燎原

時間已經(jīng)跨入2013年，湖南省郴州市臨武縣新鐵坑村的村民羅明禮，還在為那片被毀掉的林地，不斷到國土局、信訪局上訪。但沒什么人再搭理他。

羅明禮說：“不能就這樣算了，你國土局帶頭毀林，就得給我個說法。”國土局給他的說法是：“你們幾個在破壞耕地！”

中國快速的城鎮(zhèn)化，地方政府對土地的渴求，演繹了一出從國家層面的“退耕還林”政策，到地方“退林還耕”運動的逆轉(zhuǎn)。這也是一場林業(yè)和國土部門之間的 “暗戰(zhàn)”。在新鐵坑村的這片土地上，承包種樹和種莊稼的村民，更像是“暗戰(zhàn)”中的兩枚棋子。

棋子的命運，永遠(yuǎn)是悲慘的。

遭遇

10年前，國家提出退耕還林政策時，羅明禮和他幾個堂兄弟，承包了村子附近的荒坡荒地（包含一些不宜耕種的退耕還林土地），并種上了松樹。

2003年9月28日，羅明禮等幾兄弟以投資方的身份，和村里簽訂了一份 《合同書》?！逗贤瑫凤@示，這片荒坡林地面積是390畝，同時約定，成林后，投資方和村民之間分成是6︰4 。

加上幾兄弟的林地，羅明禮們土地的實際種植面積達到413畝，當(dāng)時他們和臨武縣林業(yè)局簽了退耕還林合同。此后，種植的松樹生長正常。但最近，《南風(fēng)窗》記者來到這片林地時發(fā)現(xiàn)，除有少數(shù)碗口粗大、長約7米的松樹外，荒坡上盡是裸露的黃泥土。黃泥土被平整成一塊塊有田埂的耕地，很多地里長滿了枯萎的雜草，偶爾發(fā)現(xiàn)幾株未結(jié)苞谷就凋零的玉米秸稈。

寒風(fēng)中，羅明禮縮著頭，帶著 《南風(fēng)窗》記者對著荒坡指指點點?！斑@些地方，一年多前長滿了松樹，植被非常好，但都被國土局率隊砍掉了?！绷_明禮說，林地被臨武縣國土局搞成耕地后，不讓他種樹，但這地方農(nóng)作物也種不好，可惜了。

他們的松樹大約在2011年下半年被砍，因常年外出務(wù)工，羅明禮也不清楚松樹被砍掉的準(zhǔn)確時間。松樹不僅被砍掉，甚至還被連根拔起，整成了現(xiàn)在的一片片“耕地”。

樹被砍不久后，附近村民都趕來將枯毀的松樹帶回家當(dāng)柴燒。但沒人通知羅明禮，村民誤以為羅明禮要換種其他樹種，所以請人砍了樹。當(dāng)羅明禮發(fā)現(xiàn)樹被砍時，一切都晚了，4萬多棵樹木被毀了。

羅后來打聽到是臨武縣國土局干的，他急忙找到臨武縣國土局土地整理中心主任陳道學(xué)。陳告訴他，“現(xiàn)在縣城周邊占用大量的耕地搞建設(shè)，造成了耕地減少，我們在你們那兒搞土地整理工程，就是為了補充縣城建設(shè)導(dǎo)致耕地減少的部分”。

陳道學(xué)還告訴他，“現(xiàn)在你可不能在平整了的土地上種樹，等上面驗收通過了、縣里拿到錢了，你種什么我們都不管。至于你的樹，扯掉就扯掉吧，這畢竟是縣里的重點工程”。

“政策咋又變啦？”羅明禮有些摸不著頭腦。10年前國家剛剛鼓勵大伙退耕還林，如今又要退林還耕？羅到臨武林業(yè)局咨詢時，得到的答案是“只有退耕還林的政策，哪有退林還耕的啊”。

“林業(yè)局種樹，國土局毀樹。這到底咋回事？”羅明禮更加不解了。后來，臨武縣林業(yè)局介入調(diào)查此事。

謊言

在臨武縣林業(yè)局，該局辦公室主任鄺利民在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時證實，國土局毀林這個事，林業(yè)局知道了，而且也按相關(guān)法律程序移交給縣森林公安局去處理了。至于具體情況，他建議記者到森林公安局了解。

招商引資引來的項目，大都是領(lǐng)導(dǎo)引進的，有不小的背景和社會關(guān)系。項目工程在建設(shè)中，占用林地有兩種方式，一種是工業(yè)建設(shè)直接占用林地，另一種是在縣城周邊開發(fā)占用耕地時，為達到占補平衡，通過占用林地，進而將林地開發(fā)整理成耕地。

