楊劍

摘要：社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)于我國(guó)的反恐實(shí)踐具有很強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。擬通過(guò)對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的分析，探討社會(huì)管理創(chuàng)新視角下反恐體系的構(gòu)建問(wèn)題。社會(huì)管理創(chuàng)新視角下的反恐體系構(gòu)建包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：第一個(gè)層次的反恐體系是由公安、國(guó)安、反恐特種部隊(duì)組成，并由中央統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)的專(zhuān)業(yè)快速反恐力量。第二個(gè)層次是中外聯(lián)合反恐力量。第三個(gè)層次的反恐體系就是構(gòu)建以社區(qū)基層組織為核心的基層反恐社會(huì)預(yù)防與治理恢復(fù)體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理創(chuàng)新；反恐體系；構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：D619 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）27-0039-02

一、社會(huì)管理創(chuàng)新與反恐概述

（一）社會(huì)管理創(chuàng)新及其本質(zhì)要求

2004年6月黨的十六屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，2007年黨的十七大報(bào)告提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。2012年黨的十八大報(bào)告提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，完善立體化社會(huì)治安防控體系，完善國(guó)家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制。

社會(huì)管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在管理主體以及管理方式上的創(chuàng)新。主體上的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在社會(huì)管理主體的多元化上，使各種社會(huì)主體參與社會(huì)管理的過(guò)程，與政府分享對(duì)社會(huì)管理權(quán)力。方式上的創(chuàng)新就是要對(duì)我國(guó)目前的社會(huì)管理方式進(jìn)行變革，研究運(yùn)用新方式、新機(jī)制、新理念來(lái)解決目前社會(huì)管理中存在的問(wèn)題。

社會(huì)管理創(chuàng)新是基于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種矛盾凸顯和社會(huì)問(wèn)題多發(fā)這樣一個(gè)背景而提出的。其目的在于建設(shè)服務(wù)型政府，從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向現(xiàn)代“治理”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以回應(yīng)群眾利益訴求，化解社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾。在手段上，社會(huì)管理創(chuàng)新主要強(qiáng)調(diào)政府的合理定位。比如加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)職能和管理能力，支持社會(huì)組織、人民團(tuán)體的建設(shè)，使人民群眾能夠廣泛參與社會(huì)生活，充分實(shí)現(xiàn)群眾自治；大力加強(qiáng)基層社會(huì)組織建設(shè)，建立由政府、社會(huì)組織、基層組織構(gòu)成的三位一體的社會(huì)矛盾化解與協(xié)調(diào)機(jī)制；強(qiáng)化流動(dòng)人口管理，盡快將網(wǎng)絡(luò)等新媒體納入法治化軌道。

（二）社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)于反恐工作的重要意義

在社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，作為社會(huì)公共安全體系建設(shè)重要一環(huán)的反恐工作必須充分貫徹社會(huì)管理創(chuàng)新的基本精神。這一精神的貫徹，不僅有利于反恐工作的開(kāi)展，更從根本上成為消除恐怖主義威脅的必由之路。

