸關(guān)系迅速獲得改善。隨著兩岸就共同堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”立場(chǎng)達(dá)成共識(shí)，兩岸間于2010年6月簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(ECFA)。ECFA是由五章十六條與五個(gè)附件所組成，其協(xié)議范圍涵蓋:貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與合作、金融合作、貿(mào)易促進(jìn)與貿(mào)易便利化、海關(guān)合作、電子商務(wù)合作、貿(mào)易救濟(jì)措施、爭(zhēng)端解決與機(jī)構(gòu)建設(shè)等內(nèi)容。隨著ECFA的簽署以及后續(xù)協(xié)議陸續(xù)展開(kāi)磋商，臺(tái)灣當(dāng)局逐步就加大市場(chǎng)開(kāi)放、撤除非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、放寬投資管制等議題達(dá)成共識(shí)。ECFA的簽署象征著臺(tái)灣當(dāng)局意識(shí)到通過(guò)改善兩岸關(guān)系來(lái)終止臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)空轉(zhuǎn)的困境。在大陸未表態(tài)反對(duì)之下，臺(tái)灣當(dāng)局正式同新加坡與新西蘭展開(kāi)FTA談判，而臺(tái)灣當(dāng)局同日本于2011年7月簽訂“臺(tái)日投資協(xié)議”。這一系列的進(jìn)展說(shuō)明了改善兩岸關(guān)系是臺(tái)灣推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的關(guān)鍵。

隨著兩岸間進(jìn)入自1949年以來(lái)最緩和的狀態(tài)，馬英九政府正式公布了新一階段的區(qū)域整合計(jì)劃。2010年7月，在名為“黃金十年”的政策綱領(lǐng)中，馬英九政府提出了“壯大臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)兩岸合作，落實(shí)全球布局”的政策目標(biāo)。除了推動(dòng)與主要貿(mào)易伙伴簽署自由貿(mào)易協(xié)議外，臺(tái)灣當(dāng)局正式展開(kāi)了新一輪解除管制并積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。

在李登輝、陳水扁執(zhí)政期間，由于兩岸間未能建立起雙邊政策協(xié)商機(jī)制，且遲遲無(wú)法“三通”情況下，臺(tái)灣當(dāng)局的經(jīng)濟(jì)政策始終無(wú)法與區(qū)域接軌。陳水扁任內(nèi)，在“積極開(kāi)放，有效管理”政策下，臺(tái)灣民間對(duì)大陸進(jìn)行直接投資近600億美元(若含經(jīng)第三地對(duì)大陸進(jìn)行投資總額超過(guò)750億美元);臺(tái)灣民眾移居大陸總?cè)丝诔^(guò)兩百萬(wàn)人。在民間“大陸熱”快速蔓延之際，為避免對(duì)大陸貿(mào)易依存度過(guò)高，臺(tái)灣當(dāng)局以低于WTO的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)大陸貨品與資金進(jìn)入臺(tái)灣市場(chǎng)進(jìn)行歧視性對(duì)待。在政策未能接軌情況下，大陸臺(tái)商無(wú)法將資金匯回進(jìn)行直接投資，商品無(wú)法回銷(xiāo)臺(tái)灣進(jìn)行加工，大陸觀(guān)光客無(wú)法來(lái)臺(tái)灣觀(guān)光進(jìn)而帶動(dòng)服務(wù)業(yè)升級(jí)?！胺e極開(kāi)放”政策導(dǎo)致臺(tái)灣人員、資金的外流，“有效管理”則限制了資金、商品、人員回流。由于資金與人口外移，島內(nèi)出現(xiàn)內(nèi)需嚴(yán)重衰退現(xiàn)象。2001—2008年，臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)需年平均增長(zhǎng)率僅為1.48%，內(nèi)需帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比例由李登輝執(zhí)政時(shí)期的98.98%降至37.06%。資金外流對(duì)島內(nèi)固定投資(民間投資與FDI)造成嚴(yán)重排擠，進(jìn)而導(dǎo)致臺(tái)灣民間失業(yè)率與平均薪資所得同步惡化。1997—2000年，臺(tái)灣地區(qū)平均失業(yè)率為2.8%，然而2001—2008年平均失業(yè)率上升至4.1%;在平均薪資所得方面，1990—2000年，臺(tái)灣地區(qū)年平均薪資增長(zhǎng)率為3.12%，然而2000—2008年，年平均薪資增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)為負(fù)0.23%。在雙邊政策未能接軌情況下，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)遭受?chē)?yán)重打擊。

