摘要： 根據(jù)村民自治制度的設(shè)計(jì)，村民會(huì)議是村級(jí)最高決策形式，但是，在很多地區(qū)村民會(huì)議難以發(fā)揮作用，而村民代表會(huì)議正在取代村民會(huì)議成為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的主要形式。因此，村民代表權(quán)力的運(yùn)作的合法性就成為成為問題的焦點(diǎn)。根據(jù)對(duì)村民代表應(yīng)然權(quán)域和實(shí)然權(quán)域的考察發(fā)現(xiàn)，在村莊事務(wù)中村民代表的權(quán)力運(yùn)作，既存在著越域，也存在著限域，很多情況下兩者并存。要克服上述困境，必須要進(jìn)一步完善村民自治制度，加強(qiáng)公民教育，探索出消解村民代表權(quán)力運(yùn)作過程中的“合法性困境”的路徑。

關(guān)鍵詞：村民自治；村民代表；村民代表會(huì)議；應(yīng)然權(quán)域；實(shí)然權(quán)域

中圖分類號(hào)：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）03-0139-06

一、問題的提出

村民自治在中國農(nóng)村已經(jīng)走過20多年了，它成了中國基層民主政治建設(shè)奪目的奇葩，以民主選舉、民主決策、民主管理、 民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治也成為引世人矚目的公共話題。在這一過程中，村民自治的鄉(xiāng)村實(shí)踐也取得了一定的成就，但是，四大民主在農(nóng)村的基層民主政治建設(shè)中的實(shí)現(xiàn)是不平衡的。就目前的情況來看，絕大部分農(nóng)村村民自治在地方政府的動(dòng)員下實(shí)現(xiàn)了民主選舉，而民主選舉之后的民主決策、民主管理、 民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)并不令人滿意。如果村民自治僅僅停留在民主選舉，那么最多只是實(shí)現(xiàn)了選舉民主，而選舉民主只是一種程序民主，程序民主只解決了合法授權(quán)問題，而不能解決權(quán)力的制約問題，其治理的效果也就大打折扣。正如仝志輝所指出的“選舉也沒有解決村民自治中的權(quán)力制約問題，選舉改善治理的效果在減弱?！盵1]225這樣的民主很容易流于形式。這種重民主選舉，輕民主決策、民主管理、 民主監(jiān)督的情況，也能夠一定程度上解釋：為什么村民自治在農(nóng)村搞了20多年，基層不民主的行為、基層腐敗并沒有得到實(shí)質(zhì)性的改觀；為什么實(shí)行了村民自治的農(nóng)村卻成了“群體性事件”敏感地帶。只有真正實(shí)現(xiàn)了民主決策、民主管理、 民主監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主，這樣的民主才能調(diào)動(dòng)廣大村民參與日常的村級(jí)治理，才能避免“選舉有民主，選舉之后無民主”和“選得好管得不好”的現(xiàn)象發(fā)生。

依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）設(shè)計(jì)，村民自治是通過村民會(huì)議進(jìn)行決策，村委會(huì)工作的主要任務(wù)之一就是貫徹村民會(huì)議的決定。而根據(jù)《村組法》，村民代表是由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選產(chǎn)生的，村民代表應(yīng)當(dāng)向其推選戶或者村民小組負(fù)責(zé)，接受村民監(jiān)督，村民代表是在村民會(huì)議授權(quán)下開展工作的；但是由于目前農(nóng)村人口流動(dòng)性強(qiáng)，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有勞動(dòng)能力的青壯年基本上外出務(wù)工，農(nóng)村的留守者現(xiàn)在主要是“6199”部隊(duì)（兒童和老人），其中“99”成為留守農(nóng)村的主力軍，這些人恰恰是農(nóng)村中文化程度最低、最缺乏民主意識(shí)的群體。這就使得村民會(huì)議這一決策形式形同虛設(shè)，村民會(huì)議在平時(shí)難以舉行，只有在村委會(huì)換屆選舉時(shí)方能召集起來，即使舉行了這樣的村民會(huì)議，其作用也大打折扣，村民自治的制度設(shè)計(jì)遭遇嚴(yán)駿挑戰(zhàn)。在此背景下，村民代表會(huì)議由村民會(huì)議的必要補(bǔ)充而一躍成為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的主要形式，村民代表的重要性和作用也由此顯現(xiàn)出來了。同時(shí)，村民代表如何行使他們的權(quán)力？他們的權(quán)力邊界如何界定？就成為村民自治實(shí)踐和理論研究必須回答的基本問題，要對(duì)這兩個(gè)問題作出回答，必須厘清村民代表的應(yīng)然權(quán)域，考察村民代表的實(shí)然權(quán)域。

