張偉

摘 要：我國公共事業(yè)領(lǐng)域自實(shí)施市場化改革以來，在提高公共服務(wù)質(zhì)量、緩解地方財(cái)政緊張等方面發(fā)揮了重要作用。但在市場化的過程中，也出現(xiàn)了一系列諸如政府管制不合理、城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場化發(fā)展不平衡、法律體系建設(shè)滯后等問題。通過借鑒國外成功的改革經(jīng)驗(yàn)，可以采取建立獨(dú)立的公共事業(yè)管制體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)一體化發(fā)展、構(gòu)建完整的法律體系等措施來解決我國在公共事業(yè)市場化過程中出現(xiàn)的問題。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；市場化；管制

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0029-02

公共事業(yè)屬于提供公共產(chǎn)品的行業(yè)，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域[1]，涉及極為廣泛的公共利益。公共事業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)系到國民生活質(zhì)量的高低，同時也與社會的和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。20世紀(jì)70年代開始，美英等發(fā)達(dá)國家率先開始了電信、電力、供水等領(lǐng)域的市場化改革。20世紀(jì)90年代，針對自身公共事業(yè)的存在的系列問題，我國也開始了公共事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革進(jìn)程。市場化改革不僅降低了公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)供給率，擴(kuò)大了公共事業(yè)服務(wù)的目標(biāo)人群，也精簡了政府機(jī)構(gòu)，緩解了地方財(cái)政不足，同時還推進(jìn)了社會民主化的進(jìn)程。但我國公共事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革也漸漸顯露出諸多問題，這些問題如若得不到有效解決，將會直接影響社會的和諧穩(wěn)定。因此，通過借鑒國外成功改革經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國情采取有效措施完善公共事業(yè)的市場化改革對我國公共事業(yè)的市場化改革意義重大。

一、英美等發(fā)達(dá)國家公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革的成功經(jīng)驗(yàn)

1.管制機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立

英、美等國家根據(jù)自身特有的環(huán)境和條件，組建了適合本國國情的管制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)為：依法設(shè)立；相對獨(dú)立于政府部門；經(jīng)費(fèi)來源相對獨(dú)立。如美國的能源監(jiān)管委員會一般由來自不同黨派的5位專職委員組成，這些委員往往由總統(tǒng)提名、參議院任命并實(shí)行交錯任期[2]；英國的公共事業(yè)管制機(jī)構(gòu)均由議會批準(zhǔn)設(shè)立并于政府獨(dú)立。管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性能夠避免管制部門受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的左右，保證能夠公正獨(dú)立的行使監(jiān)督管理的權(quán)力。

2.健全的管制機(jī)制防止權(quán)力濫用

為防止具有一定自由裁量權(quán)的管制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，英美等國都設(shè)立了較為健全的權(quán)利牽制機(jī)制。立法監(jiān)督方面，管制機(jī)構(gòu)定期向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告管制工作，立法機(jī)構(gòu)有權(quán)通過聽證和調(diào)查來了解管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和業(yè)績。司法監(jiān)督上，司法機(jī)構(gòu)有權(quán)對針對管制機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)行為進(jìn)行有效監(jiān)督和強(qiáng)制履行職責(zé)，同時受管制企業(yè)也有權(quán)就不合理的管制行為向司法機(jī)構(gòu)提起上訴；行政約束方面，管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層由政府首腦或政府部門任命，并建立對管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督的行政約束機(jī)制；社會監(jiān)督方面，通過建立消費(fèi)者協(xié)會組織來加強(qiáng)對消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)和對管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。同時，管制程序公開透明，在制定管制法規(guī)、政策及價格調(diào)整時，都會召開聽證會，向公眾及時傳達(dá)信息和結(jié)果。

3.立法先行確保公共事業(yè)改革順利進(jìn)行

英美等國家的市場化改革都是在清晰、完備的法律框架下進(jìn)行的，英國自20世紀(jì)80年代以來，相繼頒布《公用事業(yè)法》、《自來水法》、《煤氣法》、《交通法》、《電力法》等法律；美國也先后頒布了《公用事業(yè)法》、《公用事業(yè)控股公司法》、《天然氣法》和《水資源發(fā)展法》等相關(guān)法律，在此基礎(chǔ)上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事業(yè)法律法規(guī)。立法先行賦予了市場化改革權(quán)威合法的地位，確保改革有理可依、有據(jù)可查。

