李晶珠

摘 要：國際金融危機的爆發(fā)，使金融消費者保護問題受到前所未有的重視。金融消費者保護不僅涉及金融消費者個人利益，對國家利益以至整個國際社會金融市場的健康發(fā)展都至關(guān)重要。美國、英國和日本作為世界主要發(fā)達國家，在此次經(jīng)濟危機中受創(chuàng)較重。為了應對金融危機，這些國家的金融消費者保護體系都有所擴張。盡管各國的金融監(jiān)管模式和法律體系各有不同，但從中可以凝練出各國的共識。這些共識可以為今后金融消費者保護體系的完善提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：金融危機；金融消費者；金融消費者保護

中圖分類號：F83 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）13-0083-03

一、金融消費者保護的急迫性

“金融活動由來已久，但金融消費者卻是嶄新的法律術(shù)語，它是現(xiàn)代金融發(fā)展到一定階段的法律產(chǎn)物?！盵1]83金融服務市場急劇發(fā)展，金融產(chǎn)品的種類越來越多，日趨復雜，消費者的既有金融知識很難適應這種快速變化。 “從經(jīng)濟學的視角看， 之所以對金融消費者的權(quán)益建立制度予以特殊保護，由于金融交易中存在的信息不對稱，外部性和壟斷經(jīng)濟使其處于比一般消費者更為不利的弱勢地位?！盵2]10 2008年國際金融危機以來，各國的金融消費者保護體系的問題凸顯出來，金融消費者保護問題被提到了史無前例的高度。各國政府以及有關(guān)組織普遍認識到， 加強對金融消費者的保護不僅關(guān)乎消費者個人利益，更關(guān)乎一個國家乃至國際社會的金融秩序和整個國際社會金融市場的穩(wěn)定。發(fā)達國家在此次危機中受創(chuàng)較重，紛紛采取積極有效的措施加以應對。美國、英國和日本為發(fā)達國家之首，對此反應較為迅速。這些國家從立法上以及機構(gòu)變革上運用各種手段來擴張其金融消費者體系，加強金融消費者權(quán)益的保護[3]15-16。本文擬對金融危機背景下美、日、英的金融消費者保護制度的擴張進行探索，以期從中獲取一些有益啟示。

二、發(fā)達國家金融消費者保護的擴張

（一）美國

早在1968年，美國便制定了《消費者信用保護法》，明確規(guī)定了金融服務市場的信息披露制度。隨后，20 世紀70年代美國制定了《公平信用記錄報告法》、《電子資金轉(zhuǎn)賬法案》、《公平信貸賬單法》和《信用機會平等法》。20世紀90年代制定了《誠實儲蓄法》和《金融服務現(xiàn)代化法》。2003年制定了《公平準確的信用交易法案》。2004年，美國貨幣監(jiān)理署辦公室頒布了一項規(guī)定，擴大了聯(lián)邦政府有限收購的范圍，賦予國家銀行行使在如下領(lǐng)域的聯(lián)邦層面的權(quán)力：房地產(chǎn)貸款，沒有不動產(chǎn)擔保的貸款，存款以及其他業(yè)務[4]82-83。至此，美國初步構(gòu)建了國內(nèi)的金融消費者保護法律體系。然而這樣的金融消費者保護體系并未使美國免除金融危機重創(chuàng)的厄運。

為了應對金融危機，2009年3月，美國財政部率先發(fā)布了《金融管制改革白皮書》，針對金融危機所凸顯的金融監(jiān)管體制的弊端提出了諸多改革措施。這些改革措施首先強調(diào)完善和強化對金融機構(gòu)和金融市場的常規(guī)監(jiān)管措施以外，尤其強調(diào)今后金融監(jiān)管立法必須十分重視金融消費者權(quán)益的保護。這一改革建議得到了奧巴馬政府的大力支持，有關(guān)加強金融消費者權(quán)益保護的立法活動也相繼展開。2009年5月，美國國會通過了《信用卡問責及信息披露法案》，大大加強發(fā)卡人法定義務和責任、監(jiān)管部門執(zhí)法權(quán)限等以保護持卡人的合法權(quán)益。2009年10月，美國國會眾議院金融服務委員會正式通過了成立消費者金融保護署的法案，是美國應對危機的至關(guān)重要的舉措。最為重要的變革是，奧巴馬總統(tǒng)于2010 年7月簽署了《多德-弗蘭克法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protect Act），創(chuàng)立了金融消費者保護局（Bureau of Consumer Financial Protection（“BCFP”））[5]。多德-弗蘭克法案試圖授權(quán)各州政府創(chuàng)造一個新的環(huán)境，使銀行應對新的規(guī)則和執(zhí)法壓力[4]。BCFP承接了原先分屬于美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、儲蓄機構(gòu)管理局、聯(lián)邦存款保險公司、國家信用社管理局、住房與城市發(fā)展局及聯(lián)邦貿(mào)易委員會等有關(guān)機構(gòu)的消費者保護職能，其宗旨是持續(xù)地實施及執(zhí)行聯(lián)邦消費者金融法律制度，確保所有消費者能獲得安全的金融產(chǎn)品，提高消費者金融產(chǎn)品和服務市場的公平性和透明性。

