李軍鵬

黨的十七大報(bào)告提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十七屆二中全會(huì)對(duì)深化行政管理體制改革做出了部署，通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。2008年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。中央政府機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了相應(yīng)的改革。國(guó)務(wù)院制定頒布了國(guó)務(wù)院各部門“三定”規(guī)定，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，取消、下放或轉(zhuǎn)移了一些不該管的事項(xiàng)，加強(qiáng)了能源管理、環(huán)境保護(hù)以及涉及群眾切身利益、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。

經(jīng)過中央政府機(jī)構(gòu)改革，政府部門得到進(jìn)一步精簡(jiǎn)。除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門27個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)16個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，在人員編制方面，國(guó)務(wù)院行政編制總數(shù)沒有突破。

大部門體制是理順部門職責(zé)關(guān)系的重要抓手。在政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，按照一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，明確了部門職能分工，解決了一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問題。例如，工業(yè)和信息化部的成立，改變了信息行業(yè)和工業(yè)行業(yè)分散管理的局面，有利于高新技術(shù)與傳統(tǒng)工業(yè)改造相結(jié)合。在大部門體制下，對(duì)部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置，增強(qiáng)了履職能力。例如，工業(yè)和信息化部綜合設(shè)置“大司局”，跨行業(yè)設(shè)置原材料工業(yè)、裝備工業(yè)、消費(fèi)品工業(yè)和電子制造業(yè)四個(gè)大行業(yè)管理司局，司局設(shè)置體現(xiàn)了行業(yè)融合、管理職能融合，并從體制上把國(guó)防科技工業(yè)納入國(guó)家工業(yè)化整體進(jìn)程來統(tǒng)籌發(fā)展。

一些宏觀管理部門既管宏觀，又管微觀，既管規(guī)劃，又管審批的狀況依然存在，過分依賴行政審批實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)。

突出問題

政府職能轉(zhuǎn)變的成果應(yīng)該具體地體現(xiàn)到部門職能的轉(zhuǎn)變上，落實(shí)到具體的職能履行方式與權(quán)力行使上。但是，一些政府部門依然采取傳統(tǒng)的履職方式與管理手段，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的職能轉(zhuǎn)變不到位。一些部門存在著政企不分的情況，政府行業(yè)管理職能、國(guó)有資產(chǎn)管理職能與企業(yè)管理職能依然模糊不清，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，既執(zhí)法又經(jīng)營(yíng)。一些宏觀管理部門既管宏觀，又管微觀，既管規(guī)劃，又管審批的狀況依然存在，過分依賴行政審批實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)。一些行業(yè)管理部門的決策職能、執(zhí)行與監(jiān)管職能不分，一些公共服務(wù)部門依然采取管辦不分的管理體制，一些部門在政策制定、監(jiān)管、公共服務(wù)、行業(yè)管理、事業(yè)單位管理、撥款管理等方面的職能不分，管辦不分特征依然突出存在。

公共服務(wù)體系建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)，但我國(guó)目前公共服務(wù)領(lǐng)域的管理職能分散、管理協(xié)調(diào)困難，例如，社會(huì)保障的管理就涉及5個(gè)以上的部門，公共文化服務(wù)的管理也涉及5個(gè)以上的部門。由于公共服務(wù)體系建設(shè)需要大量資金并涉及整體規(guī)劃，管理的不統(tǒng)一導(dǎo)致公共服務(wù)的制度分割、管理風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外，一些公共服務(wù)部門履行職能缺乏必要手段，也制約了公共服務(wù)體系建設(shè)。

而大部門體制改革局限在機(jī)構(gòu)合并、職能劃轉(zhuǎn)、人員整合上，在權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、決策方式轉(zhuǎn)變、服務(wù)質(zhì)量提升上下功夫不多。一些大部門的成立只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并與職能劃轉(zhuǎn)，在決策權(quán)的統(tǒng)一整合與執(zhí)行機(jī)制方面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。一些職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題并沒有得到徹底解決，政府架構(gòu)重疊、政出多門的現(xiàn)象依然存在。一些政府職能在不同政府機(jī)構(gòu)間的職能配置不盡合理，例如市場(chǎng)監(jiān)管方面分段管理、相互推諉扯皮的狀況仍然存在，民眾反映強(qiáng)烈。