二、我國公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革中的問題

1.政府管制機(jī)構(gòu)不健全

一方面，缺少整體性的專門委員會。我國從中央到地方都設(shè)立了相應(yīng)的公共事業(yè)管理部門，但卻缺少一個全國性的公共事業(yè)管理委員會，針對公共事業(yè)各領(lǐng)域共同的公共性特征，對各領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就導(dǎo)致各部門間沖突、職能重復(fù)、推諉扯皮等現(xiàn)在時有發(fā)生。另一方面，缺乏針對公共事業(yè)各領(lǐng)域不同特點(diǎn)的專業(yè)化管制機(jī)構(gòu)，對各領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化、行業(yè)化的管制。

2.缺少完善的管制制度

在價格管制制度方面，我國政府對公共事業(yè)商品價格的制定和調(diào)整沒有兼顧企業(yè)和消費(fèi)者的利益，從而無法有效激勵經(jīng)營者降低成本。當(dāng)前我國大多采用基于企業(yè)個別成本的公用事業(yè)定價制度，這不僅會導(dǎo)致企業(yè)虛報(bào)成本現(xiàn)象的發(fā)生還會嚴(yán)重影響公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率[3]。此外，我國目前在財(cái)政補(bǔ)貼尚未建立完善的公交補(bǔ)貼測算體系，從而不利于我國公共事業(yè)市場的健康快速發(fā)展[4]。

3.城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場化發(fā)展不平衡

與城市相比，農(nóng)村公共事業(yè)市場化行速緩慢，究其原因，一是城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)的歷史投入相差較大，國家對于占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村的投入相對較少，2008年農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費(fèi)僅是城市居民的1/4。其次，城鄉(xiāng)居民在享受公共事業(yè)方面的待遇相差較大，農(nóng)村公共事業(yè)商品的價格往往比城市的高，據(jù)相關(guān)資料顯示，2008年農(nóng)村居民交通與水電燃料消費(fèi)價格指數(shù)分別比城市居民高3.2，6.1。第三，農(nóng)村公共事業(yè)市場化改革成本高，難度大，收益周期長，大多企業(yè)不愿參與到農(nóng)村公共事業(yè)市場化改革中來，從而造成城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場化的差距愈來愈大。

4.缺乏系統(tǒng)的全國性法律

當(dāng)前我國對于公共事業(yè)的管理依然承襲先改革后立法的傳統(tǒng)，尚未建立完整的公共事業(yè)專項(xiàng)法律體系，公共事業(yè)的具體行業(yè)立法，基本上都是各地方政府出臺的行政性法規(guī)，例如《供水管理?xiàng)l例》、《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等，缺少更權(quán)威、更規(guī)范的全國性法律制度。由此，造成了我國公共事業(yè)市場化過程中的權(quán)限分配、公共事業(yè)運(yùn)營方面不同程度上的空白和混亂，無法可依。

三、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)解決公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革

1.構(gòu)建獨(dú)立公正的政府管制機(jī)構(gòu)

一方面，組建超脫于公共事業(yè)經(jīng)營企業(yè)和公民的專門委員會，對城市公共事業(yè)的價格、競爭、經(jīng)營、特許權(quán)的招標(biāo)投標(biāo)等實(shí)行統(tǒng)一管制。在市場化的過程中，政府和企業(yè)之間存在信息不對稱的情況，企業(yè)具有信息優(yōu)勢，政府在對企業(yè)進(jìn)行管制時容易因缺乏有效信息而導(dǎo)致管制不足或管制不利；而公民作為“經(jīng)濟(jì)人”，在面對公共事業(yè)時往往只從自身的利益出發(fā)，難以做出客觀、照顧全局的考慮，專門委員會或類似機(jī)構(gòu)的建立可以最大程度的避免這兩方面的負(fù)面效應(yīng)。另一方面，應(yīng)積極組建針對不同領(lǐng)域的管制機(jī)構(gòu)，對公共事業(yè)進(jìn)行行業(yè)化、專業(yè)化的管制，促進(jìn)公共事業(yè)向更加專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展。

