摘要： 利用2011年江西省6個(gè)案例村農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，以“分山到戶”后的農(nóng)戶造林為研究對象，在描述、比較集體林權(quán)制度改革前后案例村農(nóng)戶造林活動的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了制度因素對農(nóng)戶造林意愿與行為的影響。研究結(jié)果表明：內(nèi)容完整而排他的林地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶造林意愿的根本原因，林業(yè)稅費(fèi)減免、林業(yè)補(bǔ)貼制度促使農(nóng)戶造林意愿轉(zhuǎn)化為造林行為，林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押制度緩解了林地、資金等生產(chǎn)要素對農(nóng)戶造林活動的約束，但制度供給顯著不足。而限額采伐制度則增加了農(nóng)戶營林成本，并對森林質(zhì)量有一定影響。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶造林；產(chǎn)權(quán)；林業(yè)稅費(fèi)；林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押；限額采伐

中圖分類號：F316.23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）03-0058-09

以家庭承包為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革后，普通農(nóng)戶成為我國集體林的造林主體，其造林意愿與行為直接影響到森林?jǐn)?shù)量和質(zhì)量，因此成為衡量集體林權(quán)制度改革成效主要因素之一。目前國內(nèi)學(xué)者多運(yùn)用定量分析方法圍繞農(nóng)戶造林行為的影響因素展開相關(guān)研究，研究結(jié)果表明：產(chǎn)權(quán)安排、生產(chǎn)要素、造林成本、木材價(jià)格、采伐指標(biāo)等因素影響農(nóng)戶造林行為[1-3]。也有學(xué)者對林改后造林農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)與財(cái)富狀況、政治身份、文化程度、職業(yè)經(jīng)歷、社會關(guān)系等特征進(jìn)行實(shí)證研究[4]。但現(xiàn)有研究成果未將制度因素從農(nóng)戶特征、生產(chǎn)要素以及市場等因素中剝離出來，尚不能準(zhǔn)確反映林改成效，即使涉及制度因素也僅限于家庭承包和采伐制度，沒有系統(tǒng)分析流轉(zhuǎn)、抵押、稅費(fèi)、補(bǔ)貼等制度對農(nóng)戶造林的影響。基于此，本文運(yùn)用多案例研究方法，充分調(diào)查林改后農(nóng)戶造林意愿和行為的變化，厘清影響農(nóng)戶造林的制度因素，分析各制度因素在影響農(nóng)戶造林意愿和行為中的具體作用，試圖對林改成效進(jìn)行客觀評析與討論。

為掌握第一手資料，課題組選擇江西省安?？h和銅鼓縣6個(gè)案例村，運(yùn)用入戶問卷調(diào)查和半結(jié)構(gòu)訪談方法進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。安?？h和銅鼓縣均為江西省重點(diǎn)林業(yè)縣，銅鼓縣為江西省林改試點(diǎn)縣之一，安?？h是國家商品材基地縣?？h級訪談與資料顯示，林改后農(nóng)戶造林積極性有所提高，銅鼓縣僅2005年一年農(nóng)戶造林1.5 萬畝，超過前20年農(nóng)戶造林總數(shù)，安?？h2011年春造7.8萬畝中農(nóng)戶造林占55.2%。

一、案例村基本情況

在廣泛收集資料和聽取省林業(yè)廳建議的基礎(chǔ)上，課題組以林地面積和活立木蓄積量為依據(jù)，綜合考慮用材林資源、造林面積及林改試點(diǎn)等因素，確定安福、 銅鼓為案例縣。之后在兩縣林業(yè)局舉行座談，了解和收集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林資源、以及林改前后造林、采伐、稅費(fèi)、流轉(zhuǎn)、抵押等相關(guān)數(shù)據(jù)，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地面積和活立木蓄積進(jìn)行排序，在此基礎(chǔ)上選擇森林資源豐富的安?？h章莊鄉(xiāng)和彭坊鄉(xiāng)、銅鼓縣棋坪鎮(zhèn)、三都鎮(zhèn)和排埠鎮(zhèn)，并綜合考慮到戶率、人均林地和林業(yè)收入比重以及區(qū)位條件等因素，確定了農(nóng)戶森林資源依賴度較高的塘溪村、將坑村、寄嶺村、幽居村、大槽村及梅洞村為案例村（見表1）。案例村實(shí)地調(diào)研在村級和農(nóng)戶兩層面展開。村級調(diào)研主要是進(jìn)行村干部座談，在此基礎(chǔ)上了解并收集案例村自然資源、人口、收入、林改前后林權(quán)狀況以及造林等村級基本數(shù)據(jù)。農(nóng)戶調(diào)研采取調(diào)查員入戶一對一調(diào)查問卷方式，并結(jié)合半結(jié)構(gòu)式訪談。6個(gè)案例村共發(fā)放問卷115份，有效問卷110份，有效問卷率95.65%。