1.對(duì)恐怖主義犯罪的事前預(yù)防作用。對(duì)于恐怖主義犯罪而言，社會(huì)管理的一個(gè)重要作用就在于事前預(yù)防。社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)恐怖主義犯罪的事前預(yù)防作用的實(shí)現(xiàn)在于通過(guò)對(duì)犯罪的社會(huì)干預(yù)，最大限度地減少此類(lèi)犯罪的發(fā)生?？植乐髁x犯罪是一種典型的社會(huì)越軌行為，從失范理論的角度來(lái)看：社會(huì)越軌行為是社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些緊張狀態(tài)造成的。社會(huì)的平衡狀態(tài)的保持關(guān)鍵在于社會(huì)成員對(duì)于社會(huì)主流價(jià)值的一種認(rèn)同或者通過(guò)現(xiàn)有的社會(huì)規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)成員的正當(dāng)利益訴求的時(shí)候，社會(huì)就處于平衡狀態(tài)，反之，社會(huì)成員否定社會(huì)主流價(jià)值或者不能通過(guò)現(xiàn)有的社會(huì)規(guī)則達(dá)到自我的利益訴求時(shí)，就會(huì)發(fā)生社會(huì)越軌行為。因此預(yù)防社會(huì)越軌行為就應(yīng)當(dāng)積極保持社會(huì)的平衡狀態(tài)，這與社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)是一致的。社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)于社會(huì)平衡的積極作用主要表現(xiàn)在：通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理的方式方法完善社會(huì)成員正當(dāng)利益訴求的表達(dá)機(jī)制，使社會(huì)成員正當(dāng)利益訴求的表達(dá)渠道能夠暢通無(wú)阻。并且通過(guò)社會(huì)管理的過(guò)程中體現(xiàn)的公平、自由、法治等價(jià)值理念來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)主流價(jià)值的認(rèn)同。

社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)于恐怖主義犯罪的事前預(yù)防作用主要體現(xiàn)在：通過(guò)不斷改善民生，建設(shè)服務(wù)型的政府，使人們接受和認(rèn)同現(xiàn)存社會(huì)制度，防止人們通過(guò)制度化渠道之外的手段與方式去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或完全摒棄現(xiàn)行社會(huì)目標(biāo)體系。從而從源頭上防止恐怖主義的產(chǎn)生與蔓延。社會(huì)管理創(chuàng)新下反恐工作的一個(gè)重要內(nèi)容就是通過(guò)建立公平、高效的矛盾化解與糾紛處理機(jī)制，特別是民族矛盾的化解與糾紛處理機(jī)制，化解社會(huì)矛盾和民族矛盾。同時(shí)也在一定基礎(chǔ)上鞏固反恐斗爭(zhēng)的群眾基礎(chǔ)。社會(huì)管理的預(yù)防作用是基礎(chǔ)性的作用，是反恐事中處置與事后恢復(fù)的前提和基礎(chǔ)。只有發(fā)揮好社會(huì)管理的預(yù)防功能才能夠防患未然。社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)恐怖主義犯罪的事前預(yù)防還體現(xiàn)在通過(guò)創(chuàng)新對(duì)人（如對(duì)流動(dòng)人口的管理）、物、組織及情報(bào)信息等的管理，彌補(bǔ)政府管理的漏洞，并且為預(yù)防恐怖主義犯罪提供基礎(chǔ)性的情報(bào)支持。

2.在恐怖主義犯罪事中處置中的作用。社會(huì)管理對(duì)恐怖主義犯罪事中處置的作用主要表現(xiàn)在通過(guò)建立責(zé)權(quán)分明、集中高效的反恐組織體系，明確反恐工作的領(lǐng)導(dǎo)主體、參與主體、責(zé)任主體，建立起符合我國(guó)實(shí)際的反恐管理機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)、打擊恐怖主義犯罪的效率。特別是要充分發(fā)揮社會(huì)在預(yù)防、處置恐怖主義犯罪中的作用。利用管理性的方法與懲罰性的方法相結(jié)合，剛?cè)岵?jì)、區(qū)別對(duì)待，從而達(dá)到瓦解恐怖分子，及時(shí)、高效地打擊恐怖主義犯罪的目標(biāo)。

3.對(duì)于恐怖主義犯罪事后恢復(fù)的作用。事后恢復(fù)在某種意義上甚至比打擊恐怖分子更重要。因?yàn)榭植乐髁x犯罪人如果得不到矯正，刑滿(mǎn)釋放后很可能再犯，并且犯罪手法會(huì)變得更高明。被害人如果得不到社會(huì)的安撫、救治就會(huì)激化矛盾，自主的采取報(bào)復(fù)性的措施，從而導(dǎo)致社會(huì)的失序。