臨武縣森林公安局對此回應(yīng)說：“這事因涉及縣里重點工程，最終是縣里協(xié)調(diào)的，好像解決了吧？”

羅明禮說，事實上，這事還沒解決，部門之間推來推去的。

《南風(fēng)窗》記者隨后到臨武縣國土局，在該局土地開發(fā)整理中心，記者見到了陳道學(xué)。他對記者轉(zhuǎn)述羅明禮等人關(guān)于和他對話的上述內(nèi)容沒有否認(rèn)，但也沒接受記者的口頭采訪，只是打印了一份臨武縣國土局關(guān)于此事的回應(yīng)。

在這份回應(yīng)中，對土地平整的目的，國土局承認(rèn)是“為臨武縣城鎮(zhèn)建設(shè)補充耕地”的行為，但否認(rèn)毀林，因為在那片土地上，“只偶爾有幾株小松樹，而且還是以前被火燒毀的半死不活的小松樹（有影像資料為證）”。但陳道學(xué)沒給記者提供這份影像資料。

羅明禮說，他們即使給你提供影像，也是故意照那些沒樹的地方。羅稱，2008年時，該林地確實有小范圍的火災(zāi)，但絕大部分松樹長勢很好。

另外，國土局的回復(fù)還強調(diào)，“搞這片區(qū)的土地整理開發(fā)，是通過縣林業(yè)局同意的，且土地開發(fā)后，荒草地變成了耕地，為村里增加了耕地200多畝。目前，該片耕地已經(jīng)承包給彭家松耕作玉米、豆子等，為村里創(chuàng)收幾十萬元。但羅明禮等人未經(jīng)過臨武縣土地開發(fā)整理中心同意，在2012年3月，又擅自在所謂‘承包荒山造林范圍搶種松樹苗約30畝，此舉屬嚴(yán)重破壞耕地的行為。為保護耕地，維護承包人彭家松合法權(quán)益，2012年6月18日，土地開發(fā)整理中心會同村干部和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)（通知了但因事未參加）當(dāng)場拔掉了在耕地?fù)屧缘乃蓸涿??！?/p>

這一說法和林業(yè)局的披露有很大出入。2011年10月19日，林業(yè)局對國土局在新鐵坑村搞“土地整理工程”項目使用林地的情況進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個項目違法毀壞林地286畝（其中毀壞退耕還林工程配套荒山造林113畝）！因這宗違法毀壞林地面積已達立案標(biāo)準(zhǔn)，為此，林業(yè)局于2011年10月31日給森林公安局發(fā)了一份《關(guān)于從嚴(yán)查處縣國土局違法毀壞林地行為的函》。

就種植玉米、豆子獲得豐收，為村里創(chuàng)收幾十萬元一事，當(dāng)彭家松聽到《南風(fēng)窗》記者轉(zhuǎn)述后笑了。他說，自己確實種了100多畝的玉米和黃豆，但幾乎沒什么收成，而且玉米絕收。彭家松坦承，“去年種得較晚，本來不想種，但國土局說上面要來驗收，我種了給我錢，每畝補80元。之后，我就種了，國土局給我補了1萬多塊錢”。

博弈

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大背景下，靠近廣東的郴州，這幾年工業(yè)項目越來越多。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化演進，用地矛盾逐漸凸顯。國家為確保耕地的保有量，要求在工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)中，占用多少耕地，就要補回相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地，這就是所謂的“增減掛鉤、占補平衡”。

但在財政主要依靠土地的當(dāng)下，國土部門逐漸被地方政府垂青，國土部門和地方政府也越走越近。這也難怪，畢竟地方政府要發(fā)展經(jīng)濟，招商引資要讓項目落地，最終還得依靠國土部門支持。

在此背景下，林業(yè)所管轄的林地，就屢屢被進犯了。因為招商引資引來的項目，大都是領(lǐng)導(dǎo)引進的，有不小的背景和社會關(guān)系。項目工程在建設(shè)中，占用林地有兩種方式，一種是工業(yè)建設(shè)直接占用林地，另一種是在縣城周邊開發(fā)占用耕地時，為達到占補平衡，通過占用林地，進而將林地開發(fā)整理成耕地。

合理占用林地是允許的，但要走相關(guān)程序，比如要報林業(yè)局批準(zhǔn)并繳納相應(yīng)的植被恢復(fù)費。但實際操作中，偏冷的林業(yè)部門，通常對此頗感無奈。

比如在臨武縣，全縣的縣重點工程100多個。在調(diào)查中，林業(yè)局發(fā)現(xiàn)大部分已經(jīng)啟動開工的重點工程建設(shè)，都是未批先占，這屬于違法征占林地行為。但單靠林業(yè)局去說，很多工程老板仗著自己的工程屬縣重點工程，壓根就不理會林業(yè)局。

