張墨寧

近日，人保部的官員和學(xué)者相繼喊話要改革養(yǎng)老金“雙軌制”，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金合并統(tǒng)一。自2012年養(yǎng)老金缺口和延長退休年齡引起廣泛熱議以來，“并軌”就已迫在眉睫。早在2008年初，國務(wù)院就重啟事業(yè)單位養(yǎng)老改革，但是5省市的試點(diǎn)近乎折翼。

現(xiàn)在改革再出發(fā)，能否破除阻力、實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌？本刊記者專訪了中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文。

養(yǎng)老金困局

《南風(fēng)窗》：最近，企業(yè)退休人員人均基本養(yǎng)老金提高到了接近1900元，這已經(jīng)是自2005年以來的第九次，上漲具有可持續(xù)性嗎？這個(gè)10%的漲幅是怎么測算出來的？

鄭秉文：這9年之所以連續(xù)上調(diào)，是因?yàn)?997年26號文把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架基本固定之后，養(yǎng)老金的待遇水平就一直往下降。這不是指絕對數(shù)，是相對于工資來講，在“在崗職工工資”中的占比就越來越小，實(shí)際就是替代率。當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)替代率是58.5%，1997年大約是87%，但是從此就開始下降，58.5%這個(gè)制度追求的目標(biāo)一年也沒有實(shí)現(xiàn)過。2005年，替代率下滑到了50%左右，當(dāng)時(shí)社會呼聲不像現(xiàn)在這樣高，但中央政府還是果斷決定，企業(yè)退休人員人均基本養(yǎng)老金上調(diào)10%；此后便延續(xù)下來，一直到2013年，這是第九年了?，F(xiàn)在看來，9年前的決定還是很英明的。

9年來，養(yǎng)老金年均增長率高達(dá)10%以上，而9年來的CPI則大大低于養(yǎng)老金的漲幅，總體看，9年下來，養(yǎng)老金增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過CPI，這就有力地保障了退休群體的購買能力和他們的實(shí)際生活水平。這是過去10年來社保制度的一個(gè)重要成就。

但是，從另一方面看，如果橫向地比較，與在職職工相比，替代率并沒有得到明顯提升，只不過下降趨勢得以遏制而已。究其原因，就是GDP高速增長驅(qū)動下，城鎮(zhèn)在崗職工的社會平均工資也快速增長，增速高于14%，這個(gè)速度顯然高于養(yǎng)老金的上調(diào)幅度。所以，從與社會平均工資增長率的比較來看，養(yǎng)老金這個(gè)增幅應(yīng)該堅(jiān)持一段時(shí)間，尤其是十八大提出到2020年實(shí)現(xiàn)國民收入倍增計(jì)劃，未來繼續(xù)保持這個(gè)增幅就顯得更具有戰(zhàn)略意義了。

《南風(fēng)窗》：“九連增”將會帶來什么問題？我們將面臨什么樣的挑戰(zhàn)？

鄭秉文：自去年全國“兩會”期間下調(diào)了經(jīng)濟(jì)增長率的預(yù)期之后，毫無疑問，社會平均工資增長率的預(yù)期也必將相應(yīng)下調(diào)，這樣的背景告訴我們，養(yǎng)老金上調(diào)幅度如果依然保持住10%，就必將會縮小與在崗職工的工資差距。換句話說，未來8年與過去的9年相比，養(yǎng)老金替代率必將上升，進(jìn)而緩和退休群體的不滿情緒。

但這只是理論上的推演。事實(shí)上，“九連增”還會提出兩方面的問題。一是以前每年漲養(yǎng)老金10%都會成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)媒體好評的事情，但現(xiàn)在出現(xiàn)了變化，你看看網(wǎng)絡(luò)上的反應(yīng)就知道，這幾天反而形成一個(gè)再次批評養(yǎng)老金雙軌制的小高潮，甚至網(wǎng)上說得很難聽，對公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老金高于企業(yè)進(jìn)行的抨擊更為嚴(yán)厲。去年就有這個(gè)苗頭，今年更明顯了，這說明，社保制度不公平問題不僅成為阻礙任何社保改革的一個(gè)攔路虎（比如提高退休年齡、養(yǎng)老基金投資體制改革等），而且，業(yè)已成為每年元月全社會檢閱社保制度不公平的一個(gè)由頭了。

第二個(gè)問題是，每年上調(diào)養(yǎng)老金，為社?；鸬耐顿Y收益率太低帶來了極大的諷刺。收益率不到2%，每年上調(diào)養(yǎng)老金水平10%，明眼人會提問，社保制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性將面臨巨大壓力，尤其對那些當(dāng)期制度收入不好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的地區(qū)來說，壓力就更大了。當(dāng)然，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的前提下，支付養(yǎng)老金是絕對沒有問題的，問題在于未來。