（二）英國

20世紀90年代末開始，金融消費者權(quán)益保護理念逐步深入到金融監(jiān)管體系的設計中來。英國經(jīng)濟學家Michael Taylor 提出了著名的“雙峰”（Twin peaks）理論，認為金融監(jiān)管存在兩個并行目標，一是審慎監(jiān)管，二是保護消費者權(quán)利。英國《2000 年金融服務與市場法》（Financial Services and Markets Act 2000，簡稱FSMA）明確了英國金融監(jiān)管的目標，即增強市場信心、提高公眾認知、保護消費者、減少金融犯罪[6]。依照《2000年金融服務與市場法》規(guī)定，英國金融服務管理局（Financial Services Authority，簡稱FSA）正式行使其對金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力和職責，直接負責對吸收存款業(yè)、保險業(yè)和證券投資業(yè)的監(jiān)管。2001年6月，F(xiàn)SA 發(fā)布了《產(chǎn)品銷售后公平對待消費者的報告》，據(jù)此啟動了公平對待消費者項目。2005年5月，F(xiàn)SA 發(fā)布《關(guān)于金融服務投訴指引》，詳細規(guī)定了消費者可對金融機構(gòu)的服務或產(chǎn)品投訴的情形。

應對危機之初，英國政府進一步加強了FSA的職權(quán)。2010年3月11日，英國政府發(fā)布了《消費者投訴處理辦法》，具體規(guī)定了各金融機構(gòu)和各政府監(jiān)管部門處理消費者在金融消費領(lǐng)域有關(guān)投訴問題上的職責。英國政府在危機中深切地感受到，對消費者進行金融知識教育非常重要，為此，英國金融服務局于2010年4月成立“消費者金融教育局（CFEB）”，全面負責開展英國的消費者教育工作。2010年6月16日，保守黨財政大臣喬治·奧斯本宣布了一項激進的重新起草金融監(jiān)管法的提議， 隨后2010年7月26日出臺了咨詢文件[7]。這一改革的動力在于，政府意識到在現(xiàn)有的制度之下，無人能對嚴重的金融事件負足夠的責任，因而導致沒有規(guī)則來應對并阻止危機的到來。改革后，英國銀行會得到更多的管理權(quán)限并在新的管理機制中處于核心地位。與此同時，F(xiàn)SA的職能將基本由三個新機構(gòu)取代：審慎監(jiān)管局（Prudential Regulatory Authority），這是英格蘭銀行的一部分；經(jīng)濟犯罪局（Economic Crime Agency）；消費者保護和市場管理局（Economic Crime Agency，簡稱CPMA）。2011年2月16日，英國政府宣布將CPMA更名為金融行為準則局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA），目的是為了更直接地反映該機構(gòu)的作用[7]。這充分體現(xiàn)了英國政府加強對金融消費者保護的決心。

（三）日本

日本自2001年開始施行了《金融商品銷售法》，主要內(nèi)容包括：（1）規(guī)定了金融商品銷售者的說明義務；（2）規(guī)定了金融商品銷售者勸誘方針的適合性義務；（3）規(guī)定了金融商品銷售者對消費者的人身和財產(chǎn)損害賠償責任。日本金融監(jiān)管體制以消費者權(quán)益保護為立法基點，全面突破了金融市場經(jīng)營主體和經(jīng)營業(yè)務的界限。為了突出對消費者權(quán)益的強化，在金融商品銷售者違反告知義務而使消費者遭受損失的數(shù)額的認定上，該法將此情況推定為消費者的本金損失，從而減輕消費者的舉證責任[8]99-100。2006 年日本出臺了《金融商品交易法》，對股票、債券、外匯存款等金融產(chǎn)品實行了一體管理，改變了既有分業(yè)監(jiān)管無法涵蓋新型投資商品多樣化需求的狀況。與2001年的《金融商品銷售法》相比較，該法對金融商品消費者的保護規(guī)范得到了強化，具體包括加強金融機構(gòu)的“銷售和勸誘”行為規(guī)范、擴大了對金融機構(gòu)說明義務等的保護規(guī)則，以及增加民間糾紛解決機構(gòu)的設立等多項內(nèi)容。

