【摘 要】美國1787憲法確立了三權(quán)分立制度，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別隸屬于國會(huì)、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院三個(gè)獨(dú)立部門，三種權(quán)力彼此獨(dú)立行使并相互制衡。但壟斷資本主義形成后，總統(tǒng)的行政權(quán)力得到加強(qiáng)，國會(huì)的主導(dǎo)地位逐漸喪失。最后，本文還討論了美國三權(quán)分立制度的弊端。

【關(guān)鍵詞】美國；三權(quán)分立；制衡；行政權(quán)力加強(qiáng)；弊端

一、美國三權(quán)分立制度確立的原因

美國是最早將三權(quán)分立憲法化的國家，三權(quán)分立制度成為美國政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。三權(quán)分立體制能在美國確立的原因有三：一是洛克、孟德斯鳩的三權(quán)分立思想的影響，可以說是其思想淵源；二是以杰斐遜、漢密爾頓等人為代表的美國政治家們受孟德斯鳩三權(quán)分立思想的影響，接受并發(fā)展了該思想，使三權(quán)分立的種子適宜美國的土壤；三是美國獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后的社會(huì)背景迫切需要一種行之有效的政治制度解決權(quán)力的分配，從而使新生的美國能夠迅速強(qiáng)大，以解決內(nèi)憂外患。經(jīng)過深思熟慮和比較，美國人選擇了三權(quán)分立這一政治制度。四是在聯(lián)邦建立之前，對(duì)美國社會(huì)起承上啟下的邦聯(lián)時(shí)期，各州政府的立法專制是推動(dòng)聯(lián)邦憲法實(shí)行分權(quán)體制的直接原因。

二、三權(quán)分立的內(nèi)涵

美國選擇三權(quán)分立制度是歷史的必然。以美國1787年憲法為標(biāo)志，三權(quán)分立制度在美國確立下來。三權(quán)分立的憲法化是美國確立三權(quán)分立制度的重要標(biāo)志。美國憲法的本文由序言和七條正文構(gòu)成，可以說是一部精煉的憲法。該憲法第一條至第三條就是按三權(quán)分立原則設(shè)定立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的。在美國隨后兩百多年的歷史發(fā)展中，無論憲法如何修改，三權(quán)分立的思想從未改變過。

三權(quán)分立制度是美國國家權(quán)力組成和運(yùn)行的基本制度，核心內(nèi)容是對(duì)權(quán)力的分立和制衡，形成一個(gè)權(quán)力制約權(quán)力的政府，并防止政府侵犯公民權(quán)利。美國三權(quán)分立制度是將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別隸屬于國會(huì)、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院三個(gè)獨(dú)立部門。

國會(huì)分為參眾兩院，負(fù)責(zé)立法，由選民直接選舉產(chǎn)生，只對(duì)選民負(fù)責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，總統(tǒng)無權(quán)解散國會(huì)，不能決定議員的工資待遇?？偨y(tǒng)掌握行政權(quán)，實(shí)施法律，組織政府，由各州選民選出的選舉人選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，不對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，國會(huì)不得增減總統(tǒng)報(bào)酬，不得罷免總統(tǒng)（除非定罪）。聯(lián)邦法院掌握司法權(quán)，審查法律，可宣布國會(huì)和總統(tǒng)通過的法律和行政行為違憲無效。最高法院有審判權(quán)和違憲審查權(quán)，聯(lián)邦法院法官由總統(tǒng)提名征得參議院同意后任命，法官可終身任職，非經(jīng)國會(huì)彈劾不得免職。為了保障三個(gè)權(quán)力行使的獨(dú)立性，美國憲法又規(guī)定，這三個(gè)機(jī)關(guān)的官員在任職上應(yīng)保持彼此的獨(dú)立，任何一個(gè)機(jī)關(guān)的官員不得在任職期間擔(dān)任另一機(jī)關(guān)的職務(wù)。

三種權(quán)力彼此獨(dú)立行使并相互制衡。立法權(quán)屬于國會(huì)，又受到總統(tǒng)和聯(lián)邦法院的制約。行政權(quán)屬于總統(tǒng)，又受到國會(huì)和法院的制約。如行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和所需經(jīng)費(fèi)須經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)。司法權(quán)屬于法院，又受到國會(huì)和總統(tǒng)的制約。法院可對(duì)政府的行政行為行使違憲審查。但法官是由總統(tǒng)提名，且需征得參議院同意。對(duì)總統(tǒng)而言，提名大法官可一定程度實(shí)現(xiàn)自己的政治意圖。