《南風(fēng)窗》：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》表明，個(gè)人賬戶的缺口突破了2萬億元。有專家也提出要增加個(gè)人繳費(fèi)的水平來緩解這個(gè)問題，我們目前的個(gè)人繳費(fèi)水平處在一個(gè)什么狀況？

鄭秉文：中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平已經(jīng)非常高了，別說空賬出現(xiàn)了2萬億，就是再出現(xiàn)天大的事，也不能再提高費(fèi)率了，它已經(jīng)到了極限。我們的名義繳費(fèi)率現(xiàn)在是28%，單位和個(gè)人分別承擔(dān)20%和8%，這是全國的統(tǒng)一政策。雖然個(gè)別省實(shí)際上要低一些，比如廣東的幾個(gè)城市像深圳、中山和東莞，單位的繳費(fèi)都不到20%，浙江全省的單位繳費(fèi)比例也沒有達(dá)到20%，讓各個(gè)城市根據(jù)儲備情況自己定。并且，我們的實(shí)際費(fèi)基不實(shí)，名義費(fèi)率較高，實(shí)際費(fèi)率并不是很高。

但是，即使這樣，我們的費(fèi)率水平還是很高的，壓力還是很大，再提高費(fèi)率，一方面會影響參保人的當(dāng)期消費(fèi)水平和消費(fèi)能力，這不符合拉動內(nèi)需和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，另一方面，也影響企業(yè)競爭力，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，不受地方政府歡迎。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)親自出面為企業(yè)說情降低費(fèi)率，就是這個(gè)原因。此外，還影響地方招商引資的積極性，尤其在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余比較多的地區(qū)，他們公開主張降低費(fèi)率水平，認(rèn)為這也是減少投資收益損失的一個(gè)手段，否則，投資收益率太低，積累那么多基金，他們認(rèn)為這是很大的損失和浪費(fèi)。

總之，從全球范圍來講，中國的費(fèi)率已經(jīng)比較高了，比如，被稱為富人俱樂部的“經(jīng)合組織”（OECD）的平均費(fèi)率水平僅為21%，低于中國7個(gè)百分點(diǎn)；再比如，美國跟中國的替代率差不多，但繳費(fèi)率才12.4%，比中國低一倍還多！日本才13.9%，正好是中國的一半。加拿大才9.9%，韓國才9%，他們還不到中國的一半，而他們的老齡化程度卻比中國還嚴(yán)峻。

在我看來，恰恰相反，費(fèi)率不但不應(yīng)提高，反而應(yīng)該下調(diào)才對。

《南風(fēng)窗》：根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》，在一些省份當(dāng)期收支存在缺口，現(xiàn)在有沒有收縮的趨勢，能不能依靠財(cái)政支付填平？

鄭秉文：2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總計(jì)收入16895億元，支出12765億元，2011年當(dāng)期結(jié)余4130億元，雖然結(jié)余很高，但是其中有2200億是財(cái)政補(bǔ)貼，剩下的不到2000億里，非正常繳費(fèi)就占1700億，從全國大盤子來看，沒什么盈余，幾乎收支相抵。具體到不同省份，32個(gè)統(tǒng)籌單位中，有14個(gè)當(dāng)期收不抵支，雖然這個(gè)數(shù)字比10年前減少了一半，10年前是29個(gè)省，但形勢還是非常嚴(yán)峻的，因?yàn)樗麄兊氖罩笨谧兇罅耍?0年前才405億元。

社會保險(xiǎn)制度的第一要務(wù)就是自我平衡。在沒有外界財(cái)政因素干預(yù)的情況下，收支平衡才意味著健康的財(cái)務(wù)狀況，如果這個(gè)制度過度依賴財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，這個(gè)制度就不是很健康的制度。

“并軌”之道

《南風(fēng)窗》：重啟養(yǎng)老金“雙軌制”改革，公務(wù)員和事業(yè)單位人員作為既得利益者是最大的阻力，如果并軌，他們的保障水平有可能大大降低。那么改革的目標(biāo)，到底是拉高、持平還是拉低？

