許亞芹

摘 要：近年隨著人們住房需求和房?jī)r(jià)的急劇上升，住房公積金制度顯得力不從心，由于監(jiān)管體制的缺失，引起管理人員貪污受賄、挪用公積金等問(wèn)題。而且由于其特殊性質(zhì)及相應(yīng)的社會(huì)條件不能滿足，住房公積金并未和社會(huì)保障基金一樣納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》的調(diào)整與管理。對(duì)此，提出解決措施：明確管理機(jī)構(gòu)職能定位；建立、健全住房公積金監(jiān)管的法律規(guī)范；強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)督，完善監(jiān)督體系；加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督的力度。

關(guān)鍵詞：住房公積金；監(jiān)管；法律完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）14-0060-02

一、問(wèn)題的提出

2013年2月，西安市住房公積金管理中心原主任薛華鋒等人利用職務(wù)之便收受賄賂，被開(kāi)除黨籍，移交司法機(jī)關(guān)處理。2005年湖南省郴州市公積金管理中心原主任李樹(shù)彪貪污，挪用公款上億元，被判處死刑、剝奪政治權(quán)利終身，并處沒(méi)收其個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)上繳國(guó)庫(kù)。

而筆者認(rèn)為之所以出現(xiàn)諸如此類(lèi)的貪污違法案件，與我國(guó)住房公積金監(jiān)管機(jī)制缺失有很大的關(guān)系。明確監(jiān)管主體，加強(qiáng)住房監(jiān)管力度，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督及各項(xiàng)制度的完善，不僅可以減少此類(lèi)案件的發(fā)生，還有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，有利于民族安定與社會(huì)發(fā)展。用法律和事實(shí)捍衛(wèi)我國(guó)住房公積金體系的莊嚴(yán)性和惠民性，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有舉足輕重的意義。

二、住房公積金監(jiān)管現(xiàn)狀分析

住房公積金由于其特殊性質(zhì)，以及處在當(dāng)下社會(huì)背景下，并沒(méi)有和社會(huì)保障基金一樣納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》的調(diào)整與管理。而且由于監(jiān)管體制的缺失，引起如前文背景中的貪污，挪用公積金等違法案件，以下筆者從法理角度分析存在的缺陷，并結(jié)合各地實(shí)踐做法提出解決措施。

（一）住房公積金監(jiān)管方面的立法現(xiàn)狀

根據(jù)筆者搜集的資料看，中國(guó)的住房公積金制度，最早發(fā)軔于1991年，上海市借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗(yàn)，率先建立起住房公積金制度。1999年4月頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，同年財(cái)政部印發(fā)了《住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法》，以此規(guī)范和加強(qiáng)住房公積金的會(huì)計(jì)核算，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益。2002年3月對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，其中第五章、第六章對(duì)公積金的監(jiān)督和法律責(zé)任做出細(xì)化規(guī)定。2004年我國(guó)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)四部委發(fā)布了《住房公積金行政監(jiān)督辦法》。

（二）我國(guó)住房公積金監(jiān)管方面存在的缺陷

1.住房公積金監(jiān)督主體分散，責(zé)任不明

“建設(shè)部和省建廳分別與同級(jí)財(cái)政、中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)、中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)（派出機(jī)構(gòu)）等有關(guān)部門(mén)，依據(jù)管理職權(quán)，對(duì)住房公積金管理法規(guī)，政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，適用本法”，①這是我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)住房公積金監(jiān)督管理主體的規(guī)定。橫向上，監(jiān)督主體為多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有細(xì)化，監(jiān)督責(zé)任不明確?？v向上，地區(qū)分管容易使地方財(cái)政部門(mén)保護(hù)地方利益，因此削弱了監(jiān)管作用。另外按照屬地管理原則，監(jiān)管成本較高，降低了監(jiān)管效率。

