楊暢

摘 要：加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧是我們當(dāng)今時(shí)代的主題，是執(zhí)政者在設(shè)計(jì)社會(huì)制度時(shí)所遵循的基本價(jià)值理念。公共決策實(shí)質(zhì)上就是具有決策權(quán)的主體對(duì)社會(huì)利益、社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。公共決策的過(guò)程，可以看作是相關(guān)利益主體博弈的過(guò)程。而公共決策的目標(biāo)是協(xié)調(diào)、整合社會(huì)關(guān)系各方的利益。因此構(gòu)建一種適合我國(guó)國(guó)情的科學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向系統(tǒng)，對(duì)于平衡各方利益、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一種必然的要求。

關(guān)鍵詞：公民參與；公民決策；價(jià)值；公共利益；私人利益

中圖分類號(hào)：D03 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）14-0009-03

進(jìn)入21世紀(jì)以后的“全球信息化”時(shí)代，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益主體空前多樣化的時(shí)代，是公眾主體意識(shí)充分覺(jué)醒的時(shí)代，是執(zhí)政者努力協(xié)調(diào)、維護(hù)自由個(gè)體利益和社會(huì)公共利益秩序的新時(shí)代。它需要新時(shí)代的執(zhí)政者立足公共利益的社會(huì)治理理念，“新公民”積極參與到公共決策過(guò)程中來(lái)。因?yàn)?，社?huì)關(guān)系究其實(shí)質(zhì)是各種相互博弈的利益關(guān)系，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[1]82。利益博弈的參與者各方都會(huì)圍繞可能的策略，在博弈中謀求自己利益最大。而公共決策能否最終取得成功，關(guān)鍵就在于其價(jià)值體系的導(dǎo)向是否能被利益各方所接受。從我國(guó)目前存在的利益失衡乃至沖突的有關(guān)情境來(lái)看，其根源在于公共決策過(guò)程中價(jià)值觀的偏差或缺失。因此樹(shù)立一種適合我國(guó)國(guó)情的科學(xué)的價(jià)值系統(tǒng)導(dǎo)向，對(duì)于平衡各方利益、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一種必然的要求。

一、中國(guó)社會(huì)價(jià)值變遷歷程中“公眾參與”的限度

簡(jiǎn)要回顧中國(guó)政治文化的歷史發(fā)展進(jìn)程便可發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)的公眾參與公共決策并不是近代民主的產(chǎn)物，而是貫穿于整個(gè)政治歷史發(fā)展的進(jìn)程。只是在不同時(shí)代，公眾參與的限度有所不同。在政治文化的早期發(fā)展階段，能夠參與決策的群體是特定部分的人群，到了現(xiàn)代信息社會(huì)，由于現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，公共決策在對(duì)生活價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配活動(dòng)中，政府已難再作為唯一的主體來(lái)勝任社會(huì)治理的重任，公民這一現(xiàn)時(shí)代的社會(huì)主體，已經(jīng)越來(lái)越多地以各種方式參與到公共決策中來(lái)，并成為公共決策中不可或缺、且影響重大的主體。實(shí)踐證明，公眾參與公共決策的限度是由同時(shí)代各利益群體博弈的結(jié)果所決定的，是以當(dāng)時(shí)社會(huì)核心價(jià)值體系為基礎(chǔ)的。

從哲學(xué)分析的視角來(lái)看，中國(guó)的價(jià)值系統(tǒng)主要經(jīng)歷了幾個(gè)歷時(shí)性結(jié)構(gòu)的變化：首先，以儒家文化為主導(dǎo)的中國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值觀。中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化所倡導(dǎo)的是忠恕的價(jià)值觀，在這種精神主導(dǎo)下的價(jià)值取向是：先國(guó)家利益、而后家庭利益，最后才是個(gè)人利益。作為個(gè)體的個(gè)人無(wú)力與以君主為代表的封建貴族群體利益相抗衡，因而也無(wú)權(quán)參與公共決策的制定，重要的公共決策的產(chǎn)生總是帝王個(gè)人意志的體現(xiàn)，而這類公共決策的實(shí)施結(jié)果往往導(dǎo)致民怨的積聚，其結(jié)果是中國(guó)兩千多年封建歷史中總是烽煙四起，朝代更迭不斷。