三、行政權(quán)力的加強(qiáng)

十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，美國的壟斷資本主義形成。壟斷時(shí)期，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家開始干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促使美國踏上了政治現(xiàn)代化的征程?？偨y(tǒng)的行政權(quán)力得到加強(qiáng)，而國會(huì)的主導(dǎo)地位逐漸喪失，形成了以總統(tǒng)為代表的行政權(quán)力占主導(dǎo)的局面。尤其是1929年—1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，資本主義自身無法克服，需要依靠國家進(jìn)行干預(yù)，實(shí)行國家壟斷資本主義，從而使聯(lián)邦政府的職能日益重要。1901年西奧多·羅斯福擔(dān)任美國總統(tǒng)后，他開始加強(qiáng)以總統(tǒng)權(quán)力為核心的行政權(quán)。他擴(kuò)大了總統(tǒng)權(quán)力范圍，擴(kuò)充了行政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了國家管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能，從而使以總統(tǒng)為首的行政權(quán)的地位大大提高，改變了過去以國會(huì)占主導(dǎo)的局面。二十世紀(jì)以來，總統(tǒng)權(quán)力的加強(qiáng)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一、總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的興起以及規(guī)模的不斷擴(kuò)大。最初總統(tǒng)并沒有辦事機(jī)構(gòu)。富蘭克林.羅斯福任總統(tǒng)時(shí)，開始強(qiáng)調(diào)設(shè)立總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。根據(jù)1939年國會(huì)的改組法，羅斯福建立了總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。隨后，總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的規(guī)模也越來越大，尤其是二戰(zhàn)后，極度膨脹?？偨y(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)的發(fā)展使總統(tǒng)有了處理問題的幫手，從而更有力地對(duì)抗國會(huì)。

第二、總統(tǒng)頻繁使用否決權(quán)，以擱置否決權(quán)繞過國會(huì)的推翻，制約國會(huì)議案。國會(huì)擁有立法權(quán)，但國會(huì)制定的法律要想生效的話，必須由總統(tǒng)簽署。如果對(duì)于一項(xiàng)法案，總統(tǒng)認(rèn)為觸犯了自己的利益或與自己的想法不一致時(shí)，那么他就可以行使該否決權(quán)。這種否決權(quán)是一種直接否決權(quán)。總統(tǒng)否決權(quán)的行使自安德魯.約翰遜總統(tǒng)時(shí)開始增多。當(dāng)然對(duì)于總統(tǒng)的否決，國會(huì)兩院可以復(fù)議，若雙方均以三分之二多數(shù)通過原法案的話，那么該法案就可以自然而然地生效了。但這對(duì)參議兩院來說難度比較大，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定推翻總統(tǒng)否決的前提是兩院中均有三分之二的議員再次通過議案。

第三、在外交權(quán)上，總統(tǒng)對(duì)締結(jié)條約的權(quán)力進(jìn)行靈活處理，以行政協(xié)定取代條約，從而避開國會(huì)的監(jiān)督和制約，加強(qiáng)了總統(tǒng)的外交權(quán)。根據(jù)美國憲法規(guī)定，總統(tǒng)有對(duì)外締結(jié)條約的權(quán)力，但要經(jīng)參議院三分之二多數(shù)的批準(zhǔn)。為了避開參議院的限制，總統(tǒng)想出了好辦法，以協(xié)定取代條約。總統(tǒng)與外國行政首腦訂立的行政協(xié)定無須經(jīng)過國會(huì)的批準(zhǔn)，而根據(jù)最高法院的裁決，行政協(xié)定具有與國內(nèi)法律和條約相同的法律效力。二戰(zhàn)后，美國總統(tǒng)越來越頻繁地用行政協(xié)定代替條約，從而避開參議院的否決。總統(tǒng)簽訂行政協(xié)定的數(shù)量到二十世紀(jì)后尤其是二戰(zhàn)后猛增。