二、村民代表的應(yīng)然權(quán)域

按照《村組法》的規(guī)定和“誰授權(quán)，就對(duì)誰負(fù)責(zé)”的基本政治原則，村民代表應(yīng)當(dāng)向其推選戶或者村民小組負(fù)責(zé)，代表并維護(hù)授權(quán)者的利益，反映他們的心聲，因此村民代表的任何行動(dòng)，首先必須征得授權(quán)人多數(shù)的同意，否則就是越權(quán)。同時(shí)，村民代表的權(quán)力必須依法得到保護(hù)，村委會(huì)和村黨支部以及基層政府不能以任何理由妨礙村民代表權(quán)力的運(yùn)作，限制其權(quán)力的發(fā)揮。

依照《村組法》，村民代表主要通過村民代表會(huì)議行使其權(quán)力的。其權(quán)力包括：第一，選舉權(quán)。村民代表作為村民，他們依法具有一般的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，除此之外，村民代表還具有特別選舉權(quán)，如根據(jù)《村組法》第十二條規(guī)定，每隔三年村委會(huì)換屆選舉，必須成立村民選舉委員會(huì)，而“村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生”。又根據(jù)《村組法》，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生?！边€有“村民委員會(huì)成員出缺，可以由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選（第十九條）?！痹诖迕駮?huì)議難以召開的情況下，村民代表的特別選舉權(quán)就顯得特別重要，其選舉權(quán)的運(yùn)用是否恰當(dāng)關(guān)系到村民自治的真實(shí)效果。第二，提議權(quán)。“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議（第二十一條）”，“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。村民代表會(huì)議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議（第二十六條）”。第三，罷免權(quán)。“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說明要求罷免的理由（第十六條）”。第四，審議和評(píng)議權(quán)。“村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定（第二十三條）”?！按迕裎瘑T會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員，應(yīng)當(dāng)接受村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議。民主評(píng)議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持（第三十三條）”。第五，決定權(quán)。“村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)（第二十四條）”。第六，監(jiān)督權(quán)?！按迕裎瘑T會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作（第二條）”?！按鍎?wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議（第三十二條）”。根據(jù)這兩條規(guī)定，村民代表可以通過村民代表會(huì)議實(shí)施民主監(jiān)督。

上述《村組法》所規(guī)定的村民代表的權(quán)力，我們將之稱為應(yīng)然的權(quán)力；這些規(guī)定也實(shí)際上劃分了村民代表權(quán)力運(yùn)用的范圍，我們將之稱為應(yīng)然的權(quán)域。按照《村組法》前設(shè)，村民會(huì)議是村級(jí)事務(wù)最高決策形式，只有在村民會(huì)議難以召開的情況下，村民代表會(huì)議才能代行村民會(huì)議的職能。在2010年的《村組法》的一些規(guī)定中，實(shí)際上賦予了村民代表會(huì)議更多的權(quán)重，也就增加村民代表的權(quán)域，這種制度設(shè)計(jì)更多地考慮當(dāng)前農(nóng)村，特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的實(shí)際情況——青壯年外流，村民會(huì)議難以召集。但這種制度設(shè)計(jì)給村民代表權(quán)域的甄別增加了困難，也一定程度上為村民代表權(quán)力的濫用埋下了伏筆。

三、村民代表的實(shí)然權(quán)域

所謂實(shí)然權(quán)域，是指村民代表在權(quán)力運(yùn)作過程中權(quán)力使用的實(shí)際運(yùn)用情形，如果超出了權(quán)力運(yùn)用的范圍，我們把它稱之為越域；反之，權(quán)力運(yùn)用受阻或權(quán)力運(yùn)用的機(jī)會(huì)不足，我們將之稱為限域。在皖西龍鎮(zhèn)的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，村民代表的權(quán)力運(yùn)用越域和限域并存，有時(shí)還出現(xiàn)了越域中存在著限域，限域中存在著越域。

