摘要： 基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化，是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障發(fā)展新階段的必然轉(zhuǎn)變過(guò)程，新農(nóng)保推廣加速了這一過(guò)程。基于浙江德清縣新農(nóng)保推廣，分析新農(nóng)保打破城鄉(xiāng)二元格局與推進(jìn)城鄉(xiāng)全覆蓋、統(tǒng)一城鄉(xiāng)籌資標(biāo)準(zhǔn)與償付水平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接與異地轉(zhuǎn)移、整合城鄉(xiāng)管理資源的現(xiàn)狀，認(rèn)為德清縣基本養(yǎng)老保障正在由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化。但一體化過(guò)程還沒(méi)有完全消除基于身份和人群劃分的制度定位，財(cái)政支撐全覆蓋和提高保障水平有難度，與其他養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)、基金管理和平臺(tái)建設(shè)還有待完善。面對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障發(fā)展新階段的重點(diǎn)從統(tǒng)籌向一體化的轉(zhuǎn)換，本文提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的四點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)一體化；新農(nóng)保；社會(huì)養(yǎng)老保障

中圖分類(lèi)號(hào)：F842.0；C931.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）03-0132-07

中共十六屆三中全會(huì)明確提出“五個(gè)統(tǒng)籌”思想，并把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展放在第一位。十七大提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，并以基本養(yǎng)老為重點(diǎn)，探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。2009年9月1日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保），并列出相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)，浙江省于9月22日出臺(tái)建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度實(shí)施意見(jiàn)，德清縣被列入國(guó)家首批試點(diǎn)縣。德清結(jié)合本縣實(shí)際，依據(jù)國(guó)務(wù)院“指導(dǎo)意見(jiàn)”和省“實(shí)施意見(jiàn)”，于12月31日制定城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障實(shí)施辦法，規(guī)定自2010年1月1日起施行。目前，德清縣新農(nóng)保已經(jīng)全面推廣。分析德清新農(nóng)保在推廣中展現(xiàn)出的城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)、特點(diǎn)和問(wèn)題，針對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障發(fā)展新階段的重點(diǎn)開(kāi)始由統(tǒng)籌向一體化轉(zhuǎn)換，如何使新農(nóng)保在推廣中進(jìn)一步增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性和保證可持續(xù)性，提出一體化的對(duì)策建議，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)

近幾年，中央政府大力推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度建設(shè)，由新農(nóng)保試點(diǎn)到全面推廣，農(nóng)村養(yǎng)老在“制度補(bǔ)缺”方面取得根本性突破；城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障試點(diǎn)也開(kāi)始正式啟動(dòng)，與新農(nóng)保同步推進(jìn)實(shí)施，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的最后“一塊空白”得到填補(bǔ)。目前，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系發(fā)展重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之“共同發(fā)展”轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之“協(xié)調(diào)發(fā)展”，即城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成為必然，增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性和保證可持續(xù)性成為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的新要求。

（一）基本養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老保障是由國(guó)家、集體和個(gè)人共同參與，建立養(yǎng)老保障專項(xiàng)基金，保障年老風(fēng)險(xiǎn)而起到的一種補(bǔ)償或弱化家庭保障的功能。它不同于一些發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的比較全面的社會(huì)養(yǎng)老保障，不具有社會(huì)福利性質(zhì)，只是為城鄉(xiāng)居民基本生活而建立的一種比較初級(jí)的社會(huì)保障制度。城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老保障主要以公平、公正為導(dǎo)向，以城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)為目標(biāo)?；攫B(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化，在內(nèi)容上可分為制度統(tǒng)籌、制度一體化和服務(wù)統(tǒng)籌、服務(wù)一體化兩個(gè)層次，其中制度統(tǒng)籌和制度一體化是主要方面[1]95。