在機構(gòu)設置上，日本政府設立了日本金融監(jiān)管廳，作為履行保護金融消費者權(quán)益的主管機構(gòu)。此外，其他監(jiān)管機構(gòu)包括中央銀行、消費者廳和財務省等對金融消費者保護也發(fā)揮一定作用。為應對金融危機，2009年9月，日本在金融廳內(nèi)部沒有設立專門的金融消費者廳，統(tǒng)一管理原先由各相關(guān)省廳分別管轄的有關(guān)消費者權(quán)益保護的各種行政事務，包括產(chǎn)品事故的原因調(diào)查以及事故預防。金融消費者廳主要負責管理金融交易合同。此外，在消費者廳之外，日本政府還設立了“消費者委員會”，該委員會是由民間人士組成的消費者廳的監(jiān)督機構(gòu)，設在內(nèi)閣府內(nèi)，負責獨立調(diào)查審議與消費者權(quán)益保護有關(guān)的各種事務。在監(jiān)管實踐中，對于違規(guī)經(jīng)營的金融機構(gòu)，兩個部門可以行使聯(lián)合檢查權(quán)，共同協(xié)商做出處理決定。

三、幾點啟示

如前所述，為應對金融危機，美、日、英三國根據(jù)本國情況都做出了適時的反應，通過修改立法，改革機構(gòu)，在很大程度上擴張了金融消費者保護體系。三個國家由于歷史和經(jīng)濟發(fā)展狀況的不同，立法體系和金融監(jiān)管模式也有很大不同。但是通過研究，我們不難發(fā)現(xiàn)它們?nèi)杂泻芏喙残缘膬?nèi)容，這些共性的內(nèi)容為今后其他國家以及國際社會完善消費者保護體系提供了一些有益的啟示：

首先，各國都有較為完備的金融消費者法律保護立法體系。各國的經(jīng)驗告訴我們， 一個完善的金融消費者保護體系應該是以完備的立法體系為基礎的， 即必須有一部基本法律及在此基礎上的相關(guān)配套的金融消費者權(quán)益保護方面的法律法規(guī)。

其次，各國都成立了專門的金融消費者保護機構(gòu)。如前所述，美國設立了CFPB， 行使分散于不同政府機構(gòu)的金融消費者保護職能，英國成立金融服務局，日本成立了金融監(jiān)管廳。只有明確具體的保護機構(gòu)，法律制度以及執(zhí)行措施才能真正落到實處。

最后，各國普遍重視金融消費者教育。金融發(fā)展與投資者教育密不可分。全面系統(tǒng)的金融風險教育工作的開展， 可以讓消費者對金融產(chǎn)品的真實成本和金融工具的適用性做出甄別， 否則就很容易因為缺乏知識而做出錯誤的選擇。金融危機過后，金融消費者教育已經(jīng)成為各國監(jiān)管當局、行業(yè)協(xié)會及金融機構(gòu)，包括國際組織關(guān)注的重點問題。

金融危機給了各國以及國際社會以警示，完善金融監(jiān)管體制，加強對金融消費保護已成為國際共識和發(fā)展趨勢。2012年7月9日，中國人民銀行決定組建金融消費權(quán)益保護局。金融消費權(quán)益保護局成立以來，積極探索金融消費權(quán)益保護工作機制，著手開展了一些具體工作。上述發(fā)達國家的經(jīng)驗也將會為中國未來的金融消費者保護的改革提供很好的借鑒。

參考文獻：

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[3]謝平，皺傳偉.金融危機后有關(guān)金融監(jiān)管改革的理論綜述[J].金融研究， 2010，（2）.

[4]Oren Bar-Gill & Elizabeth Warren， Making Credit Safer， 157 U. Pa. L. Rev. 1，2008.

[5]Elizabeth R. Schiltz， The Paradox of the Global and Local in the Financial Crisis of 2008： Applying the Lessons of Caritas in Veritate to the Regulation of Consumer Credit in the United Stated and European Union， 26 J.L. & Religion 173， 183 （2010-2011）.

[6]Financial Serrices and Markets Act 2000，Part Ⅰ，5（3）.

[7]A New Approach to Financial Regulation： Judgment， Focus and Stability CM 7874[EB/OL].HM Treasury （July 2010）， http：//www.hm-treasury.gov.uk/d/consult_financial_regulation_ condoc.pdf.

[9]何穎.淺析日本的金融消費者保護制度改革[J].日本學刊，2011，（1）.