從理論上來說，村民代表主要是通過村民代表會(huì)議發(fā)揮其職能，但村民代表會(huì)議只能根據(jù)村民會(huì)議的授權(quán)，按照村民自治章程的規(guī)定，討論決定職權(quán)范圍內(nèi)的村務(wù)事項(xiàng)，超出這一范圍就是越權(quán)，此外，若村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)與國家政策法規(guī)相抵觸也是越權(quán)。因此，村民代表越權(quán)有兩種情形：第一，超出授權(quán)而行使權(quán)力；第二，雖然經(jīng)過授權(quán)但所作決定于國家政策法規(guī)相抵觸。在皖西龍鎮(zhèn)調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)這兩種情況同時(shí)存在。近幾年來，隨著國家農(nóng)村建設(shè)投入的增加，很多惠農(nóng)政策在農(nóng)村得以實(shí)施，其中涉及道路建設(shè)、水利設(shè)施的修建等，這些項(xiàng)目的建設(shè)往往具有零和博弈的性質(zhì)，比如進(jìn)村道路的硬化工程的選擇，往往使得一部分村民受益，另一部分村民就失去了獲益的機(jī)會(huì)，水利設(shè)施的修建也是如此。因此，對(duì)于關(guān)乎村民切身利益的項(xiàng)目應(yīng)該通過村民會(huì)議決定工程落戶何處，但是筆者在龍鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)沒有一項(xiàng)決策出自村民會(huì)議的決定，村民代表會(huì)議包攬了所有的決定。其個(gè)中的原因從一位鎮(zhèn)干部的口述可見一斑。當(dāng)問及為什么各村重大事項(xiàng)的決定都是以村民代表會(huì)議形式通過時(shí)，他做了如下回答：凡事都要召開村民大會(huì)決定，結(jié)果是什么事都解決不了。那么多人你一言、我一語，首先會(huì)場(chǎng)就難以控制；還有這些項(xiàng)目選擇放在哪里，哪里的老百姓就受益或早受益，爭(zhēng)得很激烈，沒辦法協(xié)商，最后往往沒辦法決定下來。早些年我們就有過這樣的教訓(xùn)，后來我們就干脆不再召開村民會(huì)議，重大決策都由村民代表會(huì)議討論通過，事情辦成了，而且效率比較高，辦成了事情老百姓也就沒有話說了。但要做好利益的權(quán)衡，這一點(diǎn)很重要，這個(gè)事做不好，就是村民代表會(huì)議也很難做出決定。所以在主要事項(xiàng)決定前，包村干部和村干部要召集各村民小組長(zhǎng)（自然的村民代表）開一個(gè)碰頭會(huì)，討論項(xiàng)目的歸屬，對(duì)沒有爭(zhēng)取到項(xiàng)目的相關(guān)村民小組要做出相關(guān)利益均衡的承諾，最后開村民代表會(huì)議也只是一個(gè)通報(bào)會(huì)，過過場(chǎng)。