基本養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，它是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保障制度建設(shè)中，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和要求，把城市和農(nóng)村養(yǎng)老保障作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體加以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署，逐漸打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，使得城市和鄉(xiāng)村居民都能夠享受到平等的養(yǎng)老保障待遇?；攫B(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化是與二元化和碎片化的養(yǎng)老保障制度相對(duì)的，是大一統(tǒng)的、在制度上統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度[2]。盡管基本養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化，都是把基本養(yǎng)老保障在城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展作為一個(gè)整體而不是割裂來(lái)考慮。但是，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”強(qiáng)調(diào)的是盡快消除養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)之間的差別，是從彌補(bǔ)制度缺失入手，特別是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的“從無(wú)到有”問(wèn)題，制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌僅是一種手段和過(guò)程，而不是制度目標(biāo)，走向制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一或城鄉(xiāng)一體化是目標(biāo)；“城鄉(xiāng)一體化”強(qiáng)調(diào)的是“單一制度”，而不是多種制度并存，關(guān)鍵是解決在城鄉(xiāng)相同制度之間建立制度性接續(xù)問(wèn)題。在多種制度并存的既定條件下，養(yǎng)老保障制度的完善與發(fā)展應(yīng)以“制度統(tǒng)一”為惟一目標(biāo)，這個(gè)過(guò)程可被稱之為“制度統(tǒng)籌”。也就是說(shuō)，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”注重于從整體規(guī)劃，努力消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧和共同發(fā)展，追求制度覆蓋的全面性，但還是承認(rèn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障之間的差別；“城鄉(xiāng)一體化”，不僅關(guān)注制度覆蓋面這一量上的指標(biāo)，更注重制度的“并軌”和“整合”這一質(zhì)上的指標(biāo)，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”之“共同發(fā)展”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”之“協(xié)調(diào)發(fā)展”，更加突出協(xié)調(diào)性?！肮餐l(fā)展”與“協(xié)調(diào)發(fā)展”兩者不是替代的關(guān)系，而是遞進(jìn)、深化和提升的關(guān)系，“協(xié)調(diào)發(fā)展”即“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。當(dāng)然，城鄉(xiāng)一體化并非是能夠立即實(shí)現(xiàn)的，它首先是一個(gè)發(fā)展原則和方向：需要由國(guó)家和地區(qū)一體化發(fā)展戰(zhàn)略作引導(dǎo)，形成誘導(dǎo)型的制度變遷，循著一體化的原則，改革二元化和碎片化的養(yǎng)老保障制度，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)通過(guò)各個(gè)預(yù)置好的接口順利整合到一起。

（二）基本養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)二元化和碎片化的弊端

城鄉(xiāng)二元化養(yǎng)老保障使農(nóng)村始終落后于城市，造成并加重了社會(huì)不公和社會(huì)群體分割，使非農(nóng)化過(guò)程中的農(nóng)民置于“邊緣人”地位。農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化與農(nóng)村人口城市化呈現(xiàn)為兩個(gè)分裂的過(guò)程，農(nóng)村人口城市化成本大大增加，城市化動(dòng)機(jī)大大降低，延緩了城市化進(jìn)程，嚴(yán)重影響和制約了勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力大市場(chǎng)難以形成。城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障的根源曾一直被普遍認(rèn)為是城鄉(xiāng)二元戶籍制度，但是，二元戶籍制度改革為何步履維艱？實(shí)際上，城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障制度的存在與二元戶籍制度的固化互為因果。正是由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的二元結(jié)構(gòu)，才導(dǎo)致戶籍制度的改革無(wú)法推進(jìn)，其弊端無(wú)法根除。因?yàn)?，戶籍制度改革不僅是一紙戶口，戶口身上附加的包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的更多社會(huì)保障等待遇是改革的關(guān)鍵，只要養(yǎng)老保障等待遇實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，戶籍制度改革就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，恢復(fù)戶籍制度的本來(lái)面目就為期不遠(yuǎn)[3]5。碎片化養(yǎng)老保障導(dǎo)致覆蓋面上的分割：城市職工和公民分割，耕地農(nóng)民、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民工、城市農(nóng)民工和計(jì)劃生育農(nóng)民分割，單位間企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)彼此分割，地區(qū)間不同省份和同一省份不同地區(qū)甚至不同區(qū)縣之間彼此分割，等等。碎片化養(yǎng)老保障導(dǎo)致統(tǒng)籌上被分割在多個(gè)統(tǒng)籌單位之中，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一。這不僅妨礙了把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行綜合研究、統(tǒng)籌謀劃，還使得城鄉(xiāng)居民在各項(xiàng)保障制度、資金籌集、標(biāo)準(zhǔn)給付、管理運(yùn)作等方面的差距擴(kuò)大。碎片化養(yǎng)老保障還使得城鄉(xiāng)制度缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和可持續(xù)性，加大了養(yǎng)老保障工作的行政成本，使養(yǎng)老保障體系整體運(yùn)行不優(yōu)化，直接導(dǎo)致不同群體無(wú)法在空間上和時(shí)間上形成制度上的財(cái)務(wù)互濟(jì)，大量行政資源浪費(fèi)，還容易受到短期和長(zhǎng)期財(cái)務(wù)危機(jī)的威脅，最終有可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，甚至動(dòng)蕩。