為避免人員、資金持續(xù)外流，馬英九上任后推動(dòng)的第一項(xiàng)政策便是建立兩岸間人員、資金流通機(jī)制。馬英九上任后隨即開(kāi)放陸客來(lái)臺(tái)觀(guān)光，2008年7月至2013年7月，陸客來(lái)臺(tái)觀(guān)光人數(shù)由36萬(wàn)人增長(zhǎng)至208萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)達(dá)55%，陸客在臺(tái)消費(fèi)超過(guò)155億美元，帶動(dòng)觀(guān)光產(chǎn)業(yè)直接投資超過(guò)新臺(tái)幣1000億元。在資金流通方面，2012年8月，兩岸間簽署《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》，在《投資協(xié)議》中，臺(tái)灣當(dāng)局承諾取消先前對(duì)大陸資金赴臺(tái)投資的歧視性限制條款。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，ECFA簽署后，臺(tái)灣當(dāng)局承諾將給予大陸貨品不低于WTO開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的待遇進(jìn)入臺(tái)灣市場(chǎng)。在“讓利”的考量下，大陸方面在“早收清單”上給予臺(tái)灣商品超過(guò)WTO標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠待遇，通過(guò)對(duì)個(gè)別商品關(guān)稅進(jìn)行減免，臺(tái)灣商品進(jìn)入大陸市場(chǎng)不再受到5% ～15%歧視性關(guān)稅對(duì)待，臺(tái)灣民眾在島內(nèi)進(jìn)行固定投資的誘因獲得提升，這有助于改善島內(nèi)因固定投資衰退造成失業(yè)率惡化與平均薪資所得負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象。

然而ECFA的簽署并不代表臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)缺乏增長(zhǎng)動(dòng)能的困境獲得根本性解決。臺(tái)灣當(dāng)局長(zhǎng)期以來(lái)的官僚主義與保護(hù)主義習(xí)性才是真正遏制外來(lái)資本與人才流動(dòng)的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代初，臺(tái)灣地區(qū)邁入民主化進(jìn)程中，民粹主義的興起使得政府公權(quán)力嚴(yán)重遭受擠壓。在官僚主義遇事推諉，不試圖通過(guò)協(xié)商途徑解決爭(zhēng)端的慣性下，臺(tái)灣島內(nèi)逐漸構(gòu)筑起隱形的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。2000年初，因民間抗?fàn)?，臺(tái)灣當(dāng)局宣布終止與德國(guó)拜耳集團(tuán)(BAYER)簽訂的在臺(tái)投資計(jì)劃;同年9月，臺(tái)灣當(dāng)局以毀約的方式單方面終止與美國(guó)奇異公司(GE)簽訂的“第四核電站”建造工程。“拜耳案”與“核四停建案”使得臺(tái)灣當(dāng)局以非法手段干預(yù)并介入商業(yè)活動(dòng)的形象在國(guó)際間廣為流傳。2000年起，在全球資本加速流動(dòng)階段，臺(tái)灣地區(qū)在吸引FDI上卻出現(xiàn)逐年遞減的現(xiàn)象。

另一項(xiàng)困境來(lái)自于臺(tái)灣當(dāng)局濃厚的保護(hù)主義心態(tài)，2012年“美國(guó)在臺(tái)商會(huì)”發(fā)表的“2012年臺(tái)灣白皮書(shū)”中直指臺(tái)灣當(dāng)局受保護(hù)主義影響，對(duì)部分重大投資項(xiàng)目的審查采取拖延和不斷要求增補(bǔ)文件的手法，嚴(yán)重影響了海外投資者的意愿。以保護(hù)主義色彩最為濃厚的農(nóng)業(yè)為例，當(dāng)前臺(tái)灣進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅為12.84%，是國(guó)際平均值6%的兩倍有余。以當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占臺(tái)灣地區(qū)生產(chǎn)總值僅1.7%(2008)，卻享有大部分關(guān)稅壁壘保護(hù)，并因此導(dǎo)致臺(tái)灣地區(qū)具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)(占生產(chǎn)總值逾90%)面臨關(guān)稅壁壘的歧視。在馬英九政府積極推動(dòng)貿(mào)易自由化的意志下，臺(tái)灣當(dāng)局應(yīng)如何有效說(shuō)服臺(tái)灣民眾關(guān)系著臺(tái)灣地區(qū)可持續(xù)發(fā)展與否的命脈。

