【摘 要】政府與公民逐步形成的委托-代理關(guān)系，是政府決策為民的理論基礎(chǔ)。我國民主化的進程與現(xiàn)代決策環(huán)境的變化促使了公民參與在政府決策中變成一個重要環(huán)節(jié)。本文先通過相關(guān)理論的討論，整體概述政府決策中公民參與的概念體系及國內(nèi)外學者的理論研究，后以廣州海心沙開發(fā)事件為例，淺論我國政府決策中公民參與出現(xiàn)的問題并就其提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】政府；決策；公民參與；海心沙

一、公民參與在政府決策中的概述

公民參與在政府決策中具有多樣化的形式和層次。各國的研究者因為研究的角度、研究的對象和研究的出發(fā)點的大相徑庭以及各國在具體政策環(huán)境下的執(zhí)行差異，對公民參與的理解也不一致，其中有比較具有代表性的定義主要有：

SherrArstein認為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮?！?[1]并提出了“公民參與階梯論”，與此類似，本杰明·巴伯（Benjamin Barber）在《強勢民主》一書中，劃分了公民政治參與的12種方式。[2]馬克·霍哲等人則立足信息時代的大背景，探討超越投票箱的“數(shù)字化”公民參與潛力，認為公民參與正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)信息傳播”發(fā)展到政府公民之間廣泛互動的“動態(tài)模式”。[3]

二、廣州海心沙事件引發(fā)筆者對公民參與問題的思考

海心沙用地的規(guī)劃從最初的公共綠地、城市公園、亞運場館（臨時建筑）、市民廣場最后演變成“廣州城市名片”的商業(yè)用地，遠遠偏離2003年海心沙公共用地的目的。官方的聲音從被輿論炮轟了幾次的“給企業(yè)承包了，必須收費”到改口說看情況，在到現(xiàn)在被倒逼著表態(tài)，終于透露口風說會基本免費，全部免費要等海心沙全部招商升級改造完之后。

就海心沙事件而言，我國公民參與已從無效參與向有限參與發(fā)展，公民參與的一個很重要的衡量標準即是公民對于政治生活的關(guān)注程度。雖然政府并沒有主動提出給予公民政策探討與建議的參與機會，但是公民憑著對政治生活的關(guān)注度和自己利益訴求的積極態(tài)度，主動參與進某些公共事務(wù)的政策討論中，雖然影響力有限，但可喜的是，輿論的壓力確實能影響政府的某些決策。另一方面，公民的參與不足也是海心沙事件所反映出的問題之一。整個事件是經(jīng)過媒體報道后，在網(wǎng)絡(luò)上掀起的公共政策的參與風，參與的也大多是人大代表、政協(xié)委員和一小部分有志的民眾。事實上，公民參與公共政策并不是由于公民不愿意參與，不關(guān)注政治生活和政策實施，恰好相反，公民對于公共事務(wù)的關(guān)注程度是很高的，尤其是和自己利益相關(guān)的公共政策。

根據(jù)對海心沙事件的分析，筆者將公民參與出現(xiàn)的問題歸納如下：

（一）公民缺乏有效的參與渠道；在我國目前的改革進程中，參與渠道應(yīng)該是逐步增多的，事實上，隨著社會經(jīng)濟活動的口趨復(fù)雜，公民面對的各種問題也越來越多，當公民通過正式渠道反映利益訴求，無法得到應(yīng)有的回應(yīng)時，公民只能采取別的非正式渠道。在目前來說，我國公民參與公共政策的渠道并不缺乏，而是缺乏公民對其認可的有效的參與途徑。

（二）公民對政策結(jié)果的影響力較弱。根據(jù)學者的研究，公民參與的熱情受到多方面因素的影響，例如經(jīng)濟狀況、教育程度、宗教情況等等，而其中很重要的一項則是公民對于政策結(jié)果或者政治活動的影響力程度。如果公民覺得自身的行動對于最終的政策結(jié)果或者政治活動沒有太大影響，則多會選擇不作為。只有當公民覺得自身活動能夠產(chǎn)生一定影響的時候，才會做出參與行動。

