楊東明

一、我國招標投標行政監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）我國招標投標行政監(jiān)督的由來

我國招標投標行政監(jiān)督始于2000年1月1日《招標投標法》的實施，根據(jù)該法規(guī)定：“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監(jiān)督；有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為；對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規(guī)定”。同年5月3日，國務院辦公廳印發(fā)國務院有關部門實施招投標活動行政監(jiān)督職責分工意見的通知，明確了國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工。2012年2月1日施行的《招標投標法實施條例》，2013年5月1日施行的《電子招標投標辦法》，都明確了各級人民政府發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設等部門，應按照規(guī)定的職責分工，對招標投標活動（含電子招標）實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動（含電子招標）中的違法行為。

依據(jù)招投標法律法規(guī)，國務院確立了發(fā)展和改革部門指導協(xié)調(diào)、各部門分工負責為主的招投標行政監(jiān)督管理體制。國內(nèi)各地方也通過制定招標投標條例，明確了招標投標監(jiān)督管理部門及其職責，如《江蘇省招標投標條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府主管發(fā)展計劃的行政管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的招標投標活動的指導和協(xié)調(diào)，經(jīng)貿(mào)、建設、交通等有關行政監(jiān)督部門，按照法律、法規(guī)和同級人民政府確定的職責，負責對招標投標活動實施監(jiān)督管理。招標投標法實施以來，行政監(jiān)督在保證招標投標活動公開、公平、公正和誠實信用原則，發(fā)揮了極其重要的作用。

（二）我國現(xiàn)行招標投標行政監(jiān)督的主要模式

1.由招投標各行政主管部門分別進行監(jiān)督。根據(jù)《招標投標法》及其配套法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，招標投標行政監(jiān)督分散在各行政主管部門中，由各行政主管部門依法實施監(jiān)督和管理，這是招標投標行政監(jiān)督的一種主要監(jiān)管模式。如南京市發(fā)展和改革委員會負責工程建設項目貨物的招標投標監(jiān)督管理、南京市住房和城鄉(xiāng)建設委會員負責建設工程的招標投標監(jiān)督管理工作等。

2.設立招投標行政監(jiān)督專門機構進行統(tǒng)一監(jiān)督。為克服各行政主管部門對招標投標分散監(jiān)督的弊端，國內(nèi)有的地方把與招標投標有關的行政監(jiān)督事項集中在一個部門，或是專門設立一個機構進行統(tǒng)一監(jiān)督。如合肥市招標投標監(jiān)督管理局，將原來分散在各個部門的招標采購監(jiān)管權集中到市招標采購管理局統(tǒng)一行使，專門管理合肥市招標投標工作，統(tǒng)一受理交易活動中產(chǎn)生的爭議和糾紛，并依法作出處理。

3.實行招標投標聯(lián)席會議制度進行協(xié)調(diào)監(jiān)督。為了解決分散監(jiān)管可能帶來的多頭管理、同體監(jiān)督、推諉扯皮等問題， 2005年7月14日，國家發(fā)改委印發(fā)了《招標投標部際協(xié)調(diào)機制暫行辦法》。該暫行辦法規(guī)定，招標投標部際協(xié)調(diào)機制由國家發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部等11個部門組成。國家發(fā)改委為招標投標部際協(xié)調(diào)機制牽頭單位。招標投標部際協(xié)調(diào)機制主要作用是促進招標投標行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策規(guī)定的統(tǒng)一，形成合力，依法正確履行行政監(jiān)督職責。有的地方也建立了招投標聯(lián)席會議制度，如：南京市于2005年發(fā)布《南京市政府投資項目招投標監(jiān)督管理辦法》，該辦法規(guī)定，建立招投標聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由市發(fā)改委、市監(jiān)察局和市住建委等部門組成，市發(fā)改委是聯(lián)席會議牽頭單位，聯(lián)席會議負責研究、協(xié)調(diào)和處理政府投資項目招投標監(jiān)督管理工作中的重大問題。

（三）我國現(xiàn)行招標投標行政監(jiān)督的主要特點

1.招標投標行政監(jiān)督主體的多元性。按照監(jiān)督內(nèi)容和形式，可以分為綜合監(jiān)督和分散監(jiān)督二大類。綜合監(jiān)督即發(fā)改委、財政局、監(jiān)察局等行政部門對招標投標的綜合監(jiān)督管理。分散監(jiān)督為工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等行政主管部門對本行業(yè)（或產(chǎn)業(yè)）項目的招投標活動的監(jiān)督管理。