其次，自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)始，直至五四運(yùn)動(dòng)中，逐日東漸的西方民主主義文化所體現(xiàn)的價(jià)值觀。從價(jià)值層面上看，東西方之間的本質(zhì)差異是個(gè)體主義和集體主義的不同取向。個(gè)體主義（individualism）不同于利己主義（egoism），它是西方民主的基礎(chǔ)，也是西方價(jià)值觀的核心。近代以來(lái)，西方的“代議制民主制”便是建立在這種個(gè)體主義基礎(chǔ)之上的。代議制民主理論中的公民參與“只是在于提供一種公平的決策程序或計(jì)算的機(jī)制，以把這些事先存在的偏好轉(zhuǎn)換成公共決策——要么設(shè)計(jì)誰(shuí)被選舉（在標(biāo)準(zhǔn)選舉中），要么設(shè)計(jì)如何立法（在特殊問(wèn)題上的全民公決中）”[2]526。然而在近代中國(guó)并沒(méi)有形成成熟的資本主義制度，近代中國(guó)的文化仍然強(qiáng)調(diào)的是集體主義價(jià)值觀，集體利益始終高于個(gè)體的私人利益，人與人之間的關(guān)系仍然建立在等級(jí)秩序的基礎(chǔ)之上，個(gè)人在與封建地主階級(jí)利益的博弈中仍處于明顯的劣勢(shì)。實(shí)際上，西方民主主義價(jià)值觀與中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化的價(jià)值觀長(zhǎng)期、激烈較量的最終結(jié)果是，西方的代議制民主理論所倡導(dǎo)的公民參與公共決策的方式未能在近代中國(guó)的土壤中發(fā)芽，更不用說(shuō)生根了，在近代中國(guó)，作為個(gè)體的個(gè)人仍未能參與到公共決策系統(tǒng)中去。

再次，1949年以后，在馬克思主義價(jià)值觀的指導(dǎo)下形成了新的社會(huì)主義核心價(jià)值體系。這個(gè)新的價(jià)值體系歷經(jīng)了諸多自身的變革和改造，它既是中國(guó)新民主主義革命的產(chǎn)物，也與社會(huì)主義革命和變革相輔相成，還融入了新中國(guó)成立后的各種社會(huì)特性?！拔幕蟾锩痹涨暗卣{(diào)動(dòng)了人民參與國(guó)家事務(wù)的熱情，主體意識(shí)得以高揚(yáng)，但“文革”的破壞性后果也是顯而易見(jiàn)的，人們對(duì)于政治參與的熱情降低，甚至出現(xiàn)了政治冷漠癥和遠(yuǎn)離政治參與的行為。據(jù)調(diào)查20世紀(jì)80年代末，中國(guó)公民的政治敏感性高，這應(yīng)該歸功于建國(guó)后黨和政府的積極培養(yǎng)和調(diào)動(dòng)[3]。但同時(shí)，公民的政治感情淡，即公民對(duì)政治參與的熱情不高，表現(xiàn)為公民對(duì)政府的政治體制或政治權(quán)威的歸屬感、眷戀感不強(qiáng)[4]。這是基于新舊政體交替時(shí)期而出現(xiàn)的矛盾，舊的弊端已充分暴露并遭到人們的否定，而新體制尚處于雛形，感情還未能培養(yǎng)起來(lái)，由此引發(fā)人們對(duì)政治體制的批判態(tài)度恰好也是政治體制轉(zhuǎn)型期的一種必然現(xiàn)象。