2.法律責(zé)任制度缺少可操作性

第一，《住房公積金條例》中規(guī)定個(gè)人是住房公積金的所有者，然而所有者對(duì)住房公積金的監(jiān)管介入程度很不充分。“只強(qiáng)調(diào)所有人繳存公積金的義務(wù)性，忽視了利益性，對(duì)所有者的法律保護(hù)顯得蒼白無(wú)力，所有人權(quán)利的虛化和侵害常常處于一種無(wú)助和無(wú)奈的狀態(tài)?！盵1]從個(gè)體權(quán)利來(lái)看，依照《條例》所享有的公積金繳存、提取情況的查詢(xún)權(quán)以及對(duì)公積金賬戶(hù)的余額有復(fù)核權(quán)受到侵害時(shí)，《條例》未提供可行的權(quán)利救濟(jì)途徑。第二，《條例》第9條明確了住房公積金管理委員會(huì)享有審批公積金歸集，使用計(jì)劃等六項(xiàng)職權(quán)，而第39條僅規(guī)定了管委會(huì)住房公積金違規(guī)審批的法律責(zé)任，而對(duì)管委會(huì)違規(guī)行使其他職權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有規(guī)定。

3.監(jiān)督力度不夠，無(wú)法貫徹到位

按照《條例》規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位，它可以出具行政處罰決定書(shū)，當(dāng)事人不履行生效的行政處罰決定書(shū)時(shí)，通過(guò)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！暗壳胺ㄔ旱膱?zhí)行量很大，加上法官對(duì)公積金的強(qiáng)制執(zhí)行缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制執(zhí)行往往不能落實(shí)?！盵2]另外管理中心作為事業(yè)單位的性質(zhì)決定其不像行政機(jī)關(guān)執(zhí)法那樣具有權(quán)威性，也給貫徹執(zhí)法過(guò)程增加了難度。而且“住房公積金管理中心不直接面對(duì)借款人，受托銀行又與公積金管理中心信息交流不夠，在監(jiān)督管理還款方面處于被動(dòng)地位，在住房公積金業(yè)務(wù)承辦銀行只能由住房公積金管理委員會(huì)指定的情況下，即使受托銀行不按合同約定履行收貸職責(zé)，公積金管理中心對(duì)銀行進(jìn)行制約和追究力度不夠。”[3]

4.監(jiān)督體系不完善，內(nèi)外部監(jiān)督不力

相當(dāng)大的一部分城鎮(zhèn)的住房公積金在運(yùn)營(yíng)管理中，沒(méi)有形成獨(dú)立的外部審計(jì)核算部分，對(duì)其管理運(yùn)行模式缺乏必要的審計(jì)。有的住房公積金管理中心甚至自成立以來(lái)，從未向相關(guān)的組織管理部門(mén)公布過(guò)其住房公積金的收繳和使用情況，也沒(méi)有向社會(huì)公眾公布。這種監(jiān)督管理機(jī)制不健全，社會(huì)公眾透明度低的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，使得公積金的違法犯罪現(xiàn)象愈演愈烈。

三、關(guān)于住房公積金監(jiān)管措施的完善

（一）明確管理機(jī)構(gòu)職能定位

首先，住房管理委員會(huì)作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，由省轄市人民政府負(fù)責(zé)人、有關(guān)專(zhuān)家、建設(shè)（房地產(chǎn)管理）房改、財(cái)政、審計(jì)、人民銀行等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、工會(huì)代表和職工代表、單位代表這三部分組成，各占1/3[4]。要健全管委會(huì)的決策制度，應(yīng)明確其決策范圍和程序。住房公積金的歸集、管理、使用由管理委員會(huì)確定，對(duì)管委會(huì)違規(guī)行使其他職權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)具體完善。另外決策程序上，應(yīng)增加公積金所有者代表的比例和在特別決議中享有的表決優(yōu)勢(shì)，從而解決職工代表在管委會(huì)參與決策有限的問(wèn)題。