（三）基本養(yǎng)老保障必將從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)

城鄉(xiāng)二元化養(yǎng)老保障是適應(yīng)建國(guó)初期推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，是與二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)其有重要影響。碎片化養(yǎng)老保障始于20世紀(jì)90年代的國(guó)企配套改革。隨著改革深入及國(guó)企職工應(yīng)保盡保，統(tǒng)賬結(jié)合制度開(kāi)始走向非公經(jīng)濟(jì)成分和其他群體，此時(shí)發(fā)現(xiàn)該制度難以完全適應(yīng)這些不同群體，許多地方政府采取變通措施，如降低費(fèi)率、建立小制度等辦法，以最大限度地覆蓋靈活就業(yè)人員及農(nóng)村居民等不同群體，這樣，養(yǎng)老保障制度就逐漸呈現(xiàn)出碎片化發(fā)展趨勢(shì)。改革開(kāi)放以前，簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并不需要一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，因?yàn)樵诤?jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，對(duì)于少量的農(nóng)轉(zhuǎn)非人群，只需要在戶口遷移過(guò)程中把遷出者從一個(gè)養(yǎng)老保障體系轉(zhuǎn)入另一個(gè)養(yǎng)老保障體系之中即可。這也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度可以長(zhǎng)期分立的根本原因。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，城鄉(xiāng)二元分層已被多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)所取代，社會(huì)群體分化出來(lái)之后如果身份不發(fā)生轉(zhuǎn)化，保持不變，那么改革開(kāi)放以前的二元化和改革開(kāi)放之后的碎片化養(yǎng)老保障制度，由于其針對(duì)性比較強(qiáng)，既有效率，又便于管理，也不需要建立全國(guó)性的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。但問(wèn)題在于居民的身份在隨時(shí)變化，不用說(shuō)一個(gè)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間來(lái)回穿梭，就是一個(gè)深圳的工程師到上海去工作，社會(huì)養(yǎng)老保障手續(xù)的接續(xù)都是一個(gè)天大的難題[4]57?；攫B(yǎng)老保障作為社會(huì)安全保障系統(tǒng)的重要組成部分，其建立、發(fā)展與改革應(yīng)順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，必然要與之回應(yīng)，而不能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙。社會(huì)結(jié)構(gòu)越分化，就越需要整合的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，因?yàn)楣裆矸莸难杆俎D(zhuǎn)變需要統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障制度與之配套，二元化或碎片化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度只會(huì)阻礙人力資本的順利流動(dòng)[5]7。

二、德清縣基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀分析

德清縣2008年6月出臺(tái)新農(nóng)保試行辦法，選擇鐘管鎮(zhèn)南湖社區(qū)和東舍墩村先行試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于2009年4月出臺(tái)新農(nóng)保實(shí)施細(xì)則。2009年9月國(guó)務(wù)院新農(nóng)保政策一出臺(tái)，德清縣短時(shí)間內(nèi)就構(gòu)建起了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障格局。目前，德清新農(nóng)保已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并正在由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化新階段。

（一）打破城鄉(xiāng)二元格局、推進(jìn)城鄉(xiāng)并軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋

德清縣新農(nóng)保實(shí)施辦法打破城鄉(xiāng)二元格局，通過(guò)城鄉(xiāng)制度并軌，把城鄉(xiāng)分設(shè)的養(yǎng)老保障制度進(jìn)行歸并，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)全覆蓋。新農(nóng)保實(shí)施辦法規(guī)定參保范圍和對(duì)象是具有本縣戶籍、年滿16周歲，非國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體工作人員，未被任何社會(huì)養(yǎng)老保障制度所覆蓋的所有城鄉(xiāng)居民，均可加入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度。德清從新農(nóng)保試點(diǎn)到2009年底，參保對(duì)象的重點(diǎn)是60周歲以上的老人。從2010年1月1日起，開(kāi)始正式實(shí)施新農(nóng)保實(shí)施辦法，覆蓋面迅速擴(kuò)大，參保率不斷提升。到2010年7月，60歲以上的6.47萬(wàn)城鄉(xiāng)老人從1月份開(kāi)始按時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金，參保對(duì)象的年齡范圍覆蓋27～105歲之間的城鄉(xiāng)居民，參保覆蓋率達(dá)到了96.9%，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民全覆蓋[6]。德清這種從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)全覆蓋原則的落實(shí)，擴(kuò)大了國(guó)務(wù)院新農(nóng)保政策中僅限于農(nóng)村居民參保的做法，加快了從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的步伐。