社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)恐怖主義的事后恢復(fù)作用主要表現(xiàn)在恐怖主義犯罪發(fā)生后通過(guò)啟動(dòng)專(zhuān)門(mén)的恢復(fù)機(jī)制對(duì)犯罪人的矯正、對(duì)被害人的身心的治療以及社會(huì)整體正常秩序的恢復(fù)?？植乐髁x犯罪的事后恢復(fù)往往是一個(gè)無(wú)形的、長(zhǎng)期的過(guò)程，不能起到立竿見(jiàn)影的效果，這就不僅需要國(guó)家的支持，更需要社會(huì)的參與。通過(guò)社會(huì)管理創(chuàng)新，動(dòng)員社會(huì)的力量參與對(duì)恐怖主義犯罪的事后恢復(fù)，采取政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的綜合手段，將事后恢復(fù)寓于平時(shí)的社會(huì)管理過(guò)程中。依托社區(qū)矯正體系對(duì)恐怖主義犯罪人進(jìn)行社區(qū)矯正，同時(shí)開(kāi)展對(duì)被害人的救治、安撫工作。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)參與上述工作，并保持事后恢復(fù)工作的持續(xù)性、全面性。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新視角下反恐體系的構(gòu)建

（一）反恐實(shí)踐應(yīng)當(dāng)構(gòu)建的三大反恐體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)際地位的提高，我國(guó)海內(nèi)外利益受到的各種恐怖主義的威脅度必然會(huì)上升，然而目前我國(guó)在保護(hù)國(guó)外僑民、工人及財(cái)產(chǎn)方面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的處理機(jī)制，特別是沒(méi)有法律層面的相關(guān)規(guī)定和依據(jù)。一旦發(fā)生我國(guó)國(guó)民被綁架、殺害或其他恐怖行為，往往是我國(guó)駐該國(guó)使領(lǐng)館出面請(qǐng)求事發(fā)國(guó)政府解救。這樣就需要做大量的外交工作，缺乏效率，與反恐及時(shí)迅速的要求不相適應(yīng)。同時(shí)國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力、國(guó)內(nèi)分裂勢(shì)力與恐怖主義勢(shì)力相互勾結(jié)，加緊進(jìn)行各種敵對(duì)破壞和恐怖活動(dòng)。面對(duì)一系列的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以制訂《反恐法》為契機(jī)，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的反恐體系。

第一個(gè)層次的反恐體系是針對(duì)國(guó)內(nèi)“三股勢(shì)力”的恐怖破壞活動(dòng)而建立的由公安、國(guó)安、反恐特種部隊(duì)組成，并由中央統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)的專(zhuān)業(yè)快速反恐力量體系。第二個(gè)層次是中外聯(lián)合反恐力量體系，或者是我國(guó)參與的國(guó)際性的反恐力量與組織，如上海合作組織等。第三個(gè)層次的反恐體系就是構(gòu)建以社會(huì)、民間力量、社區(qū)基層組織為核心的基層反恐社會(huì)預(yù)防與治理恢復(fù)體系。

關(guān)于第一個(gè)層次的反恐體系，即國(guó)家主導(dǎo)的專(zhuān)門(mén)反恐力量應(yīng)當(dāng)集中專(zhuān)門(mén)力量以治安巡邏、直接抓捕、擊斃恐怖分子以及人質(zhì)解救、排爆等為目標(biāo)，承擔(dān)恐怖犯罪事中處置的角色。這個(gè)層面的反恐體系應(yīng)當(dāng)優(yōu)化反恐手段，以情報(bào)為先導(dǎo)，通過(guò)反恐特種部隊(duì)、無(wú)人機(jī)攻擊等多種手段打擊恐怖勢(shì)力，形成情報(bào)與特種作戰(zhàn)相結(jié)合的一體化反恐方式。這種方式的典型戰(zhàn)例就是2011年5月1日，本·拉登在巴基斯坦被美軍“海豹突擊隊(duì)”擊斃。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬稱(chēng)之為反恐歷史的重大里程碑和情報(bào)工作的重大勝利。

