陳小沉

58年之后，勞動(dòng)教養(yǎng)制度終于漸漸走入歷史。

11月15日，十八屆三中全會(huì)決定公布，勞教制度被明確宣告廢止。決定還給出了一個(gè)大致的方向：“完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度?！?/p>

作為一份原則性的黨內(nèi)文件，決定自然不會(huì)給出具體、清晰的改革路線圖與時(shí)間表，勞教廢止之后的制度新探索遠(yuǎn)未結(jié)束。

58年撼而未動(dòng)

58年的勞教制度變遷，宛如一部沖突激勵(lì)的歷史。根據(jù)北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕的梳理，這一中國特有的通過剝奪人身自由以強(qiáng)制勞動(dòng)和教育的行政處罰制度發(fā)端于1950年代的“肅反”運(yùn)動(dòng)。

1955年，中共中央下發(fā)《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，首次明確提出“勞動(dòng)教養(yǎng)”的辦法。1957年8月，經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》，勞動(dòng)教養(yǎng)制度正式確立。隨后，近百處勞教場(chǎng)所相繼建立，收容勞教人員達(dá)數(shù)百萬，勞教對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大。

盡管勞教制度在“文革”期間陷入暫停狀態(tài)，但1979年，經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)、國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》延續(xù)了1957年《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》的效力。1980年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》。1982年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》。

《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》（1957年）、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》（1979年）和《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》（1982年）這三個(gè)法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成了勞教制度的法律依據(jù)，也正式確立了由行政權(quán)力主導(dǎo)的“勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)”制度。

自建立之日起，勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)效力一直備受爭議。法學(xué)界的一個(gè)共識(shí)是，《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》雖然經(jīng)過全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但由于它們都是由國務(wù)院頒布的，因而其本質(zhì)上還是屬行政法規(guī)。

中國社科院法學(xué)所研究員劉仁文說，退一步來講，如果說對(duì)于《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》是否屬于法律還有爭議的余地的話，那么對(duì)于《試行辦法》不屬于法律則是毫無疑義的，它充其量只能算是一個(gè)行政法規(guī)，其實(shí)只能算是一個(gè)公安部的部門規(guī)章。

如果梳理法學(xué)理論界關(guān)于勞教的文獻(xiàn)，至少從20世紀(jì)80代后期起，改革和完善勞教制度的呼聲即已不斷，對(duì)其法律依據(jù)的質(zhì)疑更是與日俱增，但均未撼動(dòng)勞教制度。

在運(yùn)行實(shí)踐上，一系列法規(guī)規(guī)章頒布后，勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象開始擴(kuò)散，逐步演變?yōu)獒槍?duì)小偷、賣淫嫖娼、吸毒、破壞治安等行為。

進(jìn)入20世紀(jì)晚期以來，部分上訪者也成為勞教的對(duì)象，這些被剝奪自由的個(gè)案不斷累積，最終也助推了這一制度的終結(jié)。

個(gè)案推動(dòng)的代價(jià)

2003年，孫志剛案件成為廢除收容審查制度的導(dǎo)火索，當(dāng)年，這一制度即告廢除。此后10年，社會(huì)各界推倒勞教這堵更為堅(jiān)硬“銅墻鐵壁”的努力從未停止。

2004年，在要求改革或廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度的議案上簽字的全國人大代表達(dá)到420名，超過總?cè)藬?shù)的十分之一。更多著名學(xué)者、律師向全國人大提交公民建議，建言廢除勞教制度。

根據(jù)北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕的觀察，終結(jié)勞教制度的最后一根稻草，源于近年來，特別是2012年以來若干具有廣泛影響力的勞教案件。

這些案件包括，以任建宇、彭洪、謝蘇明、黃成城、戴月權(quán)、方洪為代表的重慶系列勞教案，湖南永州唐慧勞教案，遼寧營口80歲老兵劉春山勞教案等。

“隨著這些案件的曝光，勞動(dòng)教養(yǎng)制度再次被推向輿論的風(fēng)口浪尖，廢除勞教的呼聲不絕于耳。”徐昕說，“勞教制度，未經(jīng)法律的正當(dāng)程序，剝奪公民人身自由最多長達(dá)4年，且可重復(fù)勞教，違反《憲法》、《立法法》、《行政處罰法》等上位法的規(guī)定，并與中國政府簽署的人權(quán)公約相背，必須立即廢除?！?/p>

司法部研究室主任王公義認(rèn)為，廢除勞教有兩大原因，一是從2000年《立法法》頒布以后，勞教就開始處于違法狀態(tài)。2000年《立法法》一頒布，限制人身自由須由法律來定，行政機(jī)關(guān)沒有限制人身自由的權(quán)力。二是勞教決定沒有經(jīng)過司法化，它沒有經(jīng)過法院的審判，而是公安機(jī)關(guān)來定的，勞教委員會(huì)也沒發(fā)揮作用，限制人身自由也是公安一家說了算，“這兩大缺陷，導(dǎo)致了勞教關(guān)押上訪人員、打擊報(bào)復(fù)等情形”。

