唐昊

截至筆者寫(xiě)作本文時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》已發(fā)表了6篇關(guān)于“深化改革方法論”的評(píng)論。其問(wèn)題意識(shí)很明確，即經(jīng)過(guò)30多年的快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步入不改不行的窗口期，中國(guó)的改革邁入不進(jìn)則退的關(guān)鍵期。

從執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人的多次表述中，可以看到他們既強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的“攻堅(jiān)克難”，也強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)地方先行先試，敢于突破。這就是關(guān)于中國(guó)改革的路徑依賴早已存在的兩種想象：“頂層設(shè)計(jì)”和“地方突破”。頂層設(shè)計(jì)指的是通過(guò)中央層級(jí)的制度再造來(lái)推進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革；而地方突破則是指在省市層級(jí)的改革探索。

這兩個(gè)層面的改革當(dāng)然都是需要的，但如果輿論將焦點(diǎn)聚集于到底是頂層設(shè)計(jì)還是地方突破才能推動(dòng)改革，則顯示出改革思維的誤區(qū)。

改革的僵持階段

與其說(shuō)目前的中國(guó)改革正處于停滯時(shí)期，還不如說(shuō)處于僵持階段。停滯是對(duì)一個(gè)有方向的進(jìn)程的描述，暗示的是停滯后仍會(huì)沿此方向前進(jìn)。而僵持則意味著這個(gè)社會(huì)有多個(gè)選擇和多種力量的博弈，其去向未明，同時(shí)在優(yōu)勢(shì)力量形成之前各種變革均難以期待，因?yàn)槿魏巫兏锒紝⒏淖儾┺牡母窬帧?/p>

改革的僵局需要突破，但從哪里突破則是個(gè)問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)是很難的事情，地方突破也不容易—改革30多年來(lái)中央和地方“放亂收死”的怪圈一直未除，到如今又怎么能無(wú)故期待兩者的各自突破或良性互動(dòng)呢？更有甚者，如果“頂層設(shè)計(jì)”和“地方突破”成了中央政府和地方政府彼此推卸改革責(zé)任的借口，就更沒(méi)有實(shí)際意義了。

而從技術(shù)上看，對(duì)此兩種改革路徑的強(qiáng)調(diào)均不是好消息—強(qiáng)調(diào)改革必須要頂層設(shè)計(jì)，則說(shuō)明現(xiàn)有整體制度極大地制約了地方的改革力度；強(qiáng)調(diào)改革必須從地方突破，說(shuō)明中央層級(jí)的改革資源已經(jīng)耗竭到不足以推動(dòng)改革的程度；又或是說(shuō)明頂層的改革理想已經(jīng)耗竭到不足以提出改革動(dòng)議的地步。

筆者以為，思考中國(guó)問(wèn)題的角度應(yīng)逐漸由頂層視角向多元視角轉(zhuǎn)化，由政府視角向市場(chǎng)與社會(huì)的視角轉(zhuǎn)化。這樣看來(lái)，今天所提出來(lái)的無(wú)論所謂頂層設(shè)計(jì)還是地方突破，其實(shí)都沒(méi)有做到應(yīng)有的極致—頂層既沒(méi)到頂，地方也不接地，難以發(fā)揮功效。

真正有意義的頂層設(shè)計(jì)要直達(dá)最頂層，即憲法層級(jí)。即，不但要求憲政制度法條的修正與確立，也要求憲法的司法化。前者涉及執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)進(jìn)步、人大與政府關(guān)系定位、人大選舉制度改革、司法獨(dú)立審判等現(xiàn)代政治安排的明確化；后者則要求憲法以看得見(jiàn)的方式介入現(xiàn)實(shí)政治生活，直接在現(xiàn)有的所謂“政治頂層”之上再加一個(gè)“憲法頂層”。

而足以再造改革動(dòng)力的“地方突破”也必須不能停留于地方政府的自我改革，而是要直達(dá)最基層，即公民個(gè)人層級(jí)。將社會(huì)權(quán)利下放給社會(huì)成員，實(shí)際上是給予每個(gè)公民以參與改革的機(jī)會(huì)，而另一方面，也只有政治權(quán)利被保障、組織化了的公民群體才能在改革進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用，才有資格參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的再分配進(jìn)程。

思考中國(guó)問(wèn)題的角度應(yīng)逐漸由頂層視角向多元視角轉(zhuǎn)化，由政府視角向市場(chǎng)與社會(huì)的視角轉(zhuǎn)化。這樣看來(lái)，今天所提出來(lái)的無(wú)論所謂頂層設(shè)計(jì)還是地方突破，其實(shí)都沒(méi)有做到應(yīng)有的極致—頂層既沒(méi)到頂，地方也不接地，難以發(fā)揮功效。