第二個(gè)層次的反恐體系是以中外聯(lián)合反恐力量為中堅(jiān)的反恐體系。這個(gè)層次的反恐體系主要針對(duì)國(guó)外恐怖勢(shì)力，以保護(hù)我國(guó)海外國(guó)民的人身安全以及我國(guó)海外戰(zhàn)略利益為目標(biāo)。通過(guò)國(guó)際合作與協(xié)商打擊恐怖勢(shì)力。

第三個(gè)層次的反恐體系是以社區(qū)基層組織為依托，在政府反恐體系之外的社會(huì)反恐體系。社會(huì)反恐體系作為一種無(wú)形的反恐力量主要在恐怖主義的事前預(yù)防、民族矛盾的化解、可疑情況的及時(shí)上報(bào)以及對(duì)于恐怖主義犯罪人的社區(qū)矯正等方面為反恐提供最基本、最重要的群眾力量。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理體制被打破，越來(lái)越多的群體匯集到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來(lái)越多的社會(huì)管理與公共服務(wù)事項(xiàng)沉淀到城鄉(xiāng)社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)的建設(shè)，使其能夠迅速地發(fā)展壯大，能夠承擔(dān)起社區(qū)管理的基本任務(wù)，發(fā)揮群眾自治的優(yōu)勢(shì)，為反恐提供最基本、最重要的群眾力量。反恐斗爭(zhēng)是一項(xiàng)巨大而又復(fù)雜的工作，大量的基礎(chǔ)性的工作交由社會(huì)組織去完成有利于節(jié)約政府的反恐成本與縮小反恐戰(zhàn)線(xiàn)，讓政府能夠集中精銳力量打擊恐怖主義的直接威脅。要通過(guò)立法的形式構(gòu)建社會(huì)反恐體系，使社會(huì)反恐有法可依。

（二）三大反恐體系的相互關(guān)系

反恐三大體系是相輔相成、缺一不可的，其中第一、二個(gè)體系屬于國(guó)家層面的反恐體系，國(guó)家層面的分為國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)方面。社會(huì)層面的反恐是政府層面反恐體系運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。只有把社會(huì)反恐體系建設(shè)、運(yùn)行好了，才能提高國(guó)家反恐體系的效率，從根本上消除恐怖主義的隱患。而國(guó)家層面的反恐體系是整個(gè)反恐體系的主導(dǎo)，直接負(fù)責(zé)恐怖主義犯罪的打擊和處罰。只有發(fā)揮好每一個(gè)體系的效用，才能實(shí)現(xiàn)反恐的高效，適應(yīng)我國(guó)目前面臨的日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的需要。使恐怖勢(shì)力無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，無(wú)論是公開(kāi)的、還是隱蔽的恐怖活動(dòng)都能及時(shí)地預(yù)防、打擊、治理。實(shí)現(xiàn)預(yù)防、打擊、恢復(fù)的一體化，做到對(duì)恐怖主義犯罪標(biāo)本兼治。

三大反恐體系之間還應(yīng)當(dāng)是相互協(xié)調(diào)、相互配合的。比如在社會(huì)反恐體系承擔(dān)事前預(yù)防的工作中發(fā)現(xiàn)了恐怖主義犯罪的重要線(xiàn)索，此時(shí)國(guó)家層面的專(zhuān)業(yè)快速反恐處置體系能否及時(shí)有效地發(fā)揮作用，事關(guān)整個(gè)反恐的成敗。以新疆巴楚事件為例，①如果在事前聯(lián)防人員發(fā)現(xiàn)恐怖分子的犯罪預(yù)備活動(dòng)的情況下，能夠有最快速的反恐處置力量，那么不僅僅能夠防止不必要的人員傷亡，還能迅速有效地完成對(duì)恐怖分子的抓捕。