后來的調(diào)研中，進(jìn)一步證實(shí)了這位鎮(zhèn)干部的說法。這里我們運(yùn)用話語分析的方法來做一下分析。

首先，村民代表權(quán)力運(yùn)作的過程中存在著越域和限域并存。用這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說，早些年的教訓(xùn)，使得村莊“重大決策都由村民代表會(huì)議通過”，實(shí)際上就是以村民代表會(huì)議取代村民會(huì)議，以村民代表的決策取代村民決策，這顯然違背了村民自治的精神：一切涉及村民利益的村務(wù)都采取直接民主的方式?jīng)Q策。村民會(huì)議決策是直接民主形式，而村民代表會(huì)議決策是間接民主形式，具有“代議制民主”的性質(zhì)?！爸卮鬀Q策都由村民代表會(huì)議通過”，實(shí)際上是以間接民主代替直接民主，這種做法與村民自治制度設(shè)計(jì)初衷相沖突。當(dāng)然在村民會(huì)議無法召開的情況下，以村民代表會(huì)議決策暫時(shí)代替村民會(huì)議決策有其合理性，但“后來我們就干脆不再召開村民會(huì)議”，僅僅為了所謂的效率就剝奪其他村民的參與權(quán)，顯然是不民主的，村民代表權(quán)力的運(yùn)用過程中出現(xiàn)了越域的情況。但即使是村民代表會(huì)議決策，村民代表也沒有賦予同等的決策權(quán)重，“在主要事項(xiàng)決定前，包村干部和村干部要召集各村民小組長(zhǎng)（自然的村民代表）開一個(gè)碰頭會(huì)，討論項(xiàng)目的歸屬，對(duì)沒有爭(zhēng)取到項(xiàng)目的相關(guān)村民小組要做出相關(guān)利益均衡的承諾，最后開村民代表會(huì)議也只是一個(gè)通報(bào)會(huì)，過過場(chǎng)?！边@使得部分村民代表的權(quán)力由于不平等的參與而受到限制，從而使得“村民代表會(huì)議成為村里精英人物的碰頭會(huì)，未必真能代表普通村民的利益，特別是村民代表會(huì)議一年只開一次（或兩次），村民代表會(huì)議并未能發(fā)揮其職能”[2]。

其次，村民之間缺乏合作的精神，理性的協(xié)商治理難以形成。正如這位鎮(zhèn)干部所說“凡事都要召開村民大會(huì)決定，結(jié)果是什么事都解決不了?！边@種狀況在很多農(nóng)村地區(qū)都存在，這就是村民代表會(huì)議能夠繞開村民會(huì)議的直接原因。根據(jù)治理理論，農(nóng)村治理需要多主體的參與與合作。何增科認(rèn)為：“治理體系完善程度衡量標(biāo)準(zhǔn)包括治理主體多元化程度、治理主體代表性程度、治理主體問責(zé)程度和治理主體合作程度。[3]”農(nóng)村治理主體是指在農(nóng)村治理過程中行使公共權(quán)力的個(gè)人或者組織，即普通村民（包括村民代表、村組監(jiān)事會(huì)成員）、鄉(xiāng)村干部和村組干部，在民間組織發(fā)達(dá)的地方，民間組織也應(yīng)該是農(nóng)村治理的重要主體。村級(jí)治理的所有活動(dòng)都必須通過治理主體而發(fā)生作用。主體間的理性協(xié)商是村民發(fā)揮作用的一個(gè)有效渠道和基本前提。農(nóng)村日常民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也絕非單一主體行為所能達(dá)致，須在各主體的行為互動(dòng)中才能得以實(shí)現(xiàn)。“作為社會(huì)互動(dòng)的最普遍形式，合作是個(gè)人賴以生存和社會(huì)得以維系的最基本前提，所有的社會(huì)都是以合作為基礎(chǔ)的”[4]。因此，良好的村治必須建立在村務(wù)管理者和村民之間的充分合作之上，通過合作和協(xié)商的手段解決各種分歧和矛盾。尋求政府與村民、村干部與村民、村民與村民之間的合作，是農(nóng)村民主治理的最佳方式[5]。而村民與村民之間的合作是村民實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的基本途徑，在村民缺乏合作的情況下，村民的利益往往會(huì)受到來自政府和村莊精英的侵蝕，也為地方政府和村莊精英的權(quán)力尋租提供了可乘之機(jī)。但是幾千年造就的小農(nóng)“善分不善合”的稟賦，難以一下子得以改造，這也是當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的“集體行動(dòng)困境”的根源，要改變這一劣根性，需要經(jīng)過堅(jiān)持不懈的公民教育過程。

實(shí)際上，在全國，村民代表權(quán)力的越域和限域是一個(gè)較普遍的現(xiàn)象。其中造成村民代表權(quán)力越域主要是以下原因造成的。

第一，改革開放以來，大量農(nóng)民外出，實(shí)際上造成了很多農(nóng)村地區(qū)的“空洞化”，無法召集符合法定人數(shù)的村民參加村民會(huì)議。