鄭秉文：這個(gè)問題的本質(zhì)是參加改革還是不參加改革，不能簡單地說是拉平還是拉低。公務(wù)員至今沒有參加改革，事業(yè)單位是半拉子改革，20年以前他們的改革沒有完全到位，而不是說公務(wù)員和事業(yè)單位改革了以后，他們的利益過多了，要平一平。社會保障改革20年了，一個(gè)個(gè)群體都進(jìn)來了，比如說，國有企業(yè)職工、非公企業(yè)，在農(nóng)村建立了新農(nóng)保，在城鎮(zhèn)又建立了城居保，目前只剩下公務(wù)員了，事業(yè)單位則是半拉子改革，一條腿在門里，一條腿在門外。1992～1996年，那時(shí)公信力還很好，事業(yè)單位的2000萬人參加了改革，這些人繳費(fèi)了，但是他們退休的時(shí)候，仍然按照改革前的退休金水平算，否則就太低了，不利于社會穩(wěn)定。現(xiàn)在，事業(yè)單位還有1000萬人沒改革，加上2000萬人員的半拉子改革，那么總體看，事業(yè)單位養(yǎng)老改革何去何從，20年了，應(yīng)該做個(gè)決斷。

《南風(fēng)窗》：幾次事業(yè)單位改革的嘗試幾乎都以失敗收場，我們能從中得到什么教訓(xùn)？

鄭秉文：這個(gè)教訓(xùn)很簡單，就是沒有頂層設(shè)計(jì)，結(jié)果是代價(jià)沉重。2008年2月國務(wù)院召開常務(wù)會，決定事業(yè)單位重提養(yǎng)老改革，當(dāng)時(shí)出臺的文件是讓山西、上海、浙江、廣東、重慶5?。ㄊ校┰圏c(diǎn)，試點(diǎn)的對象只涉及事業(yè)單位第二類里面的第二小類。到現(xiàn)在為止，已經(jīng)整整5年了，但是沒有什么實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，還在進(jìn)行分類改革試點(diǎn)。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革始終根本沒有提出方案來。

教訓(xùn)就在這里，就是幾乎所有的社保改革試點(diǎn)都沒有一個(gè)預(yù)期、時(shí)間表和完整的案頭設(shè)計(jì)，極大地?fù)p害了政府的公信力，損害了改革的名聲，損害了公務(wù)員的形象，甚至連累了其他所有的改 革。2008年2月提出的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革是這樣，已經(jīng)整整5年了，沒有什么預(yù)期；再往前追溯，2001年開始實(shí)施的遼寧做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，后來擴(kuò)大到13個(gè)省，到現(xiàn)在才做實(shí)了2703億；隨著時(shí)間的推進(jìn)，空賬越來越大，2011年一年的空賬額就增加了4600億。至今也沒有什么新的辦法，年復(fù)一年，這樣拖下去，空賬額會更大，做實(shí)的可能性就會變得更小，除非采取非正常辦法。

再往前看，20年前，2000萬事業(yè)單位參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，至今這2000萬人的改革也沒完成，他們騎虎難下。打個(gè)比方：現(xiàn)在再出臺一個(gè)事業(yè)單位的改革文件，像2008年的10號文那樣一個(gè)沒有任何新內(nèi)容的改革方案還能發(fā)下去嗎？任何人都會認(rèn)為，那肯定不行了，沒人信了，這就是代價(jià)！現(xiàn)在出臺的改革政策，必須要有一個(gè)完整的方案呀，否則，根本就沒人信了，更沒人動了。這是教訓(xùn)，也成為經(jīng)驗(yàn)了吧！

社保制度不公平問題不僅成為阻礙任何社保改革的一個(gè)攔路虎（比如提高退休年齡、養(yǎng)老基金投資體制改革等），而且，業(yè)已成為每年元月全社會檢閱社保制度不公平的一個(gè)由頭了。

《南風(fēng)窗》：養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌實(shí)際上涉及兩個(gè)層面，存在兩個(gè)并軌的問題，一個(gè)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)，一個(gè)是城鄉(xiāng)之間，這兩重并軌的難易程度有哪些區(qū)別？

鄭秉文：目前的社保制度其實(shí)有五個(gè)大制度：公務(wù)員的制度、事業(yè)單位的制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)下面，還有很多地方性的小制度，每個(gè)城市都是不一樣的，主要存在于長三角地區(qū)，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。在幾個(gè)大碎片中，城鄉(xiāng)之間的二元化應(yīng)該是最難克服的，其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公務(wù)員、事業(yè)單位的改革，因?yàn)楣珓?wù)員和事業(yè)單位的問題只不過是讓他們加入到改革方案中來，但農(nóng)村的養(yǎng)老金制度則完全是另一回事了。要解決這個(gè)差異性，對城鄉(xiāng)二元制度要進(jìn)行并軌，統(tǒng)賬結(jié)合（社會統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶）的制度結(jié)構(gòu)恐怕就面臨巨大的挑戰(zhàn)了。