（二）統(tǒng)一城鄉(xiāng)籌資渠道、籌資標(biāo)準(zhǔn)和償付水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系

德清縣新農(nóng)保實(shí)施辦法在籌資渠道、籌資標(biāo)準(zhǔn)和償付水平上做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化?；I資兼顧個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方投入的原則，城鄉(xiāng)居民均按照社保繳費(fèi)年度計(jì)算，按年繳納，設(shè)有5個(gè)絕對(duì)額年繳費(fèi)檔次，分別為每年300元、500元、720元、960元、1 440元。城鄉(xiāng)居民根據(jù)自己實(shí)際情況，自主選擇繳費(fèi)檔次，根據(jù)情況的變化，還可以申請(qǐng)降低或提高繳費(fèi)檔次。有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)參保人員給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村委員會(huì)按民主程序確定?？h財(cái)政每年對(duì)按年正常繳費(fèi)的城鄉(xiāng)居民給予30～50元不同標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)于重度殘疾人、城鄉(xiāng)低保戶家庭等繳費(fèi)困難群體，按第一檔標(biāo)準(zhǔn)由縣財(cái)政對(duì)他們每年應(yīng)繳納的保費(fèi)給予不同補(bǔ)貼。對(duì)應(yīng)個(gè)人、集體和政府三方籌資原則，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金由基礎(chǔ)、個(gè)人賬戶和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金三部分構(gòu)成，終身支付。德清縣在國(guó)家規(guī)定每人每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，增加5元，即年滿60周歲的城鄉(xiāng)居民，每人每月均可享受60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金[7]。

（三）消除城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接和異地轉(zhuǎn)移

德清縣著力消除養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)制度整合統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保障互通銜接。對(duì)已參加老農(nóng)保、年滿60歲且已領(lǐng)取養(yǎng)老金的，可同時(shí)享受新農(nóng)保待遇。未滿60歲且已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的，可繼續(xù)領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金，在年滿60歲的次月起同時(shí)享受新農(nóng)保待遇，也可一次性領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金，再參加新農(nóng)保；對(duì)已參加職工養(yǎng)老保障，期間因就業(yè)狀況發(fā)生變化而中斷繳費(fèi)的，或已參加新農(nóng)保、后因就業(yè)需參加職工養(yǎng)老保障的，其養(yǎng)老保障關(guān)系可按相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)接；對(duì)已參加新農(nóng)保，如被征地的，可同時(shí)參加被征地農(nóng)民基本生活保障。已參加被征地農(nóng)民基本生活保障制度的，可同時(shí)參加新農(nóng)保；對(duì)已按原試行辦法參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障且享受待遇的，統(tǒng)一將待遇進(jìn)行調(diào)整，以后此類(lèi)人員隨新農(nóng)保政策同步調(diào)整。未享受待遇的，按新政策計(jì)算；對(duì)符合享受新農(nóng)保待遇的人員，如符合享扶持政策、最低生活保障、社會(huì)優(yōu)撫等待遇條件的，可同時(shí)疊加享受。德清縣新農(nóng)保還規(guī)定了養(yǎng)老保障關(guān)系異地轉(zhuǎn)移辦法，如參加新農(nóng)保的城鄉(xiāng)居民發(fā)生跨縣遷居，可將其新農(nóng)保關(guān)系及個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額轉(zhuǎn)到遷入地養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費(fèi)并享受待遇。不能轉(zhuǎn)移的，其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性退還給本人，同時(shí)終止保障關(guān)系。

（四）整合城鄉(xiāng)管理資源，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理、信息管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一