徐昕說，“每一起個(gè)案，每一聲呼吁，都是力量的積累，只為等待最后的臨門一腳?！?/p>

在十八屆三中全會(huì)《決定》的說明中，中共中央總書記習(xí)近平說，我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實(shí)問題。可以說，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。

習(xí)近平接著說，35年來，我們用改革的辦法解決了黨和國家事業(yè)發(fā)展中的一系列問題。同時(shí)，在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸。

勞教制度“高墻”的最終倒塌的背后，也是眾多個(gè)體用自由甚至生命代價(jià)“倒逼”的結(jié)果。

新與舊之間

從表面上看，廢止勞教制度可以視為堅(jiān)決要求廢除勞教制度人士的一次完勝，但事情其實(shí)并沒有那么簡單。

在此前官方的表態(tài)中，一直使用的都是“改革和完善勞教制度”這樣的表述，“廢止勞教制度”這樣的表述是第一次寫入官方正式文件。

直到今年1月初，中央政法委將勞教改革列為今年四項(xiàng)重點(diǎn)改革之一時(shí)，使用還是“推進(jìn)勞教制度改革”這樣的表述，并未明確指明改革的目標(biāo)是“廢止”。

長期以來，對(duì)于勞教制度的存廢，無論是法學(xué)理論界還是實(shí)務(wù)界觀點(diǎn)殊異，舉其大端，有“加強(qiáng)派”、“廢除派”和“改革派”三大派別。

“加強(qiáng)派”認(rèn)為勞教制度實(shí)施以來，不僅為穩(wěn)定社會(huì)秩序做出了重要貢獻(xiàn)，而且把大量被勞教人員改造成了自食其力的守法公民，這一有中國特色的制度只能加強(qiáng)不能削弱。

“改革派”認(rèn)為，勞教制度有其積極作用，但也存在一些挑戰(zhàn)和問題，迫切需要改革，“思考勞教制度只能立足改革、完善，而不能立足廢除，一下子把實(shí)行了多年的勞教制度完全取消，不切實(shí)際”。

“廢除派”則認(rèn)為，勞教制度侵犯了公民的人身自由權(quán)，是法治不健全時(shí)代的產(chǎn)物，沒有起到任何積極作用，“違憲違法，必須立即廢除”。

事實(shí)上，如果仔細(xì)分辨“改革派”和“廢除派”的主張，其實(shí)不無相通之處?！案母锱伞备敢庠诔姓J(rèn)勞教曾經(jīng)發(fā)揮過一定作用的基礎(chǔ)上，提出自己的改革主張，如批準(zhǔn)程序司法化、用相關(guān)強(qiáng)制教育法案替代現(xiàn)行法規(guī)等。在“改革派”看來，這樣的做法或許有助于減少阻力。

徐昕等人則是“徹底廢除派”的堅(jiān)定代表，絕不妥協(xié)。在徐昕看來，勞教的罪刑極不相應(yīng)，輕微違法行為所受處罰比管制、拘役甚至三年以下的有期徒刑等刑罰的懲處更嚴(yán)厲。

法學(xué)理論界的爭議終于在2013年基本上畫上句號(hào)，從這一年年初起，勞教制度開始慢慢走向歷史。在1月7日的全國政法工作會(huì)議上，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱宣布，積極推進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革，在報(bào)請(qǐng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，將“停止使用”勞教制度，并要求在全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)前，嚴(yán)格控制使用勞教手段，對(duì)纏訪、鬧訪等三類對(duì)象不采取勞教措施。

孟建柱的表態(tài)自然代表了中央決策層的決心與態(tài)度。自今年3月后，上海、廣東、云南、山東、湖南、四川等省份公安機(jī)關(guān)陸續(xù)暫停了新的勞教審批，尚在“服刑”的被勞教者也相繼走出勞教所，多地被勞教者幾乎釋放完畢。

更多曾經(jīng)的勞教所開始“變身”。團(tuán)河勞教所，這座曾經(jīng)是北京市最著名的勞教所，也已于今年7月改名換牌為北京市監(jiān)獄團(tuán)河二監(jiān)區(qū)。

未來路線圖尚不清晰

起碼到目前為止，勞教制度廢止之后的“出路”并未明晰。十八屆三中全會(huì)《決定》中有關(guān)勞教制度的表述只有33個(gè)字，顯然，一份高度概括的原則性中央文件提供不了一張清晰、完整的“路線圖”。