最后，改革開(kāi)放以后，雖然舊的價(jià)值系統(tǒng)所依賴的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和人倫關(guān)系尚未徹底改變，但新的以馬克思主義為指導(dǎo)的社會(huì)主義核心價(jià)值系統(tǒng)已成為社會(huì)的主導(dǎo)。從理論上來(lái)說(shuō)，這個(gè)新的價(jià)值系統(tǒng)可以超越傳統(tǒng)價(jià)值觀和近代價(jià)值觀，從實(shí)踐上而言，它也從更高的高度催發(fā)出符合客觀發(fā)展進(jìn)程的文化氛圍和精神氛圍。這一新的社會(huì)主義核心價(jià)值系統(tǒng)是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成了促進(jìn)人的獨(dú)立性、獨(dú)立意識(shí)與參與意識(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所培養(yǎng)和形成的自由平等原則，賦予了個(gè)人獨(dú)立的人格，也使人們?cè)诶骊P(guān)系上從整體聯(lián)系迅速地瓦解為無(wú)數(shù)個(gè)個(gè)體。新時(shí)代公民的主體意識(shí)逐漸增強(qiáng)，他們開(kāi)始意識(shí)到自己是社會(huì)的存在物，有了自身的價(jià)值感和尊嚴(yán)感。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放性和利益的多元性，激發(fā)了新時(shí)代公民的參與意識(shí)，是對(duì)傳統(tǒng)政治文化中所形成的“官本位”思想和臣民意識(shí)的極大超越。

二、“公民參與”實(shí)踐限度的拓展

無(wú)疑，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使個(gè)體的獨(dú)立人格、自由、尊嚴(yán)和利益的價(jià)值觀得到社會(huì)的普遍承認(rèn)，同時(shí)也在一定意義上喚起了公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)和積極的參與意識(shí)。在現(xiàn)代社會(huì)，公民參與公共決策，不僅在形式上賦予公民表達(dá)自身利益的機(jī)會(huì)，而且也維系了公民個(gè)體與政府的溝通關(guān)系，保持了公共決策的合法性基礎(chǔ)?；仡櫧陙?lái)，我國(guó)政府在公民參與公共決策的渠道和方式上進(jìn)行了各種各樣的創(chuàng)造性的努力，尤其是兩會(huì)期間的政府總理在網(wǎng)上直接回答公民的提問(wèn)創(chuàng)造了良好的社會(huì)效果，但是，公民參與失效的現(xiàn)象仍被屢屢報(bào)道。對(duì)此，我們不得不重新思考：究竟應(yīng)該怎樣保證公民參與的有效性？對(duì)于不同利益需求下的公民參與應(yīng)該確定何種標(biāo)準(zhǔn)？

眾所周知，早期在西方實(shí)行的由代議制政府行使公共決策權(quán)的活動(dòng)是以“代議民主制”作為理論基礎(chǔ)的。“代議民主制”，也就是將“政府委托給由其余公民選舉出來(lái)的少數(shù)公民”[5]49，即公民以社會(huì)契約的形式，將自己的權(quán)利讓渡給了政府，公民則通過(guò)投票的方式，直接或間接地影響政府的決策行為，以確保政府決策活動(dòng)對(duì)公共利益的維護(hù)。這種公民參與的模式曾被學(xué)者們描繪為“大眾參與原則與精英統(tǒng)治原則的完美結(jié)合，是平等原則與效率原則的高度統(tǒng)一，是最理想的政體形式”[6]。但在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中，代議制民主自身的缺陷和不足便日益暴露出來(lái)了：首先，代議民主制最大的缺陷就是公平性的缺失。選舉的過(guò)程是參選的各個(gè)利益集團(tuán)利益博弈的過(guò)程，難免出現(xiàn)“以強(qiáng)凌弱”的結(jié)局。其次，公民投票的時(shí)間十分短暫，而當(dāng)選的政治領(lǐng)袖制定政策的時(shí)間卻有幾年，因而公民的公共意愿難以得到及時(shí)有效的表達(dá)，公共利益變成了政府利益。最后，公民個(gè)體在投票的瞬間，其所做出的選擇往往基于個(gè)人的偏見(jiàn)、自利或者是情緒沖動(dòng)，其結(jié)果就會(huì)偏離正義原則和人的基本需要，導(dǎo)致公民的公共利益得不到合理、有效的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。因而，代議民主制不可能是“大眾參與精英統(tǒng)治的完美結(jié)合”，反而表現(xiàn)為“選舉一結(jié)束，專制即開(kāi)始。人民只有在投票的時(shí)候才是主權(quán)者，投票完畢又成為奴隸”[7]185。早期代議制民主在其實(shí)踐過(guò)程中日益暴露出自身的缺陷和不足迫使人們不得不尋找新的公民參與形式。