德清縣在新農(nóng)保推廣中，整合城鄉(xiāng)經(jīng)辦管理資源，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的業(yè)務(wù)和信息管理，建立城鄉(xiāng)居民便捷的投保結(jié)算機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障結(jié)算“一卡通”。一是搭建一個(gè)全縣統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理平臺(tái)。將縣社保中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保站或所、社區(qū)或村社保室，這三個(gè)信息管理平臺(tái)整合統(tǒng)一，形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。利用全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括開(kāi)發(fā)區(qū)）共166個(gè)行政村以及21個(gè)社區(qū)的社保室，發(fā)揮基層社保信息管理平臺(tái)作用，把城鄉(xiāng)居民參保登記工作延伸到社區(qū)、行政村社保室?？h社保局信息中心對(duì)全縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行統(tǒng)一的管理和軟硬件配置，同時(shí)，對(duì)全縣850名社保工作人員統(tǒng)一進(jìn)行新農(nóng)保政策和專業(yè)技能培訓(xùn)。二是在各行政村（社區(qū)）完成對(duì)申請(qǐng)人基本情況初審，在此基礎(chǔ)上報(bào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保站進(jìn)行審核確認(rèn)，縣社保中心實(shí)行業(yè)務(wù)管理。這一系列的參保、審核、管理程序都在統(tǒng)一的網(wǎng)上完成。另外，參保人員可以就地方便選擇銀行開(kāi)設(shè)繳費(fèi)和領(lǐng)取養(yǎng)老金存折。在整個(gè)參保過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障服務(wù)的全民化，即參保登記在村（社區(qū)）、身份核對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、繳費(fèi)領(lǐng)取在銀行、管理審核在社保中心的一站式服務(wù)體系。

三、德清縣基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題分析

德清縣自2008年新農(nóng)保試點(diǎn)以來(lái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局基本形成，現(xiàn)已由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化，試點(diǎn)推廣經(jīng)驗(yàn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化提供了可行路徑。但這一制度建設(shè)才剛剛起步，城鄉(xiāng)未全覆蓋、保障水平低、差距仍存在、接續(xù)還需完善、資金籌集和經(jīng)辦能力還存在一定的不足，一些問(wèn)題有待解決。

（一）城鄉(xiāng)差距沒(méi)有完全消除，財(cái)政支撐全覆蓋和提高保障水平有難度

由于受長(zhǎng)期二元結(jié)構(gòu)、資源條件和內(nèi)外環(huán)境的影響，德清縣城鄉(xiāng)之間差距仍較明顯。在基本養(yǎng)老保障上，農(nóng)村普遍落后與城市。2010年德清城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26 016元，農(nóng)村為13 442元，城鄉(xiāng)居民人均純收入比值為2.09∶1，城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)性支出比值為2.05∶1。德清新農(nóng)保規(guī)定，高檔次繳費(fèi)，高檔次補(bǔ)貼，高檔次待遇。這提出了在財(cái)政補(bǔ)貼方面如何縮小城鄉(xiāng)居民間以及居民群體間的差距，實(shí)現(xiàn)對(duì)低檔位投保者的社會(huì)公平問(wèn)題，因?yàn)?，低檔位投保者大都是貧困群體、低收入群體，特別是鄉(xiāng)村的貧困群體和低收入群體。隨著覆蓋面的不斷擴(kuò)大，參保人員選擇繳費(fèi)檔位也不斷提高，目前近2萬(wàn)參保者中，約有70%人選擇了最高檔位。而個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一定的，集體補(bǔ)助沒(méi)有具體規(guī)定，對(duì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織及個(gè)人為參保人員繳費(fèi)提供資助，是以個(gè)人繳費(fèi)最高繳費(fèi)檔為限的，這意味著政府補(bǔ)貼將越來(lái)越多。加上中央和省級(jí)財(cái)政投入、轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)不足，這樣，即使像比較發(fā)達(dá)地區(qū)的德清，其縣級(jí)財(cái)政在緩解財(cái)政壓力和提高保障水平之間也面臨著兩難境地。由于財(cái)政分權(quán)和碎片化治理，使得地方財(cái)政或多或少在提供公共服務(wù)方面都存在能力不足問(wèn)題。2009年全縣財(cái)政總收入28.4億元，比上年增長(zhǎng)10.2%。其中，地方財(cái)政一般預(yù)算收入14.8億元，比上年增長(zhǎng)10.0%。社保和就業(yè)支出1.0億元，比上年增長(zhǎng)7.2%。2010年全縣完成財(cái)政總收入34.5億元，比上年增長(zhǎng)21.6%。其中，地方財(cái)政收入18.6億元，比上年增長(zhǎng)25.5%。社保和就業(yè)支出1.4億元，比上年增長(zhǎng)47.0%[8]。隨著財(cái)政收入的不斷增加，對(duì)社保和就業(yè)支出也不斷增加，而社?；鸲鄶?shù)長(zhǎng)期用于城鎮(zhèn)職工相關(guān)保障方面，新農(nóng)保的推廣必然會(huì)使資金投入再度增加。所以，在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，缺少中央和省級(jí)財(cái)政投入，縣級(jí)財(cái)政維持新農(nóng)保長(zhǎng)期持續(xù)運(yùn)行及提高保障水平會(huì)有較大難度。