按照監(jiān)督權限可以分為國家級、省級、市級、縣級四個層級。國家級，指國家發(fā)改委根據(jù)國務院授權，負責組織國家重大建設項目稽察特派員及其助理，對國家重大建設項目的招標投標活動進行監(jiān)督檢查。省、市、縣級地方發(fā)改委、工業(yè)和信息化、監(jiān)察、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、商務等部門，依法對本行政區(qū)域內(nèi)的招投標活動進行監(jiān)督管理。

2.招標投標行政監(jiān)督客體的廣泛性

一是招標投標行政監(jiān)督涉及多個招投標當事人。招標投標活動的當事人包括招標人、投標人、招標代理機構及評標專家等。對招標投標當事人的監(jiān)督主要通過設定條件、資格管理、制定行為規(guī)范等進行監(jiān)督。二是招標投標行政監(jiān)督涉及多種行業(yè)（或產(chǎn)業(yè)）。我國招標投標行政監(jiān)督涉及工業(yè)（含內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等多個行業(yè)或產(chǎn)業(yè)。對這些行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督，主要通過各行業(yè)主管部門實施。

3.招標投標行政監(jiān)督手段的多樣性。一是通過招標方案審批與核準、自行招標備案進行監(jiān)督?！墩袠送稑朔ā芬?guī)定，按照國家有關規(guī)定需要履行項目審批、核準手續(xù)的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應當報項目審批、核準部門審批、核準。項目審批、核準部門應當及時將審批、核準確定的招標范圍、招標方式、招標組織形式通報有關行政監(jiān)督部門；依法必須進行招標的項目，招標人自行辦理招標事宜的，應當向有關行政監(jiān)督部門備案。

二是現(xiàn)場監(jiān)督?，F(xiàn)場監(jiān)督是指政府有關部門工作人員在開標、評標的現(xiàn)場行使監(jiān)督權，及時發(fā)現(xiàn)并制止有關違法行為。在電子招標投標施行后，現(xiàn)場監(jiān)督也可以通過網(wǎng)上監(jiān)督來實現(xiàn)。

三是通過招標投標情況書面報告進行監(jiān)督。依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內(nèi)，向有關行政監(jiān)督部門提交招標投標情況的書面報告。書面報告包括招標范圍、招標方式和發(fā)布招標公告的媒介、招標文件中投標人須知等內(nèi)容，行政監(jiān)督部門通過獲取書面報告，對招標投標活動的合法性進行監(jiān)督。

四是通過受理投訴舉報、實施行政處罰進行監(jiān)督。招標投標法和招標投標法實施條例規(guī)定，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，有權依法向有關行政監(jiān)督部門投訴。其他任何單位和個人認為招標投標活動違反了有關法律規(guī)定的，也可以向有關行政監(jiān)督部門舉報，有關行政監(jiān)督部門應當依法受理和調(diào)查處理。

五是其他監(jiān)督方式。如：違法行為記錄公告制度、招標代理機構資格管理規(guī)定、監(jiān)督檢查、項目稽查等，招標投標法及有關配套法律都有相應的規(guī)定等等。

二、電子招標投標系統(tǒng)行政監(jiān)督平臺的法律規(guī)定及要求

（一）行政監(jiān)督平臺的概念

《電子招標投標辦法》第三條對行政監(jiān)督平臺進行了定義：行政監(jiān)督平臺是行政監(jiān)督部門和監(jiān)察機關在線監(jiān)督電子招標投標活動的信息平臺。

行政監(jiān)督平臺與項目交易平臺、公共服務平臺共同構成電子招標投標系統(tǒng)。交易平臺是以數(shù)據(jù)電文形式完成招標投標交易活動的信息平臺，公共服務平臺是滿足交易平臺之間信息交換、資源共享需要，并為市場主體、行政監(jiān)督部門和社會公眾提供信息服務的信息平臺。這三個平臺既相互區(qū)別，又功能互補，其中交易平臺是基礎，公共服務平臺是樞紐，監(jiān)督平臺是手段。一個電子招標投標系統(tǒng)可以僅具備交易平臺的功能，也可以具有交易平臺和監(jiān)督平臺兩大功能，或在這兩大平臺功能的基礎上，兼具公共服務平臺某一方面的功能。

電子招標投標辦法規(guī)定，招標投標行政監(jiān)督部門或監(jiān)察機關可以自行建設行政監(jiān)督平臺，或通過公共服務平臺的監(jiān)督通道連接交易平臺的招標投標項目，也可以直接在交易平臺中設置行政監(jiān)督通道或窗口，通過監(jiān)督通道或窗口，對招標投標活動進行監(jiān)督管理。

（二）行政監(jiān)督平臺的主要功能

1.基本功能。行政監(jiān)督平臺是行政監(jiān)督部門和監(jiān)察機關履行監(jiān)督職責的信息平臺，由行政監(jiān)督部門結合本單位電子政務建設進行設置。