對此，臨武縣林業(yè)局很著急。該局在給臨武縣政府的文件中稱，“如再不制止和糾正這種違法征占林地的行為，一旦被上級主管部門獲悉查處，我局（林業(yè)局）及項目主管領(lǐng)導(dǎo)都將會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。

臨武縣縣長賀遵慶就此批示要求，“重點工程建設(shè)手續(xù)應(yīng)該完備”。此后，臨武縣林業(yè)局拿著這批示當(dāng)護身符一樣，如果遇到不聽話的主，就拿出縣長大人的簽字唬人。

“要不然，很多老板仗著和個別領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，對我們的執(zhí)法，根本就不搭理。”臨武縣林業(yè)局林地股股長羅東成說。

郴州市林業(yè)局林政科科長曾小林直言，這些年，耕地減少很厲害，國家不得不提出18億畝的耕地紅線，這很大程度上是因為在占用耕地時，農(nóng)業(yè)部門沒有話語權(quán)，基本是國土部說了算。

郴州市林業(yè)局林政科科長曾小林說，通過占補平衡、增減掛鉤新開發(fā)出來的土地，至少有70%是無法耕種的，全國都面臨這樣的情況。他建議，國家倒不如將用于開發(fā)新土地的資金投入到原有耕作條件的改善上，比如水利設(shè)施的修浚等。

“理論上說，我們林業(yè)局至少還可以制約一下國土局—你占用林地，要獲得林業(yè)局同意?！痹×终f，對當(dāng)下搞的占補平衡，他認(rèn)為這在實際操作中是失敗的。

占補平衡的結(jié)果，通常變成了占優(yōu)補劣，很多新開發(fā)出來的耕地，根本無法耕種。事實上，條件好的耕地，早年農(nóng)民就去開荒耕種了，剩下的都是一些很貧瘠的土地。

曾小林說，通過占補平衡、增減掛鉤新開發(fā)出來的土地，至少有70%是無法耕種的，全國都面臨這樣的情況。他建議，國家倒不如將用于開發(fā)新土地的資金投入到原有耕作條件的改善上，比如水利設(shè)施的修浚等。

郴州市國土局耕?？瓶崎L歐陽中也承認(rèn)，新開墾的土地肯定比不上原先的土地了，因為原先的土地，有的已耕作上千年，生地變成熟地，需要一個過程。

曾小林說，問題還在于，占用林地開發(fā)出的新耕地，不僅無法耕種農(nóng)作物，甚至種樹都不行。因為推土機在推平林地時，把相對比較肥沃的表層翻埋到地底下，卻把下面貧瘠的翻上來了。

讓林業(yè)部門不滿的是，很多原本是林地的，但在國土局系統(tǒng)那里卻變成了耕地。“這，這，你說這個有意思嗎？”曾小林說，這本來就是林地的，國土局為了多批地，就將林地納入耕地。

此前，國土部下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》、《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》兩個文件。在提出要對全國農(nóng)村集體土地進行確權(quán)登記發(fā)證時，該局新聞發(fā)言人特別強調(diào)了“全覆蓋”的原則，包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，當(dāng)然也包括農(nóng)村的林地和草原。

國土部強調(diào)，國土部確權(quán)發(fā)放的土地證書和國家林業(yè)局此前發(fā)放的林權(quán)證，其實是“身份證”與“工作證”的關(guān)系。

土地證和林權(quán)證就此“打架”。沒隔多久，國家林業(yè)局以“回復(fù)多省林業(yè)主管部門”咨詢國土部的兩個文件關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是否包括林地的方式，給林業(yè)系統(tǒng)下發(fā)通知，明確表示不包括林地。通知針鋒相對地強調(diào)，縣級以上地方人民政府依照《森林法》有關(guān)規(guī)定核發(fā)確認(rèn)的林權(quán)證，就是關(guān)于該土地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書，凡違反國家法律規(guī)定在林地上重復(fù)發(fā)證，造成“一地兩證”或者“一地多證”的，將按照“誰發(fā)證、誰負(fù)責(zé)”的原則處理。

在臨武縣，進行農(nóng)村集體土地確權(quán)時，國土局也找林業(yè)局要一些數(shù)據(jù)資料，但林地股股長羅東成說，“我們不給他們，我們才不理他們呢?！?/p>

鄺利民也強調(diào)，“不管你拿了什么證件，上面有林木，我們給你發(fā)了林權(quán)證的，那就是林地。”臨武縣國土局在進行農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證時，臨武縣林業(yè)局就知會國土局和縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)了?！拔覀兏嬖V他們這樣會存在什么隱患，畢竟大家都受法律保護，你拿國土證，我拿林權(quán)證，到時村民之間矛盾不斷，政府部門自己‘打架，可就不好了?！编椑裾f。