“參與制民主”正是在這樣的社會(huì)背景下應(yīng)運(yùn)而生的，這也是同時(shí)代公民意識(shí)重新覺(jué)醒的結(jié)果。與“參與制民主”下的公共決策方式相比“代議制民主”制下的公共決策方式優(yōu)勢(shì)明顯：從參與主體和表現(xiàn)方式而言，前者是全體公民就共同的價(jià)值觀進(jìn)行商討前提下的參與，后者則是政治代表通過(guò)謀求特殊的利益而制定和執(zhí)行政策的行為；從參與的方法和組織結(jié)構(gòu)而言，前者則是公民參與決策過(guò)程的合作性組織，后者是投票選舉政治領(lǐng)袖的官僚制；從民意的充分性及對(duì)公民素質(zhì)要求而言，前者更充分地體現(xiàn)了民意，對(duì)公民素質(zhì)要求也更高；從決策的效率及結(jié)果而言，前者的效率低，后者決策效率高但失誤率也高；從發(fā)展的時(shí)空而言，前者正成為時(shí)代的主流，后者則逐漸淡出歷史舞臺(tái)。從以上比較可以看出，“參與制民主”是當(dāng)今公共事務(wù)日益復(fù)雜、公共問(wèn)題不斷出現(xiàn)、民主進(jìn)程不斷推進(jìn)、民主素質(zhì)不斷提高的時(shí)代的一種合乎理性的必然選擇。

三、現(xiàn)時(shí)代“公民參與”所面臨的問(wèn)題及對(duì)策

盡管公民參與公共決策具有許多優(yōu)點(diǎn)，但是到了現(xiàn)代信息社會(huì)，隨著公民參與決策的方式和途徑逐漸豐富，批評(píng)公民參與的聲音卻也在不斷增多，這也是我國(guó)現(xiàn)代公民參與所面對(duì)和需要集中解決的問(wèn)題。批評(píng)的意見(jiàn)可歸納為以下幾個(gè)方面：其一，降低了決策績(jī)效。其二，決策質(zhì)量難以保證。在協(xié)商過(guò)程中，真正具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和真知灼見(jiàn)的可能只是少數(shù)參與者，大多數(shù)可能更加關(guān)注眼前利益，在這時(shí)，公民參與就會(huì)化為創(chuàng)新和改革的阻礙。正如克利夫蘭所質(zhì)疑的“設(shè)計(jì)構(gòu)思精良的公開(kāi)化程序阻礙事情的發(fā)展，而設(shè)計(jì)不良的公開(kāi)化程序卻讓事情前行……”[8]特別是在某些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，對(duì)于公民參與的知識(shí)要求也就更高。其三，參與角色分布不平衡。正如戴維·伊斯頓所指出的，公共決策就是政府“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威的分配”[9]1，然而在具體的現(xiàn)實(shí)生活中，許多公民對(duì)這種“價(jià)值的分配方式”并沒(méi)有表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與愿望。這主要是因?yàn)閰⑴c是需要付出成本的，需要參與者付出時(shí)間和金錢(qián)的成本，也有許多公民基于“搭便車”心理，而選擇了不參與。少數(shù)接受過(guò)良好教育、又有足夠的經(jīng)濟(jì)能力和時(shí)間的公民對(duì)參與公共決策顯示出了高度的熱情，他們或者以個(gè)人身份，或者通過(guò)某些利益集團(tuán)，積極參與公共政策的制定，然而，這種參與所代表的也只能是少數(shù)特定的利益群體，公共政策的制定最終也只能淪為追逐特殊利益的行為，反而導(dǎo)致了更廣泛的公共利益被忽視。其四，影響社會(huì)穩(wěn)定。某些發(fā)展中國(guó)家的學(xué)者認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠強(qiáng)大，政治體系自身的整合能力也有限，如果快速加強(qiáng)公民參與的力度，有可能導(dǎo)致政府跟不上公眾的需求，結(jié)果將導(dǎo)致社會(huì)公眾的不滿，甚至是對(duì)政府的不信任，從而影響政治穩(wěn)定。