三、“自由貿(mào)易示范區(qū)”的設(shè)置

ECFA簽署后，馬英九政府開(kāi)始將臺(tái)灣當(dāng)局推動(dòng)自由貿(mào)易協(xié)議的重心轉(zhuǎn)移至由美國(guó)主導(dǎo)的“泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議”(TPP)。在小布什任內(nèi)，美國(guó)試圖通過(guò)推動(dòng)亞太一體化多邊協(xié)商框架來(lái)與中國(guó)主導(dǎo)的東盟+3競(jìng)奪區(qū)域整合主導(dǎo)權(quán)。2008年2月，美國(guó)正式加入了由新加坡、新西蘭、智利與文萊等四國(guó)所組成的“泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議”。在美國(guó)積極主導(dǎo)下，至2012年底，TPP成員國(guó)間已完成了15輪多邊談判，并對(duì)談判議題框架進(jìn)行了大致確認(rèn)。依據(jù)美國(guó)政府所公布的資料，TPP談判涵蓋如下領(lǐng)域:競(jìng)爭(zhēng)政策、合作和機(jī)構(gòu)設(shè)置、跨境服務(wù)、海關(guān)便利化、電子商務(wù)、環(huán)境保護(hù)、金融服務(wù)、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資、勞工政策、爭(zhēng)端解決、商品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、原產(chǎn)地規(guī)則、檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易的技術(shù)壁壘、電信服務(wù)、人員短期入境便利措施、紡織品貿(mào)易、貿(mào)易救濟(jì)。由于涉及領(lǐng)域廣泛且開(kāi)放門(mén)檻極高，在多哈回合談判受阻的情況下，TPP被視為美國(guó)推動(dòng)多邊自由貿(mào)易理念的極致。

在馬英九執(zhí)政期間，臺(tái)灣當(dāng)局就推動(dòng)全面自由化達(dá)成共識(shí)。為推動(dòng)貿(mào)易自由化政策，臺(tái)灣當(dāng)局成立了“自由貿(mào)易協(xié)議專(zhuān)案小組”，由馬英九擔(dān)任組長(zhǎng)，直接協(xié)調(diào)政府各部門(mén)進(jìn)行政策制定與宣導(dǎo)。然而長(zhǎng)期在貿(mào)易壁壘保護(hù)下，部分臺(tái)灣民眾對(duì)于經(jīng)貿(mào)自由化依舊保持高度戒心。近期“臺(tái)灣競(jìng)爭(zhēng)力論壇”就兩岸在ECFA框架下簽署《服貿(mào)協(xié)議》對(duì)臺(tái)灣民眾展開(kāi)意見(jiàn)調(diào)查，受訪(fǎng)民眾中有47%支持兩岸間簽署《服貿(mào)協(xié)議》，但也有34%受訪(fǎng)者反對(duì)。在臺(tái)灣民眾尚未就經(jīng)貿(mào)自由化達(dá)成全面共識(shí)的情況下，馬英九政府提出了“自由貿(mào)易示范區(qū)”的概念。“示范區(qū)”與大陸“試點(diǎn)”的說(shuō)法較為類(lèi)似，通過(guò)向臺(tái)灣民眾“直接示范”的方式推動(dòng)經(jīng)貿(mào)自由化政策。