第二，部分需要決策的重大事項(xiàng)缺少利益關(guān)聯(lián)性。以每三年一次的村委會(huì)換屆選舉為例，村委會(huì)選舉在很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)成為“雞肋”。因?yàn)?，自?shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，村民與村干部之間很少存在利益的關(guān)聯(lián)，更不存在人民公社時(shí)期的那種依賴關(guān)系。在缺少利益關(guān)聯(lián)性的情況下，誰當(dāng)村委會(huì)干部對(duì)大多數(shù)村民來說已經(jīng)變得無足輕重。在皖西龍鎮(zhèn)調(diào)研中常聽的一句話是“誰要當(dāng)村干部就去當(dāng)，這與我無關(guān)”，一副事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。

第三，農(nóng)民還不是真正意義上的公民（從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的視角來看），他們?nèi)狈窬?，在缺乏公民精神的地區(qū)是無所謂“政治空間”的，也就沒有“社會(huì)土壤”。既缺乏“政治空間”，又缺乏“社會(huì)土壤”，政治冷淡和公共事務(wù)冷遇也就是一種常態(tài)。但任何社會(huì)既不能沒有政治，也不能沒有公共利益，在缺少大眾參與的情況下，精英政治、精英合謀、政府干預(yù)就成為解決農(nóng)村社會(huì)集體行動(dòng)困境的主動(dòng)的或被動(dòng)的選擇。

在村民代表權(quán)力越域的同時(shí)，村民代表權(quán)力也存在著的限域。而造成村民代表限域根源于：

第一，村民代表自身的素質(zhì)因素。在皖西龍鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，以龍鎮(zhèn)的J村為例，我們發(fā)現(xiàn)，從文化程度上看，村民代表整體文化水平比較低。該村共有村民代表40名，其中小學(xué)以下文化水平24名，占60%；初中文化水平11人，占27.5%；高中文化水平5人，占12.5%。從年齡結(jié)構(gòu)上來看，50歲以下的僅4人，占10%；51～60歲之間的13人，占32.5%；61～70歲17人，占42.5%；70歲以上6人，占15%。平均年齡約62歲。這樣的文化水平和年齡結(jié)構(gòu)，一方面制約了他們對(duì)國家政策的正確理解，另一方面也制約了他們的參與能力。這就導(dǎo)致了絕大多數(shù)村民代表在村莊重大決策中難以發(fā)揮作用。在該村的一項(xiàng)民生工程中實(shí)際參與的村民代表并不多，那些文化水平比較低的和年齡在50歲以下及70歲以上的村民代表基本上沒有參與到村莊事務(wù)中或?qū)嶋H上被排除在外。像J村這樣的情況在龍鎮(zhèn)是普遍存在著的。

第二，村民代表會(huì)議制度執(zhí)行的偏離。在龍鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民代表會(huì)議制度沒有被嚴(yán)格的執(zhí)行，實(shí)際上是以村民組長(zhǎng)會(huì)議取代了村民代表會(huì)議，其他村民代表沒有機(jī)會(huì)參與到公共事務(wù)中的決策和管理、監(jiān)督之中。在前面的調(diào)研資料中我們發(fā)現(xiàn)，村莊中重要事項(xiàng)的決定實(shí)際上是通過村民組長(zhǎng)會(huì)議形成的，“主要事項(xiàng)決定前，包村干部和村干部要召集各村民小組長(zhǎng)（自然的村民代表）開一個(gè)碰頭會(huì)，討論項(xiàng)目的歸屬，對(duì)沒有爭(zhēng)取到項(xiàng)目的相關(guān)村民小組要做出相關(guān)利益均衡的承諾，最后開村民代表會(huì)議也只是一個(gè)通報(bào)會(huì)，過過場(chǎng)?！焙髞淼拇迕翊頃?huì)議實(shí)際上只是形式。這實(shí)際上造成了村民自治的異化：精英自治而不是村民自治。

第三，數(shù)千年來形成的政治文化的影響根深蒂固。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村的政治文化呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)：“官文化”和“民文化”。其中官文化的核心是“為民做主”，而民文化的核心是“求人做主”。表現(xiàn)在當(dāng)今的村民自治實(shí)踐中，就是“精英作主”，只要不損害自己的切身利益，大部分村民選擇“睜一眼閉一眼”。