其次，在住房公積金管理中心方面，應(yīng)增加其行使檢查權(quán)的條款?！百x予管理中心調(diào)閱企業(yè)用工情況、財(cái)務(wù)賬冊(cè)、人員及工資變動(dòng)情況等執(zhí)法檢查權(quán)，并輔之以相應(yīng)的處罰措施來(lái)保證這種檢查權(quán)的行使。”[5]公積金的歸集、支付、核算、使用和增值資金分配等管理環(huán)節(jié)都要制度化，有明確的決策程序。明確公積金使用審批制度，采取有效措施保證住房公積金的合理使用。

（二）建立、健全住房公積金監(jiān)管的法律規(guī)范

應(yīng)加快住房公積金立法。完善的住房公積金法律制度體系是住房公積金制度得以有效實(shí)施的重要目標(biāo)和根本保證。對(duì)住房公積金制度的原則、主體的構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。也要完善幾個(gè)主要方面的單行法律，比如住房公積金繳存歸集法，住房公積金監(jiān)督法等。而且要協(xié)調(diào)好各子法律部門(mén)的相互配套銜接問(wèn)題，此外，住房公積金立法應(yīng)與經(jīng)濟(jì)適用法、廉租房制度立法以及住房金融法相銜接，以加強(qiáng)實(shí)施的有效性并避免與相關(guān)法律部分的沖突。

（三）強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)督，完善監(jiān)督體系

1.建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)

要使住房公積金的運(yùn)營(yíng)進(jìn)一步得到完善，我們必須在加強(qiáng)住房公積金法律監(jiān)管的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注住房公積金使用過(guò)程中的資金動(dòng)態(tài)，從而對(duì)住房公積金使用有效的監(jiān)督。各級(jí)政府不僅要對(duì)當(dāng)?shù)氐淖》抗e金進(jìn)行組織管理運(yùn)營(yíng)，同時(shí)需要對(duì)當(dāng)?shù)氐淖》抗e金的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，建立起全國(guó)性住房公積金監(jiān)管體系[6]。

2.建立財(cái)政審計(jì)公示制度

財(cái)政審計(jì)署對(duì)住房公積金進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，其自身也應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的監(jiān)督。應(yīng)建立財(cái)政審計(jì)公示制度，提高社會(huì)監(jiān)管的力度，定時(shí)向社會(huì)公布住房公積金的繳存、使用、貸款等情況，使所有的住房公積金繳納人員了解自己交過(guò)的錢(qián)的具體情況。同時(shí)，加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)對(duì)住房公積金的外部審計(jì)監(jiān)管力度，合理運(yùn)用監(jiān)督權(quán)限，定期進(jìn)行監(jiān)督，可以及時(shí)避免或減少住房公積金管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督的力度

1.強(qiáng)化各監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督力度

首先，應(yīng)加強(qiáng)部門(mén)監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)核算。然而《條例》和《住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法》明細(xì)中所規(guī)定的條款在有些地方對(duì)此仍然未加重視，這不僅是管理中心單方面的原因，也是監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督缺位[7]。管委會(huì)、財(cái)政部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)、審計(jì)部門(mén)都應(yīng)認(rèn)真積極履行各自的監(jiān)督職能，盡職盡責(zé)，為確保住房公積金體系的有序、健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的監(jiān)管，防止有人違規(guī)操作資金。其次，作為外部的監(jiān)管部門(mén)，同樣要注重完善信息披露制度。依據(jù)省級(jí)住房公積金監(jiān)督管理處的要求，制定合理、有效的信息公開(kāi)制度，通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w及時(shí)向社會(huì)公眾匯報(bào)其監(jiān)督管理情況。另外召開(kāi)民主測(cè)評(píng)會(huì)議，聽(tīng)取來(lái)自群眾的聲音，使其經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)的公開(kāi)和透明化提升到更高層次。

2.強(qiáng)化監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)的力度

要注重發(fā)揮律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)的作用，通過(guò)對(duì)這些中介環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，一方面，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，起到預(yù)防犯罪發(fā)生的效果；另一方面，這些中間環(huán)節(jié)也是滋生犯罪的地方，應(yīng)將每一個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管到位，提高監(jiān)督效率，從而客觀、全面的控制住房公積金風(fēng)險(xiǎn)，最終建立起強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

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