（二）新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題尚存，轉(zhuǎn)續(xù)政策及方案有待完善

德清縣注重新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保障關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)，采取了不完全將其他養(yǎng)老保障制度統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為國(guó)家新農(nóng)保制度模式的做法，有效地推進(jìn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化。但如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保與城保的銜接和轉(zhuǎn)換？德清縣新農(nóng)保目前還沒(méi)有完全解決好這一問(wèn)題。實(shí)際上，這也不僅僅是德清縣遇到的難題，新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)續(xù)中遇到的難題，主要是與地方新農(nóng)保和城保的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題。新農(nóng)保與城保轉(zhuǎn)續(xù)的難點(diǎn)，在于新農(nóng)保統(tǒng)籌部分出資方、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金待遇、年限計(jì)算等與城保均有所不同，制度間的轉(zhuǎn)續(xù)需要大量的精算，成本大大增加。由于國(guó)務(wù)院新農(nóng)?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”、浙江省新農(nóng)?！皩?shí)施意見(jiàn)”以及德清縣新農(nóng)保“實(shí)施辦法”，都沒(méi)有針對(duì)新農(nóng)保與城保轉(zhuǎn)換中，農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金是由財(cái)政繼續(xù)承擔(dān)還是由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶出資做出明確規(guī)定。責(zé)任不清以及由此帶來(lái)的不同利益群體的博弈，給制度轉(zhuǎn)續(xù)帶來(lái)較大困難。如果這部分資金由轉(zhuǎn)為城保的當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)承擔(dān)，則原有城保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分利益必然會(huì)受到損害；如果由財(cái)政出資，則新農(nóng)保想達(dá)到實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化的意義就沒(méi)有得到體現(xiàn)。問(wèn)題實(shí)質(zhì)，在很大程度上還是出于基于身份和人群劃分的制度規(guī)定沒(méi)有得到徹底根除。德清縣已經(jīng)在可能條件下，最大限度地提供了養(yǎng)老保障的自由選擇空間和轉(zhuǎn)續(xù)辦法，但在實(shí)際操作中，有些難題還沒(méi)有得到根本解決。

（三）新農(nóng)?；鹜顿Y管理和基礎(chǔ)平臺(tái)管理仍需加強(qiáng)

德清縣新農(nóng)保到真正給參保人發(fā)放養(yǎng)老金，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的積累期。隨著參保率和繳費(fèi)能力提高，基金積累增加，如何管理好新農(nóng)?；?，使之保值增值，應(yīng)對(duì)老齡化峰值帶來(lái)的養(yǎng)老金支付危機(jī)，是德清縣新農(nóng)保面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2006年浙江省社保基金的綜合收益率大約是1%～2%，而同年浙江省居民消費(fèi)價(jià)格總水平高升了3%，社保基金基本上是處于貶值狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，德清縣社?；鹬饕且勒?992年民政部“基本方案（試行）”中“以縣為單位進(jìn)行基金管理、運(yùn)營(yíng)”以及“主要運(yùn)營(yíng)手段為購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和銀行存款”的規(guī)定，這種比較單一的手段難以實(shí)現(xiàn)基金保值增值。運(yùn)營(yíng)手段有限，物價(jià)水平不斷上漲，銀行利率長(zhǎng)期處于相對(duì)較低的水平，導(dǎo)致基金投資運(yùn)營(yíng)收益偏低。所以，如何力求新農(nóng)保基金投資管理手段多樣化，是實(shí)現(xiàn)德清縣新農(nóng)保由統(tǒng)籌邁向一體化不可回避的問(wèn)題。基礎(chǔ)平臺(tái)管理的加強(qiáng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的又一主要問(wèn)題。德清縣新農(nóng)保從試點(diǎn)到推廣，城鄉(xiāng)居民參保熱情高漲，但基礎(chǔ)平臺(tái)管理還不能滿足需求。社保機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足以及管理人員工作不穩(wěn)定等問(wèn)題還比較突出，信息資源整合的程度還沒(méi)能發(fā)揮信息管理系統(tǒng)的整體效應(yīng)，還沒(méi)有完全達(dá)到與相關(guān)管理部門(mén)系統(tǒng)的互聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