2.數(shù)據(jù)交換功能。電子招標投標辦法對項目交易平臺、公共服務平臺向行政監(jiān)督平臺對接交換數(shù)據(jù)信息進行了規(guī)定。行政監(jiān)督平臺應當開放數(shù)據(jù)接口，公布數(shù)據(jù)接口要求，不得限制和排斥已通過檢測認證的電子招標投標交易平臺和公共服務平臺與其對接交換信息。

3.投訴處理功能。電子招標投標辦法規(guī)定，投標人或者其他利害關系人認為電子招標投標活動不符合有關規(guī)定的，通過相關行政監(jiān)督平臺進行投訴。行政監(jiān)督部門和監(jiān)察機關在依法監(jiān)督檢查招標投標活動或者處理投訴時，通過其平臺發(fā)出的行政監(jiān)督指令，招標投標活動當事人和電子招標投標交易平臺、公共服務平臺的運營機構應當執(zhí)行，并如實提供相關信息，協(xié)助調(diào)查處理。

（三）行政監(jiān)督平臺的主要技術手段應用

1.通過充分信息公開進行監(jiān)督。規(guī)定社會公眾、市場主體免費注冊登錄和獲取依法公開的招標投標信息。如電子招標投標辦法第九條規(guī)定，電子招標投標交易平臺應當允許社會公眾、市場主體免費注冊登錄和獲取依法公開的招標投標信息，為招標投標活動當事人、行政監(jiān)督部門和監(jiān)察機關按各自職責和注冊權限登錄使用交易平臺提供必要條件。

2.通過對信息的集成分析進行監(jiān)督。規(guī)定公共服務平臺，連接電子招標投標交易平臺、國家規(guī)定的公告媒介，交換、整合和發(fā)布招標項目的主要信息。通過對招標投標信息的集成分析，掌握招標投標基本信息，及時發(fā)現(xiàn)招標投標過程中存在的違法、違規(guī)事項，依法做出處理。

3.通過信用信息公開進行監(jiān)督。規(guī)定政府有關部門應當依法在電子招標投標信息平臺公布行政許可、行政處理和投訴，以及有關信用信息。除此之外，電子招標投標辦法規(guī)定，公共服務平臺應當按照本辦法和技術規(guī)范規(guī)定，具備整合分析相關數(shù)據(jù)信息，動態(tài)反映招標投標市場運行狀況、相關市場主體業(yè)績和信用情況的功能。這也是招標投標誠信體系建設的重要組成部分，行政監(jiān)督平臺應充分考慮信用信息公開的需求。

4.通過改善行政監(jiān)督管理載體進行監(jiān)督。與傳統(tǒng)紙質(zhì)招標的現(xiàn)場監(jiān)督、查閱紙質(zhì)招標文件、評標流程手工記錄等相比，電子招標投標系統(tǒng)把行政監(jiān)督移到網(wǎng)絡平臺上。行政監(jiān)督部門通過依法設置監(jiān)督平臺各項功能、公布行政監(jiān)督的職責權限、連接交易平臺和公共服務平臺進行數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)對電子招標投標的在線監(jiān)督管理。

三、招標投標行政監(jiān)督電子化改革的基本目標及措施

（一）招標投標行政監(jiān)督平臺建設要做到“公開、透明”

1.行政監(jiān)督管理部門職責要在監(jiān)督平臺上公開。依據(jù)國務院有關部門實施招投標活動行政監(jiān)督職責分工意見，以及招標投標法實施條例和電子招標投標辦法等法律法規(guī)和規(guī)范性文件對監(jiān)督部門的職責分工規(guī)定，各級行政監(jiān)督部門應當在行政監(jiān)督平臺公布本部門的招標投標監(jiān)督管理職責，以便招投標當事人、人民群眾進行社會監(jiān)督。電子招標投標辦法提出，行政監(jiān)督部門、監(jiān)察機關結合電子政務建設，提升電子招標投標監(jiān)督能力，依法設置并公布有關法律法規(guī)規(guī)章、行政監(jiān)督的依據(jù)、職責權限、監(jiān)督環(huán)節(jié)、程序和時限、信息交換要求和聯(lián)系方式等相關內(nèi)容。

2.招標投標行政監(jiān)督事項及法律依據(jù)要在監(jiān)督平臺上公開。按照招標投標法及配套法律法規(guī)的規(guī)定，招標投標行政監(jiān)督事項主要有：招標范圍核準、自行招標備案、邀請招標的批準、依法必須進行招標的項目不進行招標的批準、評標委員會成員的確定方式、評標專家的抽取和評標活動的監(jiān)督、評標報告?zhèn)浒?、招投標情況書面報告?zhèn)浒浮⑼对V處理、行政處罰等，這些事項要在行政監(jiān)督平臺公開。公開監(jiān)督事項時，要標注其法律依據(jù)。