2013年3月，由“行政院副院長(zhǎng)”毛治國(guó)與“經(jīng)建會(huì)主委”管中閔共同提出“自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)計(jì)劃”。自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念源自韓國(guó)仁川自由經(jīng)濟(jì)區(qū)，在仁川機(jī)場(chǎng)的交通樞紐基礎(chǔ)上建立區(qū)域物流中心。通過(guò)稅法的修訂以及簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，自經(jīng)區(qū)成為了“虛擬境外”。貨品在自經(jīng)區(qū)內(nèi)的加工、組裝不涉及退稅與保稅問(wèn)題，從海外進(jìn)口零部件、半成品深加工都免關(guān)稅，貨品出口完全免稅，但若貨品輸入關(guān)內(nèi)課稅區(qū)則課稅。在“自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)計(jì)劃”中，臺(tái)灣當(dāng)局一改以往好大喜功的官僚主義習(xí)性，在兩階段政策推動(dòng)方案中不見(jiàn)大規(guī)模投資計(jì)劃，而側(cè)重在各部門(mén)間政策對(duì)接與法規(guī)松綁上。在第一階段選定“六海一空”(基隆港、蘇澳港、臺(tái)北港、臺(tái)中港、安平港、高雄港、桃園航空城)作為“示范區(qū)”，開(kāi)放項(xiàng)目包含農(nóng)產(chǎn)加值、產(chǎn)業(yè)合作、數(shù)位運(yùn)籌、國(guó)際醫(yī)療與金融服務(wù)等項(xiàng)目。在第一階段，政府的工作重心側(cè)重在修法，為“示范區(qū)”的運(yùn)行提供法律依據(jù)。待“自由貿(mào)易區(qū)特別條例”完成立法程序后正式進(jìn)入第二階段，開(kāi)放項(xiàng)目也不限初期核定的四大項(xiàng)目，只要符合政策優(yōu)惠條件的項(xiàng)目都能依據(jù)“特別條例”給予政策優(yōu)惠。通過(guò)地域整合與產(chǎn)業(yè)分工將初期“六海一空”整合為北部、中部、南部、東部四大“示范區(qū)”，在2020年前將全臺(tái)整合為單一“自由貿(mào)易區(qū)”。

四、結(jié)論

2008年，國(guó)民黨重新執(zhí)政后，兩岸交往進(jìn)入了新階段。“三通”的實(shí)現(xiàn)以及ECFA的簽訂使得兩岸間交往進(jìn)入正常階段，也為臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。然而不容否認(rèn)的是，臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)部復(fù)雜的政治生態(tài)、臺(tái)灣民眾尚未在經(jīng)濟(jì)自由化以及兩岸關(guān)系走向上達(dá)成全面共識(shí)，也為馬英九政府“黃金十年”政綱蒙上了一層不確定因素。就外部因素來(lái)看，除非臺(tái)灣民眾在兩岸關(guān)系走向上獲得全面性共識(shí)，兩岸間互信機(jī)制高度完善，否則在無(wú)法排除臺(tái)灣地區(qū)繼任領(lǐng)導(dǎo)人可能仿效陳水扁，在RCEP與TPP多邊協(xié)商機(jī)制的保護(hù)傘下抗拒兩岸整合，或者將中國(guó)領(lǐng)土與主權(quán)議題國(guó)際化的狀況下，大陸將可能尋求替代方案協(xié)助臺(tái)灣地區(qū)參與區(qū)域整合。而在內(nèi)部因素方面，臺(tái)灣當(dāng)局長(zhǎng)期的保護(hù)主義與官僚主義習(xí)性將是馬英九政府推動(dòng)“黃金十年”的更大障礙。由于臺(tái)灣地區(qū)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)低迷，臺(tái)灣民眾對(duì)于政府制定以及推動(dòng)政策的能力與決心都保持著高度疑慮。在推動(dòng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，臺(tái)灣民眾將可能面臨“休克療法”的強(qiáng)烈沖擊，政府如何在推動(dòng)政策的同時(shí)說(shuō)服民眾并提出有效的因應(yīng)計(jì)劃才是政策能否落實(shí)的真正關(guān)鍵。

［1］王銘義，楊毅.陸愿助臺(tái)加入東協(xié)RCEP［N］.中國(guó)時(shí)報(bào)，2013－01－31.

［2］吳榮毅.解構(gòu)ECFA:臺(tái)灣的命運(yùn)與機(jī)會(huì)［M］.臺(tái)北:新臺(tái)灣國(guó)策智庫(kù)，2010:77.

［3］王敏，周方.臺(tái)灣參與跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議問(wèn)題初探［J］.臺(tái)灣研究，2012(4):51.

［4］孫立極，王平.開(kāi)放五年，陸客赴臺(tái)觀(guān)光人次年增55%［N］.人民網(wǎng)，2013－07－19.