四、德清縣基本養(yǎng)老保障從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的對(duì)策建議

德清縣城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障發(fā)展正處于由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之“共同發(fā)展”向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之“協(xié)調(diào)發(fā)展”轉(zhuǎn)換的新階段，即邁向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段，其發(fā)展重點(diǎn)在于如何增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性和保證可持續(xù)性，其發(fā)展實(shí)質(zhì)是延續(xù)和進(jìn)一步深化、提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成果，其發(fā)展關(guān)鍵主要涉及以下四方面的深化改革。

（一）深化改革傳統(tǒng)城鄉(xiāng)戶籍管理制度，取消基于身份和人群劃分的制度規(guī)定

德清縣新農(nóng)保的一大亮點(diǎn)是建立了不同養(yǎng)老保障之間銜接轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制，在制度上相互打通，城鄉(xiāng)居民自由選擇。但基于身份和人群劃分界限的制度規(guī)定還沒(méi)有得到徹底消除，導(dǎo)致公平性、流動(dòng)性和可持續(xù)性仍然較差。目前新農(nóng)保還未能真正覆蓋到流動(dòng)就業(yè)群體，制度本身還未能與流動(dòng)就業(yè)群體一同“流動(dòng)”。像農(nóng)民工很少在同一個(gè)地方持續(xù)工作10年以上，按照《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，很多農(nóng)民工最終只能回到戶籍所在地領(lǐng)取養(yǎng)老金。而戶籍所在地與務(wù)工所在地存在較大差距，農(nóng)民工按照務(wù)工所在地高標(biāo)準(zhǔn)交了養(yǎng)老金，卻要回到戶籍所在地領(lǐng)取低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金，直接損害了農(nóng)民工權(quán)益，也顯失公平。因此，必須打破基于身份和人群的劃分界限，取消傳統(tǒng)戶口所具有的身份、待遇和等級(jí)差別等特殊功能?；謴?fù)戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會(huì)治安的基本功能[9]。構(gòu)建城鄉(xiāng)居民以身份證為核心、以居住地為基礎(chǔ)的身份統(tǒng)一、權(quán)利平等、城鄉(xiāng)一體的國(guó)民身份證件化統(tǒng)一管理體制，讓各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼隨著參保人走，不隨制度走，使人人都有權(quán)利享有必要的養(yǎng)老保障國(guó)民待遇。養(yǎng)老保障本身就是為了平滑一個(gè)社會(huì)不同人群之間貧富差距的一種社會(huì)制度，不應(yīng)在制度內(nèi)部再人為地制造更多不公平，不應(yīng)根據(jù)人們的身份、職業(yè)、居住地等在政策和制度上劃分界限，來(lái)區(qū)別對(duì)待公民，而應(yīng)當(dāng)對(duì)所有的公民一視同仁。正如約翰.羅爾斯所強(qiáng)調(diào)的那樣：公平是社會(huì)制度的首要美德……某些法律和制度，不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不公平就必須被改造或廢除[10]1。

（二）有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度并軌，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制

德清縣新農(nóng)保盡管做出了與城保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的政策安排，但由于新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)實(shí)行非繳費(fèi)和統(tǒng)一額度，強(qiáng)調(diào)與身份、年齡等特征相伴生的權(quán)益，代際收入再分配特征不明顯，而城保在計(jì)發(fā)方式上實(shí)行繳費(fèi)關(guān)聯(lián)和統(tǒng)一比率，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，體現(xiàn)代際收入再分配原則。制度設(shè)計(jì)上的差異使得兩類(lèi)養(yǎng)老保障關(guān)系在銜接時(shí)難以平衡參保者的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；由于新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金來(lái)源于公共財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算支出，類(lèi)似于以稅收籌資的國(guó)民養(yǎng)老金制度，而城?；A(chǔ)養(yǎng)老金來(lái)源于企業(yè)繳費(fèi)，具有以社會(huì)保障費(fèi)為籌資手段的典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制特征。資金來(lái)源不同所產(chǎn)生的責(zé)任主體和統(tǒng)籌層次的差別使兩類(lèi)制度在銜接時(shí)難以處理繳費(fèi)地和退休地的責(zé)任劃分問(wèn)題；由于新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金為固定額度，城?；A(chǔ)養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)與工資替代率關(guān)聯(lián)?；A(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的差距使兩類(lèi)制度在銜接時(shí)必須面對(duì)繳費(fèi)年限視同與養(yǎng)老金權(quán)益換算的矛盾。為此，在現(xiàn)行制度規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保與城保關(guān)系順利轉(zhuǎn)續(xù)的情況下，必須對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制：賦予基礎(chǔ)養(yǎng)老金既得受益權(quán)，視同城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障繳費(fèi)年限，養(yǎng)老金權(quán)益累積計(jì)算；以最后工資或收入為養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基礎(chǔ)城鄉(xiāng)單獨(dú)計(jì)發(fā)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金不轉(zhuǎn)移；建議新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金按農(nóng)民人均純收入采取類(lèi)似于城保的工資替代率方式確定，還原基礎(chǔ)養(yǎng)老金的本來(lái)功能，防止新農(nóng)保與城保保障金差距不斷拉大[11] 229。