頂層設(shè)計(jì)

《南風(fēng)窗》：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全社會統(tǒng)籌，需要怎樣的頂層設(shè)計(jì)以及基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支持和評價(jià)？

鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，一定要算賬，要有長期的精算。社會保障跟人口結(jié)構(gòu)的變化是緊密相關(guān)的，精算要包含財(cái)務(wù)能力、人口狀況、經(jīng)濟(jì)增長水平、工資水平、死亡率、出生率等。美國的年度報(bào)告每年都算75年的。我前幾個(gè)月剛從哥斯達(dá)黎加回來，這樣一個(gè)只有450萬人的小國，它的社保精算處有25個(gè)人，而中國人社部里的精算處只有三四個(gè)人。

制定頂層設(shè)計(jì)也好，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌也罷，都離不開算賬，離不開精算和測算，至今，我國連公認(rèn)的、準(zhǔn)確的隱性債務(wù)是多少都沒有。其實(shí)，這是一項(xiàng)很成熟的技術(shù)，各國都在做，我們不做，心里就沒有底數(shù)。沒有底數(shù)，怎么進(jìn)行改革呀？事業(yè)單位將來的隱性債務(wù)是多少？改革的成本是多大？公務(wù)員改革我們的財(cái)政是否能承受得起，是否劃得來？所有這些，都是建立在算賬的基礎(chǔ)之上的。

再比如，我們老是說要擴(kuò)大“全國社?；稹保ɡ硎聲┑囊?guī)模，可是，不算賬，怎么知道要擴(kuò)大到什么規(guī)模，這個(gè)儲備基金到什么時(shí)點(diǎn)應(yīng)該“開閘放水”支持養(yǎng)老保障制度？到什么時(shí)點(diǎn)收益期結(jié)束開始進(jìn)入支付期？我們的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到什么時(shí)點(diǎn)需要這支儲備基金開始介入？每年放多少水？一直放到哪個(gè)時(shí)點(diǎn)為止？這樣就知道這支儲備基金可以做多大等等。所以，算賬是一切養(yǎng)老保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，不算賬就不知道敵人在哪里，就不是知彼知己，“摸著石頭過河”是做不到這些的。

《南風(fēng)窗》：醫(yī)保制度建立的時(shí)候，有我們到底應(yīng)該學(xué)習(xí)英國模式、美國模式和德國模式的探討和爭論，那么養(yǎng)老保險(xiǎn)有沒有可以借鑒的模式？

鄭秉文：我認(rèn)為比較適合的模式是“盎格魯-撒克遜模式”，更準(zhǔn)確地說是盎格魯-美利堅(jiān)模式，就是美國模式，美國的養(yǎng)老保障制度模式有很多特點(diǎn)更加適合中國。比如，它不是碎片化的，而是一個(gè)大一統(tǒng)的制度，公務(wù)員和企業(yè)工人都在一個(gè)制度里，總統(tǒng)和清潔工在一個(gè)制度里，全國只有一個(gè)制度，不存在不公平和特權(quán)的問題。所以，二戰(zhàn)以來，有誰見過美國因?yàn)榛攫B(yǎng)老保障制度出現(xiàn)不公平問題而產(chǎn)生全國范圍的社會運(yùn)動？沒有！甚至一次也沒有。我在講課時(shí)曾說過，誰能找到一個(gè)案例我就獎勵(lì)他。

但是，歐洲就不行了，它年年因?yàn)榛攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革而產(chǎn)生社會運(yùn)動，甚至成為火藥桶了，尤其法國，我寫了不少文章講法國碎片化社保制度出的那些事。美國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平適中，對勞動市場的扭曲沒有歐洲那么大，國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)不大，反而還有2.6萬億美元的巨大余額，這是歐洲連想都不敢想的事。歐洲是不可能的，全歐洲的都加起來，也不夠美國社?；鸬囊粋€(gè)零頭。

另外，美國基本養(yǎng)老保障制度的激勵(lì)性比較好，大家的退休年齡都自愿延長，比如，我認(rèn)識的一個(gè)美國教授，是養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)的教授，2010年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎時(shí)都70歲了才剛剛辦完退休手續(xù)。一個(gè)社保制度，如果可以促進(jìn)勞動供給，有利于勞動力全國范圍的自由流動，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有激勵(lì)作用，那顯然，這樣的制度是更加適合中國的。否則，如果一個(gè)社保制度，使大多數(shù)人爭先恐后地提前退休，滿大街打麻將的、跳舞的，都是五六十歲退休的，這個(gè)社保制度對勞動供給的影響就肯定是負(fù)面的。