廣東地方改革的主題是向社會(huì)借力

幫助社會(huì)成員參與改革、特別是社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，是廣東近年來(lái)改革推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)所在。在2012年，有兩部廣東地方性法規(guī)進(jìn)入正式施行階段。這就是5月1日開(kāi)始實(shí)施的《廣東省公募條例》和7月1日開(kāi)始施行的新的《廣東省社會(huì)組織登記管理辦法》。兩部法規(guī)的意義不僅僅在于給予了某些特定的社會(huì)組織以募款和注冊(cè)的便利，更意味著一種新的社會(huì)資源整合方式的推廣。

在《廣東省公募條例》實(shí)施之前，在中國(guó)僅有少數(shù)的官辦慈善組織和基金會(huì)具有向社會(huì)公眾募捐的權(quán)利，而其它組織和個(gè)人向非特定對(duì)象的募捐則被視為非法集資。中國(guó)政府對(duì)非法集資罪的處罰是相當(dāng)嚴(yán)厲的，浙江東陽(yáng)的吳英就因私自集資數(shù)十億元而被判處死緩，而在公眾輿論介入之前，其被判死刑的可能一直存在。但問(wèn)題是，如果整個(gè)社會(huì)的物質(zhì)資源無(wú)法聚集的話，也就無(wú)法發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面的有效作用。因此，將聚集物質(zhì)資源的權(quán)利還給社會(huì)，是社會(huì)成員獲得力量的重要途徑，也是其能夠解決特定社會(huì)問(wèn)題的基礎(chǔ)。《廣東省公募條例》所試圖達(dá)到的，正是這個(gè)效果。

與此類似，新的《社會(huì)組織登記管理辦法》取消了8類社會(huì)組織在登記注冊(cè)時(shí)的過(guò)于嚴(yán)厲的限制，不要求必須有掛靠單位，為其新興和發(fā)展開(kāi)了方便之門(mén)。和《公募條例》把聚集社會(huì)物質(zhì)資源的權(quán)利還給社會(huì)相類似，新的《社會(huì)組織登記管理辦法》實(shí)際上是把聚集社會(huì)組織資源的權(quán)利還給了社會(huì)。類似的舉措其實(shí)在廣東省內(nèi)的深圳市其實(shí)已實(shí)行有年，壹基金、麥田基金等在公益圈內(nèi)赫赫有名的基金會(huì)組織就是在北京、上海均難以得到注冊(cè)機(jī)會(huì)而轉(zhuǎn)向深圳并成功注冊(cè)。廣東和深圳也因此成為國(guó)內(nèi)公益組織發(fā)展和公益事業(yè)改革的重要陣地。

其實(shí)這種向社會(huì)借力的做法在廣東并不新鮮，同樣的舉措也曾被用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。上世紀(jì)80年代初廣東的改革全在“放權(quán)”兩個(gè)字上。由于廣東國(guó)有工商業(yè)當(dāng)時(shí)比較薄弱，各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)就是廣東獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)的最重要途徑。這些企業(yè)一開(kāi)始就得到了地方政府的鼓勵(lì)，自主經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，按照市場(chǎng)規(guī)律調(diào)配經(jīng)濟(jì)要素，并在以后數(shù)十年的時(shí)間里成為廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角。

所以，對(duì)于廣東經(jīng)驗(yàn)，可以表述為通過(guò)放權(quán)的方式而向社會(huì)和市場(chǎng)借力。而所謂放權(quán)，也并不是一味盲目地將權(quán)力下放，而是必須培力放權(quán)的對(duì)象。上世紀(jì)80年代廣東對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的扶持；近年來(lái)對(duì)特定領(lǐng)域社會(huì)組織的扶持，都是培力社會(huì)的過(guò)程。通過(guò)這個(gè)培力社會(huì)的過(guò)程，企業(yè)或社會(huì)組織有了足以接收原來(lái)由政府承擔(dān)的社會(huì)職能的能力，便可成為獨(dú)立的社會(huì)力量，幫助政府解決問(wèn)題，并且成為社會(huì)政治穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。

至于在社會(huì)改革層面如何通過(guò)社會(huì)建設(shè)來(lái)培育組織，其要訣則是：并非由政府直接培育組織，而是營(yíng)造組織生長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境，并在最關(guān)鍵的幾個(gè)部分，如注冊(cè)、募資等環(huán)節(jié)進(jìn)行政策法律更新。事實(shí)證明，只要給予足夠的條件，社會(huì)組織會(huì)自己生長(zhǎng)起來(lái)。成長(zhǎng)起來(lái)的社會(huì)組織會(huì)主動(dòng)發(fā)揮作用，解決社會(huì)問(wèn)題或進(jìn)行政策倡導(dǎo)。在這個(gè)意義上，廣東經(jīng)驗(yàn)固然不是對(duì)接中央的“頂層設(shè)計(jì)”，但也不是純粹的“地方突破”，而是比地方突破更加深入化的“基層設(shè)計(jì)”。