（三）深化改革公共財(cái)政體制，加大公共財(cái)政投入和劃清財(cái)政投資比例

德清縣新農(nóng)保在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化中，除了發(fā)揮政府規(guī)劃和決策的主導(dǎo)作用外，關(guān)鍵要加大公共財(cái)政投入，發(fā)揮公共財(cái)政在一體化中的主體作用。明確各級(jí)財(cái)政在一體化養(yǎng)老資金分配和管理中的職責(zé)，劃清各級(jí)財(cái)政投資比例，保證中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的投入，避免各級(jí)財(cái)政在調(diào)整城鄉(xiāng)養(yǎng)老金待遇水平上出現(xiàn)責(zé)任模糊，或者過(guò)于依賴縣級(jí)財(cái)政，以及基層財(cái)政補(bǔ)貼尤其是配套補(bǔ)貼“空殼化”的現(xiàn)象。根據(jù)現(xiàn)行各級(jí)財(cái)政收入安排和支出責(zé)任的定位，浙江省地方財(cái)政應(yīng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則確定各自分擔(dān)的比例：省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)50%的比例，地市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)30%的比例，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)20%的比例，這樣劃清政府間籌資責(zé)任，有利于各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)保個(gè)人賬戶給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，真正把新農(nóng)保個(gè)人賬戶做實(shí)。德清縣在財(cái)政可行的情況下，除積極發(fā)揮公共財(cái)政的作用外，還要保證財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，實(shí)施行政推動(dòng)與政策引導(dǎo)同步推進(jìn)，做到縣政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極協(xié)調(diào)并負(fù)責(zé)具體實(shí)施和管理。注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源的均衡分配，把投入的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，明確對(duì)鄉(xiāng)村投入的硬約束指標(biāo)，填補(bǔ)鄉(xiāng)村以前公共資源的空白和不足，為一體化的制度并軌和管理整合打下重要基礎(chǔ)。

（四）不斷完善管理整合，加強(qiáng)基金管理機(jī)制和信息管理平臺(tái)建設(shè)

整合基金管理是德清縣新農(nóng)保由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化的前提，必須將基金納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并建立基金管理制衡機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)?；鸬耐度牒捅Ｖ翟鲋怠榉e累資金運(yùn)營(yíng)的安全，基金應(yīng)盡快集中到省級(jí)托管，負(fù)責(zé)其保值增值。為避免新農(nóng)保出現(xiàn)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難居民的“排擠效應(yīng)” 和“父母—子女”利益制衡現(xiàn)象，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)措施，完善新農(nóng)保激勵(lì)機(jī)制和利益制衡機(jī)制，以保證新農(nóng)保制度的可持續(xù)性。加強(qiáng)新農(nóng)保信息管理平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息資源、系統(tǒng)資源和業(yè)務(wù)需求的整合，發(fā)揮信息管理系統(tǒng)的整體效應(yīng)，其重心在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村。應(yīng)把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)社保站（所），尤其是把村社保室建設(shè)作為工作重點(diǎn)，真正解決新農(nóng)保在農(nóng)村有人做、有場(chǎng)所、有條件。根據(jù)新農(nóng)保管理服務(wù)對(duì)象，制定經(jīng)辦工作人員配置的標(biāo)準(zhǔn)和比例，完善經(jīng)辦管理規(guī)程設(shè)計(jì)、服務(wù)流程和服務(wù)行為，統(tǒng)一經(jīng)辦管理服務(wù)手段，加強(qiáng)經(jīng)辦管理考核，提高經(jīng)辦管理層次。加快信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與統(tǒng)計(jì)、銀行、公安、教育保險(xiǎn)等有關(guān)部門(mén)管理系統(tǒng)的互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保信息資源共享。

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