幾乎所有的法律學(xué)者都承認(rèn)，勞教制度廢止之后還需要有關(guān)部門出臺(tái)配套措施進(jìn)行新舊制度銜接，而不是一廢了之。這些銜接的制度可能包括，司法機(jī)關(guān)要出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，解決輕微刑事違法犯罪處罰問題；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過治安管理處罰法對(duì)違法行為進(jìn)行治安處罰；司法行政機(jī)關(guān)要加快推進(jìn)社區(qū)矯正制度，才能保障勞教制度廢止后相關(guān)工作平穩(wěn)過渡。

事實(shí)上，2005、2010年，《違法行為矯治法》兩度列入全國人大的立法規(guī)劃，但由于草案規(guī)定違法行為矯治的決定權(quán)從公安部門主導(dǎo)的勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)收歸法院，因此遭遇政法委、公安系統(tǒng)及地方政府的反對(duì)，尚未出臺(tái)。

2011年，最高人民法院等十部委下發(fā)《違法行為教育矯治委員會(huì)試點(diǎn)工作方案》，將南京、鄭州、青島、濟(jì)南四市列為違法行為教育矯治試點(diǎn)地區(qū)，以“違法行為教育矯治”取代勞動(dòng)教養(yǎng)。試點(diǎn)成效也尚未見公布。

“改革派”和“廢除派”均認(rèn)為，制定新法替代勞教制度，并將強(qiáng)制教育的決定權(quán)交給法院。這一觀點(diǎn)目前在法學(xué)理論界占據(jù)上風(fēng)，且和國家最高立法機(jī)關(guān)的意圖基本契合。但按照這一思路，在訴訟程序制度方面，需要人大及常委會(huì)制定新法律；在執(zhí)行中，具體由法院哪個(gè)庭室來處理，也涉及到《人民法院組織法》的修改調(diào)整，“工作量不小”。

重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林認(rèn)為，勞教制度不能一廢了之，“對(duì)那些多次嚴(yán)重危害治安，但又不能用刑法處罰的人怎么辦？”他認(rèn)為，作為一種類似保安處分的強(qiáng)制性教育措施，有存在的必要，應(yīng)該予以保留，這也是世界比較通行的做法?！皬?qiáng)制性教育措施，也是聯(lián)合國公民權(quán)利政治權(quán)利公約所允許的措施，這不是侵犯人權(quán)?！?/p>

曾經(jīng)代理過多個(gè)勞教案件的律師徐利平說，“還聽到一種說法，違法行為教育矯治法有可能整合禁毒、賣淫嫖娼、精神病方面的法律法規(guī)，統(tǒng)一成一部法典，整體來進(jìn)行處理。這一塊比較混亂，各種法律法規(guī)文件比較多?！?/p>

徐昕也贊成，作為一種銜接，廢除勞教后，以《違法行為教育矯治法》取而代之，“國外許多國家早有成型的保安處分、輕罪制度的方案可供借鑒”。

徐昕更強(qiáng)調(diào)，新制度必須避免“穿新鞋，走老路”，確保新制度與勞教具有原則性不同。他提出了兩點(diǎn)主張：第一，除行政拘留外，任何剝奪公民人身自由的決定，不得由警察或其他行政機(jī)構(gòu)作出，而必須由法院裁決；第二，裁決須經(jīng)法律的正當(dāng)程序，包括聽審、辯護(hù)、上訴、委托律師幫助等環(huán)節(jié)。

“就實(shí)質(zhì)而言，勞教的決定權(quán)若從公安部門為主導(dǎo)的勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)轉(zhuǎn)移至法院，就與先前的勞教制度完全不同，毫無必要讓新制度背負(fù)勞教制度的惡名?！毙礻空f，期待《違法行為教育矯治法》早日出臺(tái)，這將正式標(biāo)志著勞教制度的廢除。

律師陳有西則認(rèn)為，廢止勞教意味著，中國將來不會(huì)由行政權(quán)來決定剝奪一個(gè)人的自由，必須經(jīng)過司法審判、法庭抗辯、律師辯護(hù)、法庭合議，由法院來決定一個(gè)人該不該被剝奪自由。

當(dāng)然，學(xué)界也有人認(rèn)為，經(jīng)過刑法和刑事訴訟法的修改，治安管理處罰法、禁毒法的制定，相關(guān)法律制度日臻完善，通過進(jìn)一步嚴(yán)密治安處罰與刑事處罰的銜接可以將勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象通過刑罰和治安處罰進(jìn)行處理，沒有必要再搞違法行為教育矯治制度。

更值得注意的是，盡管法律意義上勞教制度的廢止與新制度的設(shè)立，仍有待全國人大及其常委會(huì)的最終決定，但如何處理勞教制度的歷史后遺癥，已成為迫在眉睫的問題。