第四、在人事任免權(quán)上，美國總統(tǒng)利用休會(huì)任命權(quán)繞過國會(huì)的干預(yù)，并且總統(tǒng)對(duì)行政官員的罷免權(quán)得到確認(rèn)。在人事任命上，總統(tǒng)發(fā)現(xiàn)了憲法的一個(gè)漏洞：總統(tǒng)在任命官員時(shí)要經(jīng)參議院的批準(zhǔn)，但在國會(huì)休會(huì)期間，總統(tǒng)可以不經(jīng)參議院認(rèn)可而直接進(jìn)行人事任命。這種權(quán)力被稱為休會(huì)任命權(quán)。很多總統(tǒng)就利用這點(diǎn)，在國會(huì)休會(huì)時(shí)，任命自己提名但被參議院不看好的官員。2005年3月，布什提名博爾頓為駐聯(lián)合國大使，而此人在參議院不被看好，一直沒有通過參議院的批準(zhǔn)，布什利用國會(huì)七到八月份的休假，立即進(jìn)行了任命。

第五、總統(tǒng)掌握美國對(duì)外進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)?？偨y(tǒng)與國會(huì)在戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)上的爭(zhēng)奪一直是雙方爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)問題。憲法規(guī)定總統(tǒng)是陸海軍武裝部隊(duì)的總司令，擁有軍事上的最高指揮權(quán)，而國會(huì)擁有對(duì)外宣戰(zhàn)和戰(zhàn)爭(zhēng)撥款的權(quán)力。這是依據(jù)三權(quán)分立思想對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)進(jìn)行的分配。制憲者最初的思想就是要限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)，認(rèn)為行政權(quán)本身就有好斗性。美國憲法之父麥迪遜認(rèn)為：“行政部門是最熱心于戰(zhàn)爭(zhēng)而且最易于發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力部門，故此，經(jīng)過仔細(xì)考慮，將戰(zhàn)爭(zhēng)賦予立法部門解決?！蓖瑫r(shí)憲法又規(guī)定，總統(tǒng)擁有對(duì)突然襲擊做出反應(yīng)的權(quán)力，也就是說，在遇有突然襲擊時(shí)，總統(tǒng)可以不經(jīng)過國會(huì)而直接發(fā)動(dòng)防御性戰(zhàn)爭(zhēng)。在美國二百多年的歷史上，總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)上占有絕對(duì)的主動(dòng)性。憲法規(guī)定總統(tǒng)是軍隊(duì)的最高總司令。作為總司令到底應(yīng)該行使哪些權(quán)力，憲法并沒有進(jìn)行明確界定，這就為總統(tǒng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)提供了可乘之機(jī)?？偨y(tǒng)通過不宣而戰(zhàn)，從而避開國會(huì)宣戰(zhàn)權(quán)的制約，這是總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力擴(kuò)張的一個(gè)重要表現(xiàn)。在過去的兩百多年里，美國與其他國家發(fā)生了200余次戰(zhàn)爭(zhēng)，真正由國會(huì)宣戰(zhàn)的只有5 次：1812年英美戰(zhàn)爭(zhēng)、1846年的美墨戰(zhàn)爭(zhēng)、1899年的美西戰(zhàn)爭(zhēng)、第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)。二戰(zhàn)后，總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)更是急劇膨脹。不經(jīng)國會(huì)宣戰(zhàn)發(fā)動(dòng)大規(guī)模入侵別國的“總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)”愈演愈烈。侵朝戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)是這一時(shí)期總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力擴(kuò)大的集中體現(xiàn)。在20世紀(jì)50—70年代，總統(tǒng)通過不宣而戰(zhàn)、對(duì)防御性戰(zhàn)爭(zhēng)做出擴(kuò)大性解釋等途徑，使自己的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)急劇擴(kuò)大。

第六、總統(tǒng)使用緊急命令權(quán)和行政特權(quán)擴(kuò)大自身權(quán)力行使的范圍，加強(qiáng)在特殊情況下應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。緊急命令權(quán)是總統(tǒng)在國家因出現(xiàn)重大突發(fā)事件而進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，所享有的一系列權(quán)力。這些權(quán)力是超出憲法的規(guī)定的，也就是說，總統(tǒng)可以在緊急狀態(tài)下行使平時(shí)所不享有的特權(quán)。二戰(zhàn)后，為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國會(huì)主動(dòng)立法賦予總統(tǒng)很大的緊急命令權(quán)，美國政府有一套完整的全國危機(jī)處理應(yīng)急機(jī)制。由于賦予緊急命令權(quán)以合法性，美國很多總統(tǒng)堂而皇之地行使此項(xiàng)權(quán)力，不必?fù)?dān)心違憲或招來國會(huì)的非議。