（三）政府與公民之間缺乏平等的對話模式；首先，政府和公民的地位不平等，雖然目前我國的行政管理體制改革在一直尋求政府和公民之間的平等對話，轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府的公共服務(wù)水平，但是現(xiàn)實卻是公權(quán)力仍然凌駕于個人至上。而且由于雙方的地位差異，信息不對稱始終存在于互相溝通的過程中。而在理想的對話模式中，參與各方的地位必須是平等的，參與必須是透明的。

三、促進政府決策中公民參與的建議

公共政策中的公民參與不足并不僅僅會使公共政策遭到失敗，在更大的層面上，公民參與不足會減少公民與國家之間的信任感，增加二者的對立情緒。信任的減少和缺失不僅僅在公共領(lǐng)域，個人之間也會發(fā)生。促進公民更多地參與政治生活和政府政策，克服目前的參與危機，己經(jīng)成為當前我國社會的重中之重。在前文己有分析的基礎(chǔ)之上，本章將提出若干促進公民參與的對策建議：

（一）完善我國公民參與的法制建設(shè)，并有效實施

給予公民參與政府決策的相關(guān)權(quán)利，憲法規(guī)定我國公民有知情權(quán)、集會權(quán)、結(jié)社權(quán)、選舉權(quán)等，但其中的有些權(quán)利尚無法律確認，如知情權(quán)，我國憲法無明文規(guī)定公民的知情權(quán)。而知情權(quán)恰恰是公民參政權(quán)的基礎(chǔ)，一個公民只有知政的情況下才能有效參政，否則公民即使有豐富多樣參政形式以助其參與權(quán)的實現(xiàn)，亦不過是公民權(quán)利舞臺上的傀儡而已；在現(xiàn)實生活中，有一些民主化較高的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于公民參與的法律法規(guī)，例如我國首部規(guī)范公眾參與行政立法工作的地方法規(guī)《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，早在2006年6月27日，廣州市政府常務(wù)會議就審議通過，但是在長達6年的發(fā)展中，并沒有有效的實施下去。有些權(quán)利、制度雖有，但卻無法保障其實現(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，加速民主化進程

我國政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能，從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，一些與百姓生活密切相關(guān)的決策應(yīng)該由社會來決定，將這種決定權(quán)從政府轉(zhuǎn)移到社會。例如本文所述的海心沙事件等等，都可以透明、公開的征集公民的意見，使公民對于與自身利益相關(guān)的部分社會事務(wù)具有決定權(quán)。這既有利于減輕政府的負擔，提高政府的效率，也有利于公民社會的成長，符合百姓的根本利益。

（三）充分發(fā)揮人大、政協(xié)的表達人民述求的作用

在目前我國的權(quán)力架構(gòu)中，人民代表大會制度是一條己有的連接公民和政府的通道。而要將公民的利益訴求和參與反映到政府的活動中去，人民代表制度是目前最重要的合法渠道。改革這種治理制度，需要將人大作為權(quán)力的重要來源，參與到地方政府的決策當中，發(fā)揮其作用。例如成立由黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子代表所組成的專門委員會，重大的決策由專門委員會共同研究決定，通過人大和政協(xié)將公民的意見建議納入到?jīng)Q策的環(huán)節(jié)當中。

【參考文獻】

[1]AMSTEIN，SHERRY.Aladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners，Vol.35，1969.

[2]（美）本杰明·巴伯.強勢民主[M].彭斌，吳潤洲，譯.吉林人民出版社，2006.

[3] Holzer， Marc， James Melitski， Seung - Yong Rho， and Richard Schwester. Restoring Trust in Government： The Potential of Digital Citizen Participation. IBM Center for The Business of Government， Special Report Series， 2004.

[4]麻寶斌，馬振清.新時期中國社會的群體性政治參與[J].政治學研究，2005（2）.