上述現(xiàn)象在皖西地區(qū)并不是個(gè)案，而是一個(gè)普遍現(xiàn)象，在全國其他地區(qū)這種情況也不同程度的存在著。因此如何規(guī)范村民代表的權(quán)力運(yùn)作，如何正確發(fā)揮村民代表在村民自治中的應(yīng)有作用，仍然是村民自治研究和實(shí)踐中有待解決的基本課題。

四、結(jié)論與思考

根據(jù)村民自治制度的安排，在農(nóng)村實(shí)行直接民主，并通過這種直接民主形式，賦予村民當(dāng)家做主的權(quán)利。從理論上說，直接民主是最佳的民主形式，但其實(shí)現(xiàn)必須具備一定的條件，其條件之一就是較小的范圍。根據(jù)這一條件，行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣是實(shí)施直接民主最適合的場(chǎng)域。然而，通過20多年的村民自治實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，在全國很多行政村這種直接民主并沒有被很好地貫徹，反而間接民主形式被廣泛地采用。主要表現(xiàn)為行政村的重大決策不是由村民會(huì)議決策，而是由村民代表會(huì)議來決策，村民代表會(huì)議實(shí)際取代村民會(huì)議成為行政村的最高決策形式。從理性選擇理論來看，這可能是村民自治實(shí)踐理性選擇的結(jié)果。正如賀雪峰所言 ：“從一般圖景上看，村民代表會(huì)議制度是當(dāng)前村級(jí)治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益，即讓村莊利益和秩序得到好處。[6]”因?yàn)?，改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)已經(jīng)常態(tài)化，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大多數(shù)時(shí)間在外務(wù)工，實(shí)際上造成了村莊生活的疏離，留在農(nóng)村的房屋成了“家的象征性存在”，在缺少利益關(guān)聯(lián)的情況下，村民會(huì)議的重要性已經(jīng)變得無足輕重。但是，如若允許這種狀況長(zhǎng)期存在，顯然違背了村民自治制度的本意。

要解決上述困境，首先要正確處理好村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的關(guān)系，讓村民代表會(huì)議的決策能代表村民的利益，反映村民的心聲，即解決村民代表會(huì)議決策的合法性問題。這一問題解決的前提條件是解決授權(quán)問題，而授權(quán)問題的解決關(guān)鍵是要規(guī)范村民代表的選舉和建立村民代表向授權(quán)村民通報(bào)制度。按照《村組法》的規(guī)定，村民代表應(yīng)該同村委會(huì)選舉一樣，每隔三年選擇一次，但很多地方“重村委會(huì)選舉”、“輕村民代表選舉”。以皖西龍鎮(zhèn)為例，自實(shí)行村民自治以來，村民代表的選舉只有過一次“劃票”，致使出現(xiàn)了長(zhǎng)期臥病在床的高齡代表，相當(dāng)一部分村民代表從來沒有履行村民代表的職責(zé)。因此像重視村委會(huì)選舉一樣重視村民代表選舉是解決授權(quán)問題的基礎(chǔ)性工作。而要將授權(quán)問題落到實(shí)處，建立村民代表向授權(quán)村民通報(bào)制度就變得十分必要。通過這項(xiàng)制度可以緊密村民代表與授權(quán)村民的聯(lián)系，就重大事項(xiàng)及時(shí)溝通，并及時(shí)獲得多數(shù)人的授權(quán)。這一方面可以提高村民代表的代表性，另一方面可以提高村民代表會(huì)議決策的合法性。