最重要的是，隨著時(shí)代發(fā)展和局勢(shì)變化，一些職能在政府整體職能配置中的地位提高、作用上升，但管理體制與權(quán)力配置并未相應(yīng)改革，導(dǎo)致相應(yīng)職能不能得到很好履行。如黨的十八大提出了生態(tài)文明建設(shè)與“美麗中國(guó)”建設(shè)的任務(wù)，生態(tài)文明建設(shè)擺在了政府職能的重要位置，而我國(guó)環(huán)保管理“部門分散、地方分割、條塊分離”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，中央政府監(jiān)管與調(diào)控能力還不夠強(qiáng)，難以保證嚴(yán)格執(zhí)法，難以有效克服地方保護(hù)主義。

又比如，隨著海洋戰(zhàn)略在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位日益突出，海洋管理在政府職能中的作用得到大幅提升，而我國(guó)海洋管理領(lǐng)域職責(zé)交叉、政出多門，導(dǎo)致對(duì)一些涉及海上安全、權(quán)益、資源與環(huán)境等重大問題缺乏全局性和整體性考慮，也造成海上執(zhí)法監(jiān)管不到位等問題。我國(guó)現(xiàn)行的海洋管理體制是以行業(yè)管理為主、行業(yè)管理與綜合管理相結(jié)合的分散型管理體制，在這種分散型管理體制下，涉海管理部門數(shù)量眾多，職責(zé)分散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)海洋工作涉及18個(gè)部委、12個(gè)沿海?。▍^(qū)、市），造成海洋開發(fā)活動(dòng)某種程度的無序、無度與矛盾紛爭(zhēng)狀態(tài)。而目前世界上大多數(shù)國(guó)家采取的都是綜合執(zhí)法模式，由一支執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)幾個(gè)門類的海上執(zhí)法工作，如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)綜合管理的職能范圍就很廣泛，其職能涵蓋了相當(dāng)于我國(guó)海洋、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、公安邊防、環(huán)境保護(hù)等海上管理部門的所有業(yè)務(wù)，戰(zhàn)時(shí)則歸海軍統(tǒng)一指揮，擔(dān)負(fù)海上作戰(zhàn)任務(wù)。

職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告提出，要按照建立中國(guó)特色行政體制目標(biāo)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。其中，職能科學(xué)是前提。

政府職能的確定要經(jīng)過兩次劃分：一是在市場(chǎng)、社會(huì)、政府三者之間劃分各自的職能與作用領(lǐng)域，就是要清晰劃分政府與市場(chǎng)、社會(huì)的作用邊界，堅(jiān)持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會(huì)中介組織分開，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，堅(jiān)持社會(huì)管理實(shí)行政府主導(dǎo)與社會(huì)組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合?！胺彩枪?、法人和其他組織能夠自主解決的事項(xiàng)，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)。”要進(jìn)一步收縮、壓縮審批職能及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)，把政府不該管的事交給市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)組織；對(duì)于能夠通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的事情，政府不應(yīng)再投入機(jī)構(gòu)和編制。

二是在政府間和政府部門間合理配置政府的政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)與生態(tài)管理職能，推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理，形成科學(xué)的政府職能結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，要在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化履行社會(huì)管理、公共服務(wù)與生態(tài)管理職能的政府機(jī)構(gòu)，尤其要強(qiáng)化履行教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)等職能的機(jī)構(gòu)。

政府機(jī)構(gòu)是履行政府職能的工具，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變化必須與政府職能的變化、政府管理方式的變化相適應(yīng)。在政府的部分職能逐漸失去作用的情況下，相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)就要予以撤銷；當(dāng)政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移、向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移、向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移、向基層自治組織轉(zhuǎn)移時(shí)，政府機(jī)構(gòu)也要做出相應(yīng)調(diào)整。當(dāng)一些職能在政府整體職能當(dāng)中的地位與作用上升時(shí)，其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行相應(yīng)改革與調(diào)整。

因此，未來的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)對(duì)一些越位、錯(cuò)位行使職能的政府部門及其機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革與調(diào)整，對(duì)一些政府履行職能“不到位”的機(jī)構(gòu)加以充實(shí)。在解決 “越位”行使職能方面，要在原有管理體制變革的基礎(chǔ)上，按“十二五”規(guī)劃的設(shè)計(jì)與要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)鐵道、廣電等部門的政企分開。在解決“錯(cuò)位”行使職能方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)宏觀調(diào)控部門的改革進(jìn)程，使其重點(diǎn)搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目管理”向“規(guī)劃管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，切實(shí)把精力轉(zhuǎn)移到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理大政方針的制定上來。