2.完善政府的管制制度

在市場準(zhǔn)入制度方面，通過鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)商品市場的制度路徑，打破公共企業(yè)和事業(yè)機(jī)構(gòu)對公共事業(yè)商品市場的壟斷，讓更多符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)特別是非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域；價格管制制度方面，制定適合我國國情的價格管制制度，公共事業(yè)商品價格的制定和調(diào)整，必須同時兼顧公共事業(yè)經(jīng)營企業(yè)的利益和消費(fèi)者的利益，同時提高價格制定的社會參與度；明確公共事業(yè)價格調(diào)整周期，充分發(fā)揮商品成本對公共服務(wù)價格的帶動能力；在財(cái)政補(bǔ)貼制度方面，政府要加強(qiáng)對公共事業(yè)經(jīng)營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，以補(bǔ)償其因承擔(dān)社會責(zé)任而遭受的損失[5]。

3.建立完備的強(qiáng)制性信息披露制度

公民具有知情權(quán)，政府的行為應(yīng)當(dāng)公開化，建立完備的強(qiáng)制性信息披露制度，可以改進(jìn)政府信息的流動，提高信息的供給水平，加強(qiáng)人民對政府行為的監(jiān)督，抑制不合理和不合法的政府行為，防止腐敗行為。強(qiáng)制性信息披露制度的范圍，不僅包括政府決策和行為的最終結(jié)果，還包括政府決策和行為實(shí)施的全過程以及解答公眾疑問、回應(yīng)公眾咨詢等各個環(huán)節(jié)。強(qiáng)制性信息披露制度的具體活動方式主要包括：監(jiān)督和審計(jì)公共部門組織、確定公共事業(yè)組織信息披露的義務(wù)、提高透明度、提供公共咨詢服務(wù)、發(fā)布相關(guān)的公共信息等。

4.促進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)一體化發(fā)展

首先要確保公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，將城鄉(xiāng)公共事業(yè)置于同一水平線上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)化以及經(jīng)營機(jī)制和管理體制一體化，確保農(nóng)村居民在公共事業(yè)方面與城市居民享有同等待遇。第二，完善農(nóng)村金融財(cái)政制度，努力確保政府對農(nóng)村的財(cái)政投入持續(xù)顯著增長。針對當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品相對短缺的現(xiàn)實(shí)，政府有必要將公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，把更多的公共財(cái)政資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)；不斷加大財(cái)政支農(nóng)資金整合力度和三農(nóng)資金支持力度，探索建立穩(wěn)定的惠農(nóng)資金增長機(jī)制以及多元化的惠農(nóng)資金投入機(jī)制，并通過相關(guān)投入保障機(jī)制的完善來規(guī)范地方政府作為農(nóng)業(yè)積累投入主體的行為[6]。此外，還需加強(qiáng)對財(cái)政部門、審計(jì)部門的跟蹤監(jiān)督保障政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的足額、及時和高效投入。

5.構(gòu)建完整的法律體系

需要從橫縱兩個方向來構(gòu)建完整的法律體系。在橫向上，行業(yè)立法與專門立法并舉。一方面，針對公共事業(yè)各行業(yè)的特征，通過制定行業(yè)專業(yè)法律法規(guī)，對市場準(zhǔn)入條件、定價、服務(wù)質(zhì)量等做出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。另一方面，制定《公共事業(yè)法》之類的專門性法律，為公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價程序等事項(xiàng)提供法律依據(jù)。在縱向上，中央立法與地方配套法規(guī)并舉。制定全國性統(tǒng)一法律，對市場準(zhǔn)入、私營部門的投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等進(jìn)行基礎(chǔ)性界定和保護(hù)，地方政府則應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國性法律法規(guī)的原則性規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建設(shè)地方性政府管制的法律法規(guī)體系，使其具有可操作性和針對性。

參考文獻(xiàn)：

[1]岳世平.西方國家公共服務(wù)市場化改革及其啟示[J].黨政論壇，2007，（12）.

[2]王俊豪.美國聯(lián)邦通信委員會及其運(yùn)行機(jī)制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003：11.

[3]王正儒.公用事業(yè)改革與政府管制的經(jīng)濟(jì)分析[J].寧夏社會科學(xué)，2009，（1）.

[4]李明敏，方良平.城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼方法的改進(jìn)[J].城市公用事業(yè)，2008，（4）.

[5]盧洪友.中國城市公共事業(yè)經(jīng)營管制機(jī)制研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007：181.

[6]程承坪，趙偉.加大財(cái)政對農(nóng)村投入力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[J].財(cái)政監(jiān)督，2007，（12）.