其次，將農(nóng)村的民主生活引向利益關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，提高村民參與的積極性。人皆為利益人，追求利益是人類一切活動(dòng)的動(dòng)因。馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！薄啊枷搿坏╇x開了‘利益’就一定會(huì)是自己出丑。[7]103”并進(jìn)而指出：“每一既定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益。[7]209”列寧肯定了馬克思的思想，并認(rèn)為“利益‘推動(dòng)著民族生活’”[8]75。因此，要提高農(nóng)民參與村民自治實(shí)踐的積極性，必須提高村民自治與利益的關(guān)聯(lián)度。要“將民主活動(dòng)引向社會(huì)生活的更多領(lǐng)域，特別是那些群眾高度關(guān)注、發(fā)生利益沖突比較多的領(lǐng)域。群眾的利益延伸到哪里，民主就應(yīng)該延伸到哪里；公共決策的過程延伸到哪里，民主就應(yīng)該延伸到哪里”[9]。只有這樣，才有可能真正出現(xiàn)農(nóng)民們“千里迢迢”趕回來參加村民會(huì)議，從而解決村民自治實(shí)踐中的“合法性困境”，并保證一切涉及村民利益的村務(wù)都采取直接民主的方式?jīng)Q策，進(jìn)而保證了村民代表會(huì)議的決策能夠體現(xiàn)民意。村民代表在村務(wù)決策、管理和監(jiān)督中對(duì)村干部有著強(qiáng)大的約束力。只有建立在利益驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)上的大眾參與才具有可持續(xù)性，因此，一個(gè)好的政治制度的設(shè)計(jì)就是要使個(gè)人利益在社會(huì)中得到充分表達(dá)和保護(hù)，這就要求村民自治制度的設(shè)計(jì)必須通過利益機(jī)制誘導(dǎo)廣大農(nóng)民參與的積極性。

但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們的村民自治制度設(shè)計(jì)既要關(guān)注農(nóng)民眼前利益（因?yàn)檗r(nóng)民由于傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)養(yǎng)成的習(xí)慣，必須有看得見的利益才會(huì)愿意為之努力），又要兼顧能夠合理誘導(dǎo)農(nóng)民看到其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共利益之所在，并為之努力。要做到這一點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村的公民教育，培養(yǎng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)和參與能力，就變得十分必要。公民教育的核心是培養(yǎng)公民的公民意識(shí)，而公民的政治參與意識(shí)又是公民意識(shí)的核心?！罢维F(xiàn)代化包含著全社會(huì)各階層廣泛地參與政治。[10]32-35”農(nóng)民在廣泛的政治參與中，將會(huì)逐步養(yǎng)成自己的主體意識(shí)。只有具備了主體意識(shí)的農(nóng)民才能具備“主人意識(shí)”，進(jìn)而產(chǎn)生“主人行動(dòng)”。而要培養(yǎng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)，必須通過公民教育提高的公民素養(yǎng)。因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來看受教育程度與政治參與度呈正相關(guān)。馬克思曾經(jīng)指出：“現(xiàn)代民主的先決條件是必須有受過教育的人，而不是毛坯狀態(tài)的人，也就是經(jīng)過培養(yǎng)而超越了作為純粹生物存在的個(gè)人。……因?yàn)槊裰鞑粏渭兪且豁?xiàng)保證多數(shù)人作決定的技術(shù)，而是一種以全體公民都負(fù)起個(gè)人責(zé)任為前提的管理制度。因此，實(shí)現(xiàn)政治自由的最大危險(xiǎn)不在于憲法不完備或者法律有缺陷，而在于公民的漠不關(guān)心”[7]122。也正如列寧所說，文盲是沒有政治的，反而為流言的傳播、傳聞偏見提供了土壤，要讓他們能夠享受政治生活，必須教會(huì)他們識(shí)字[8]75。而中國很多數(shù)農(nóng)民，一方面深受傳統(tǒng)政治文化——官本位文化和臣民文化的影響，另一方面缺少系統(tǒng)而持續(xù)的公民教育，公民意識(shí)，尤其是政治參與意識(shí)十分缺乏。故而，加強(qiáng)農(nóng)民的公民教育，一方面教授他們現(xiàn)代政治文化，另一方面通過村民自治實(shí)踐訓(xùn)練其政治參與能力，將他們培養(yǎng)成現(xiàn)代公民。而公民早期是被指稱為“從事管理社會(huì)和國家等公共事務(wù)的權(quán)利的人”。又根據(jù)現(xiàn)代公民理論，現(xiàn)代公民必須具備四個(gè)要素：成員資格、權(quán)利、義務(wù)和參與。缺少其中的任何一個(gè)，就很難說其是一個(gè)真正的公民。因此，通過公民教育將農(nóng)民培養(yǎng)成現(xiàn)代公民，可以克服他們局限的利益觀，從而將個(gè)人的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共利益有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)而克服公共事務(wù)參與不足的問題，消解村民自治的“合法性困境”。

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