“基層設(shè)計(jì)”為何在廣東破局？

廣東作為改革開(kāi)放的前沿和率先實(shí)踐社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的省份，多年來(lái)積累的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題也更為突出。諸如對(duì)外來(lái)人口的平權(quán)對(duì)待、民間財(cái)富的慈善沖動(dòng)、信息自由流動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治進(jìn)步等等問(wèn)題，對(duì)全國(guó)其它地方來(lái)說(shuō)，這些問(wèn)題也許還并不致命甚至根本提不上日程，但對(duì)廣東來(lái)說(shuō)卻是生死攸關(guān)。并且這些問(wèn)題毫無(wú)例外只能通過(guò)大幅度的社會(huì)改革和政治改革才能解決。這也是廣東率先啟動(dòng)社會(huì)建設(shè)，通過(guò)基層設(shè)計(jì)來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的主要原因。

而從更高的視角來(lái)觀察，基層設(shè)計(jì)、培力社會(huì)等舉措不但能夠解決社會(huì)問(wèn)題，也是全面推動(dòng)改革的關(guān)鍵所在。中國(guó)現(xiàn)今的法治、人權(quán)進(jìn)步，主要是依靠來(lái)自民間的群眾維權(quán)活動(dòng)和公民社會(huì)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)。去年開(kāi)始的網(wǎng)絡(luò)微博反腐熱潮的興起，就說(shuō)明中國(guó)的民間社會(huì)已經(jīng)不滿足于解決社會(huì)層面的問(wèn)題，而是蘊(yùn)藏有巨大的參政能量和迫切的參政熱情，其對(duì)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的更大參與是遲早的事。

基層設(shè)計(jì)在廣東得以突破，還有賴于廣東是一個(gè)多元文化交匯的地方，不但有來(lái)自全國(guó)各地的白領(lǐng)和打工一族，也是海外華人的重要移出地，秉持海洋中國(guó)傳統(tǒng)，開(kāi)放自是題中應(yīng)有之義。當(dāng)然，廣東地區(qū)毗鄰港澳和信息開(kāi)放也是一個(gè)原因，但在信息自由流動(dòng)的時(shí)代，其實(shí)每個(gè)網(wǎng)民都有差不多的機(jī)會(huì)獲得各類信息，關(guān)鍵在于有無(wú)此類意識(shí)。

所謂基層設(shè)計(jì)其實(shí)和頂層設(shè)計(jì)、地方突破等并不矛盾，有時(shí)甚至還可以相互合作。廣東省和民政部之間的部省協(xié)議、各個(gè)部委和深圳市之間的部市協(xié)議等，就為廣東和深圳爭(zhēng)取到了更大的改革空間，也是廣東和深圳出臺(tái)新規(guī)的頂層動(dòng)力所在。

談到網(wǎng)絡(luò)，特別是社交網(wǎng)絡(luò)帶給人們生活的真正改變還不是信息源和朋友圈的擴(kuò)展，而是使素來(lái)彼此缺乏公共交往的中國(guó)人習(xí)得了社區(qū)化生存的方式。社會(huì)成員的信心在很大程度上來(lái)自于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成—不是孤單的個(gè)人，而是有著基本理念的公民才能推動(dòng)體制的進(jìn)步。天天上網(wǎng)看到同氣連枝的網(wǎng)友，知道這個(gè)世界有無(wú)數(shù)和你同樣觀點(diǎn)的人在支持你，必然勇氣倍增。社區(qū)化生存使每個(gè)個(gè)體更具備勇氣和力量，從思考走向行動(dòng)。積極公民可望在網(wǎng)絡(luò)加入現(xiàn)實(shí)的公共參與實(shí)踐中養(yǎng)成。

與此同時(shí)，也必須看到，所謂基層設(shè)計(jì)其實(shí)和頂層設(shè)計(jì)、地方突破等并不矛盾，有時(shí)甚至還可以相互合作。廣東省和民政部之間的部省協(xié)議、各個(gè)部委和深圳市之間的部市協(xié)議等，就為廣東和深圳爭(zhēng)取到了更大的改革空間，也是廣東和深圳出臺(tái)新規(guī)的頂層動(dòng)力所在。這說(shuō)明社會(huì)改革力量、地方改革力量與執(zhí)政黨內(nèi)改革力量完全可以通過(guò)合力共推，打破目前的改革僵持，實(shí)現(xiàn)新的歷史破局。

筆者以為，改革并無(wú)方法論崇拜的必要，改革的方向比方法更為重要。如果政府和社會(huì)均能明白確認(rèn)改革的大方向—經(jīng)濟(jì)改革朝向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治改革朝向民主憲政、社會(huì)改革朝向公民社會(huì)，那么，在向此方向堅(jiān)定不移的努力過(guò)程中，各種有效的方法自然會(huì)呈現(xiàn)出來(lái)。