四、三權(quán)分立制度的弊端

盡管三權(quán)分立制度在美國的政治和法律實(shí)踐中取得了令人矚目的成就，但這種體制也存在許多的弊端。

第一，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，三權(quán)分立既具有權(quán)力分割的危害，又有權(quán)力分享的危害。前者表現(xiàn)為某一權(quán)力主體在行使主要?dú)w自己負(fù)責(zé)的那一部分權(quán)力時(shí)經(jīng)常繞過其他權(quán)力主體，如總統(tǒng)在行使外交和軍事方面的權(quán)力時(shí)就常常如此；后者則表現(xiàn)存當(dāng)權(quán)力的行使帶來嚴(yán)重后果時(shí)，權(quán)力分享容易導(dǎo)致責(zé)任的互相推諉。

第二，在三權(quán)分立體制下，任何一個(gè)權(quán)力主體要行使自己的權(quán)力，都必須以其他權(quán)力主體的協(xié)作為前提，因而一旦其他權(quán)力手體不肯予以合作，就會(huì)出現(xiàn)僵局。例如，盡管尼克松在最高法院關(guān)于其不享有行政特權(quán)的判決下達(dá)之后，交出了對(duì)水門事件的調(diào)查起決定性作用的那些錄音帶，但也有總統(tǒng)并不理會(huì)法院的判決。如1831年，當(dāng)最高法院通過對(duì)案件的審理要求總統(tǒng)保護(hù)印第安人部落切洛契部落的權(quán)利之時(shí)，在任總統(tǒng)安德魯·杰克遜拒不接受法院的審判理由。

第三，美國所實(shí)行的三權(quán)分立更注重使聯(lián)邦政府三個(gè)分支相互敵對(duì)，講究“以野心對(duì)抗野心”，卻忽視了國家權(quán)力作為一個(gè)整體的有效運(yùn)用，這給政府職能有效履行造成阻礙。在政府要處理的事務(wù)日益繁雜的今天，三權(quán)之間如過于掣肘，會(huì)使管理效率低下。對(duì)此，早就有美國學(xué)者提要引入英國式立法與行政相融合的政體形式。不過，更多的學(xué)者則仍然覺得有必要維護(hù)這種較嚴(yán)格的權(quán)力分立體制。在他們看來，效率與民主之間是始終相沖突的。盡管資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者常常把三權(quán)之間的相互制約看成就是民主，但如果制約者與被制約者總是屬于同一群體，并只維護(hù)該群體的利益，那么這種所謂的民主也只能是虛幻的、不真實(shí)的“民主”。

第四，美國的三權(quán)分立體制與其他資本主義國家所實(shí)行的類似形式一樣，都只是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)上的分工。這種權(quán)力的分立與社會(huì)主義民主集中制下各部門之間職權(quán)的劃分在形式上類似，但有本質(zhì)上的區(qū)別，盡管從表面上看它是以維護(hù)社會(huì)每一個(gè)人的自由為招牌出現(xiàn)的，但其維護(hù)的是資本家能從中獲利的資本主義私人占有制。

第五，在三權(quán)分立體制下，三個(gè)權(quán)力主體之間相互勾結(jié)的可能性仍然存在，尤其是在資產(chǎn)階級(jí)政黨成為分權(quán)制背后“一體化向心力量”的今天。畢竟“三權(quán)分立和兩黨爭(zhēng)吵只不過是形式上的東西，而它們的合作才是真實(shí)的本質(zhì)”美國政治的實(shí)際運(yùn)行也說明了這一點(diǎn)，例如，當(dāng)總統(tǒng)與國會(huì)同屬一個(gè)黨派時(shí)，制約與監(jiān)督就會(huì)弱化許多。因此，從總體上看，這樣一種體制歸根結(jié)底仍然是為資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治利益服務(wù)的，仍然屬于資產(chǎn)階級(jí)民主制度的范疇。

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