同時(shí)，要強(qiáng)化民眾最關(guān)心的就業(yè)、社會(huì)保障、扶貧、教育、醫(yī)療、公共住房建設(shè)、環(huán)保和安全等職能，提高政府解決社會(huì)問題和提供公共服務(wù)的能力。特別是解決基層社會(huì)管理、公共服務(wù)及生態(tài)管理人員缺乏的問題，做好機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)微調(diào)工作，將機(jī)構(gòu)編制向公共服務(wù)部門和社會(huì)管理部門、向市縣基層傾斜。

建議實(shí)施環(huán)保垂直管理體制，并可將涉及環(huán)境方面的各類事務(wù)加以整合，使環(huán)境保護(hù)部門在職能、機(jī)構(gòu)、履職方式、執(zhí)法權(quán)力方面擁有足以建設(shè)“美麗中國(guó)”的充分條件。

其中，特別值得強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與形勢(shì)變化的要求，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)與海洋綜合管理部門。根據(jù)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，賦予環(huán)境保護(hù)部門充足的執(zhí)法權(quán)，建議實(shí)施環(huán)保垂直管理體制，并可將涉及環(huán)境方面的各類事務(wù)加以整合，使環(huán)境保護(hù)部門在職能、機(jī)構(gòu)、履職方式、執(zhí)法權(quán)力方面擁有足以建設(shè)“美麗中國(guó)”的充分條件。為更好實(shí)施對(duì)我國(guó)470多萬平方公里海域國(guó)土的綜合戰(zhàn)略管理，需要成立更高層級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建議設(shè)立國(guó)家海洋事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，行使綜合協(xié)調(diào)職能，保證海洋管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)行。另外，可整合現(xiàn)有海上執(zhí)法隊(duì)伍，建議組建中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，在和平時(shí)期代表國(guó)家進(jìn)行海上執(zhí)法，處理與鄰國(guó)的涉海糾紛，在戰(zhàn)時(shí)則可直接支援海軍行動(dòng)或協(xié)調(diào)配合行動(dòng)。

完善大部制

大部制改革的目標(biāo)仍然是，切實(shí)解決分工過細(xì)、職能交叉、政出多門、協(xié)調(diào)困難這一頑癥。要改變目前依然存在著的、適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“小部門體制”，實(shí)行綜合管理，整合、歸并相關(guān)、相同或相近的職能，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，逐步向大社保、大交通、大市場(chǎng)監(jiān)管、大文化等的管理方式過渡，變部門之間“扯皮”為部門內(nèi)部協(xié)同。

但大部制的建立并不必然意味著行政效率的提高， 如果沒有合理劃分與配置部門內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，大部制改革就不能充分發(fā)揮作用。筆者建議采取重點(diǎn)攻堅(jiān)、小批量、分階段解決的方式，選擇已實(shí)施大部門體制的部門進(jìn)行完善大部門體制的綜合試點(diǎn)，深入推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制再造與管理方式轉(zhuǎn)變。

其中，主要是決策職能與執(zhí)行職能的適度分離，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的專業(yè)化。如可將一些政府部門負(fù)責(zé)事業(yè)單位人員、資產(chǎn)管理與撥款的相關(guān)司局改組為法定機(jī)構(gòu)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而推動(dòng)管辦分離的進(jìn)程，加快多元主體參與的公共服務(wù)供給體系的構(gòu)建。

積極支持、鼓勵(lì)地方推進(jìn)大部門體制改革，使中央與地方的大部門體制改革相互銜接。市縣政府探索建立大部門制的步子可以邁得大一些，可借鑒順德、深圳等地經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌黨委、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，積極探索建立“大經(jīng)濟(jì)”、“大規(guī)劃”、“大交通”、“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”、“大監(jiān)管”的管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。要割斷中央財(cái)政資金與政府機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，改變財(cái)政資金按條條機(jī)構(gòu)下?lián)艿捏w制，改為按職能下?lián)?，地方政府由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)的職能，履行這些職能所需要的資金就下?lián)芙o這一機(jī)構(gòu)。

最后，可以考慮推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置法治化的試點(diǎn)，對(duì)大部門的性質(zhì)、地位、任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、職位設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、運(yùn)作制度、領(lǐng)導(dǎo)方式及其成立、變更和撤銷程序等形成完善的法律規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)、編制與職能的法定化進(jìn)行有益探索。