（二）招標投標行政監(jiān)督的電子化改革要“為民、便民”

1.行政監(jiān)督平臺要正確處理好依法行政和做好服務的關系。行政監(jiān)督部門既要保證行政監(jiān)督的權威性，又要為招投標當事人提供滿意的服務。一方面，行政監(jiān)督部門通過行政監(jiān)督平臺實施的監(jiān)督行為，應當嚴格按照《招標投標法》和國務院規(guī)定的職責分工，各司其職，依法實施。有關行政監(jiān)督部門不得在行政監(jiān)督平臺功能設置上，違反法律法規(guī)設立審批、核準、登記等涉及招投標的行政許可事項。所有對招標投標活動實施的行政監(jiān)督，應當在法定職責范圍內(nèi)依法進行。任何政府部門、機構和個人都不能超越法定權限，直接參與或干預具體招標投標活動。另一方面，行政監(jiān)督部門可以通過在行政監(jiān)督平臺設置公告欄、辦事指南、咨詢窗口等多種形式，將招標投標監(jiān)督管理事項事先予以告知，讓招投標當事人提前獲知法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)督要求，為依法開展招標投標活動打好良好的基礎。

2.行政監(jiān)督平臺各項監(jiān)督方式要體現(xiàn)人性化、易操作性等特點。電子招標投標辦法和交易平臺技術規(guī)范施行后，電子招標投標系統(tǒng)建設有了法律保障，行政監(jiān)督平臺作為電子招標投標系統(tǒng)的重要組成部分，要按照“以人為本、執(zhí)政為民”的理念，做好推廣應用工作。一方面，要按照辦法和技術規(guī)范的法律和技術要求，抓好監(jiān)督措施的落實。另一方面，行政監(jiān)督部門可以從“為民、便民”角度出發(fā)，對各項行政監(jiān)督事項予以優(yōu)化、整合，進行統(tǒng)一辦理和集中管理；對網(wǎng)上辦事大廳進行虛擬場景設置，采用引導式服務模式，既能滿足行政監(jiān)督需要，又能讓招投標當事人樂于接受；此外，行政監(jiān)督部門可以通過提出管理要求，降低網(wǎng)上交易的相關費用，促使招投標當事人主動實施網(wǎng)上招投標活動，使行政監(jiān)督平臺最大限度地發(fā)揮監(jiān)督管理作用。

（三）招標投標行政監(jiān)督的電子化運行要做到“規(guī)范、高效”

1.招標投標活動的程序監(jiān)督要規(guī)范。招標投標活動的程序監(jiān)督，主要是對招標投標活動是否嚴格執(zhí)行法定程序?qū)嵤┑谋O(jiān)督，落實到行政監(jiān)督平臺監(jiān)督環(huán)節(jié)的設置上，要滿足法律法規(guī)的要求。程序監(jiān)督包括事前、事中和事后監(jiān)督，事前監(jiān)督主要是對招標文件發(fā)出之前的監(jiān)督；事中監(jiān)督，是招標文件發(fā)出到招標人與中標人簽訂合同之間的監(jiān)督；事后監(jiān)督是從簽訂合同之后包括履約情況、合同備案等的監(jiān)督。行政監(jiān)督部門可以通過平臺功能設置，均衡事前、事中、事后監(jiān)督控制，通過實時監(jiān)控，強化對招投標全過程的監(jiān)督執(zhí)法。

2.招標投標活動實體監(jiān)督的效率要提高。招標投標活動的實體監(jiān)督是針對招標投標活動是否符合相關法律規(guī)定的實質(zhì)性要求實施的監(jiān)督。比如：核準招標方案、自行招標備案、認定招標代理機構資格并依法進行管理、受理投訴等。對這些招標事項的監(jiān)督，以往都是通過一些常規(guī)的監(jiān)督渠道進行監(jiān)督，多數(shù)監(jiān)督事項，都有明確的時間要求，要在法律規(guī)定時間內(nèi)完成，監(jiān)督效率始終不高。行政監(jiān)督平臺建立后，可以建立時序、時限預警機制，對有時間限制的監(jiān)督事項，及時在系統(tǒng)中予以提醒，做到實時監(jiān)控。全部監(jiān)督事項，都可以在網(wǎng)上完成，縮短辦事時間，極大地提高行政監(jiān)督效率。

（作者單位：南京市工程建設項目貨物招標投標管理辦公室）