上述批評(píng)公民參與公共決策的觀點(diǎn)雖不完全正確，但確實(shí)指出了公民參與現(xiàn)狀中的諸多問(wèn)題，為了使公民參與更具有操作性，既能充分發(fā)揮公民參與的優(yōu)勢(shì)，又能降低公民參與過(guò)程中的不利因素，公民參與應(yīng)注重以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，參與主體的確定。參與的主體應(yīng)該是“人民”、“市民”還是“公民”？“人民”作為一個(gè)政治概念，是與專政的敵人相對(duì)的，具有強(qiáng)烈的階級(jí)色彩和意識(shí)形態(tài)色彩?！叭嗣瘛弊鳛槲覈?guó)政治參與的主體曾在我國(guó)的政治歷史舞臺(tái)上發(fā)揮過(guò)重要的作用，但時(shí)至今日，隨著我國(guó)階級(jí)的消滅，“人民”作為政治參與主體的確認(rèn)已經(jīng)逐漸淡出歷史舞臺(tái)。“市民”一詞在西方的政治詞匯中往往作為“公民”的代名詞出現(xiàn)。但是仔細(xì)研究這兩個(gè)詞語(yǔ)的語(yǔ)意外延，對(duì)我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分還是有必要的。“市民”在西方歷史中與私有制經(jīng)濟(jì)是相伴相生的，并且是西方城市的產(chǎn)物，馬克思將“市民社會(huì)”作為資本主義社會(huì)的同義語(yǔ)，帶有貶義的成分在內(nèi)?！肮瘛敝傅氖蔷哂幸粐?guó)國(guó)籍的人，是一個(gè)法律概念。針對(duì)我國(guó)仍舊是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的現(xiàn)狀，用“公民”來(lái)指稱參與主體更加合適。

第二，參與途徑的選擇。在公共決策中，政府和公民作為共同的決策主體，雙方都有不足的地方。即隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府面對(duì)的公共事務(wù)日益增多和復(fù)雜，使得其在紛繁復(fù)雜的公共決策面前日益捉襟見(jiàn)肘。而公民內(nèi)部由于受教育與職業(yè)等的差別，公民的參與素質(zhì)參差不齊，同時(shí)公民獲取政策信息的渠道也各不相同。為了彌補(bǔ)互相的不足，應(yīng)針對(duì)不同的公共決策采取相應(yīng)的合理的參與方式。由于信息流動(dòng)的方式有所區(qū)別，因而在不同的公共決策過(guò)程中應(yīng)選擇與其最適合的公民參與方式，以達(dá)到?jīng)Q策績(jī)效最大化。

第三，公民參與的核心價(jià)值觀。社會(huì)正義不僅是公共決策的最終追求也是公共決策的核心價(jià)值觀。自蘇格拉底以來(lái)的先哲們都將正義看作是一種美德。到了現(xiàn)代，隨著羅爾斯《正義論》的發(fā)表，正義成了社會(huì)制度的第一要義?！罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵10]1-4羅爾斯進(jìn)一步指出了作為公平的正義觀所包含的兩個(gè)最基本的原則：“第一個(gè)原則要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)，第二個(gè)原則認(rèn)為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等例如財(cái)富和權(quán)力的不平等只要其結(jié)果能給每一個(gè)人，尤其是那些最少受惠的社會(huì)成員帶來(lái)補(bǔ)償利益，它們就是正義的?！盵10]302從羅爾斯的“照顧最少受惠者”的正義論可以看出，他所提倡的社會(huì)正義是實(shí)質(zhì)性的而非程序性的，有利于保證社會(huì)弱勢(shì)群體利益訴求途徑，有利于形成多元利益主體和利益集團(tuán)之間利益博弈的制衡局面，有利于公共利益在公共決策中的實(shí)現(xiàn)。

近年來(lái)我國(guó)公共決策中出現(xiàn)了一系列的公民參與方式失效問(wèn)題、參與過(guò)程的形式化問(wèn)題，公民參與的冷漠態(tài)度，以及部分無(wú)理性的群體性事件。要合理解決這一系列問(wèn)題，建立以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)的新型的公民參與制不僅是必要的，而且也是十分迫切。同時(shí)它還將有利于整合各方的利益沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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