林業(yè)“三定”時(shí)，6個(gè)案例村基本將最好或較好的山林作為自留山均分到戶，因農(nóng)戶對責(zé)任山主要是管護(hù)責(zé)任，各村形式上按照人口或勞力將剩余山林分配到戶，但到本次林改前，責(zé)任山基本由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，經(jīng)營的主要內(nèi)容是采伐林木，較少造林。2005年村級林改時(shí)，除寄嶺村2005年村級林改時(shí)，寄嶺村村委會不同意維持林業(yè)“三定”分配方案不變，欲將所有林木變賣分紅后按現(xiàn)有人口分地，被村民代表大會否決，改由各組自行確定林改方案，形成維持與重新分配兩種方案。 外，其他村維持林業(yè)“三定”的做法，最多根據(jù)人口增減情況進(jìn)行微調(diào)，繼而對自留山、責(zé)任山分別進(jìn)行長期和30～50年將坑村、塘溪村為30年；寄嶺村、幽居村、大槽村、梅洞村為50年。 承包期的物權(quán)確認(rèn)。從2005年起，案例村農(nóng)戶陸續(xù)造林，與林改前主要造林時(shí)期相比，到2010年止，塘溪村、將坑村、寄嶺村、幽居村、大槽村和梅洞村林改后年均造林面積分別約為林改前的3.7、2.5、1.7、1.2、2.4、2.7倍（見圖1）。

調(diào)研中農(nóng)戶普遍反映林改后年均造林面積大于林改前，但因林改前無準(zhǔn)確、連續(xù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)或文字記載，為保證研究的相對科學(xué)性，本文以各村林改前主要造林時(shí)期年均造林面積與林改后年均造林面積進(jìn)行比較。其中林改前是指1981年林業(yè)“三定”到2003年，林改后是指2004年江西林改到2011年，均選取4年的年均造林面積數(shù)據(jù)。如此處理的理由是：受可供造林地、林木自然條件、輪伐期、造林資金、造林項(xiàng)目等眾多因素的制約，林改前各村主要造林期不同，因而按照自然年對各村造林情況進(jìn)行比較缺乏研究價(jià)值。林改前，江西省大致經(jīng)歷以下主要造林階段：1983～1986年林業(yè)“三定”兩山造林、合作造林、商品材基地建設(shè)等；1987～1994年“滅荒造林”、國鄉(xiāng)聯(lián)營、長江防護(hù)林體系建設(shè)項(xiàng)目一期等；1993～2000年世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目一期和二期等；1999～2004年“跨世紀(jì)綠色工程”一期、世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目三期、日本國際協(xié)力銀行貸款江西省造林項(xiàng)目、退耕還林等。本文依據(jù)上述造林階段，將安福縣塘溪村、將坑村、寄嶺村林改前年均造林面積分別界定在1992～1995年、1989～1992年、1992～1995年，將銅鼓縣幽居村、大槽村、梅洞村林改前年均造林面積分別界定在1984～1987年、1999～2002年、2000～2003年。所選擇的時(shí)間段均屬于主要造林項(xiàng)目時(shí)期，造林面積較大，與林改后的年均造林面積相比，一定程度上說明林改前后造林情況的變化，而且，因林改前造林項(xiàng)目主要由政府出資，與林改后農(nóng)戶個(gè)體造林相比更具有證明力。

二、林改后案例村農(nóng)戶造林意愿與行為的變化

農(nóng)戶調(diào)研結(jié)果顯示：6個(gè)村110戶受訪農(nóng)戶中，林改后造林的有79戶，占受訪農(nóng)戶總數(shù)的71.19%。造林戶普遍增加造林投入，試圖通過流入林地?cái)U(kuò)大造林面積，希望借助林權(quán)抵押貸款緩解造林資金壓力。

（一）造林戶加大造林投入，精耕細(xì)作，單位林地出材量較前提高

與林改前相比，杉木造林戶在造林環(huán)節(jié)以及資金和勞動力方面加大投入，具體表現(xiàn)在：林改前，農(nóng)戶造林環(huán)節(jié)普遍為除雜、挖穴和簡單撫育，林木生長主要依靠自然力，經(jīng)營方式較為粗放，造林投入約300元/畝。林改后，為了提高出材量，農(nóng)戶開始精耕細(xì)作，增加了煉山、伐根、施肥環(huán)節(jié)，選擇良種，嚴(yán)格造林技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化管護(hù)措施。一般造林投入約在650～780元/畝之間，扣除通脹因素，折現(xiàn)后農(nóng)戶造林投入增加248～358元/畝。

煉山是南方林區(qū)常見的清山方式之一，但因其需要資金以及勞力投入，特別是組織不力易引發(fā)火災(zāi)，林改前農(nóng)戶造林很少煉山，林改后，在營造杉木的76戶中，進(jìn)行煉山的有27戶，占比35.5%。對于采伐剩余物較多的南方林區(qū)山場來說，煉山具有快速、徹底、激肥、便于栽植和林木早期生產(chǎn)以及降低病蟲害等優(yōu)點(diǎn)。為了防止煉山引起火災(zāi)，農(nóng)戶選擇風(fēng)小安全的夜間煉山，并設(shè)置防火線，自發(fā)合作分段看管。煉山后有些農(nóng)戶還進(jìn)行伐根清理，以避免原有根系與新生杉木爭奪養(yǎng)分，煉山和伐根兩項(xiàng)約投入150元/畝。清山整地后進(jìn)入栽植階段。與林改前相比，造林戶更傾向選擇良種。以寄嶺村為例，雖然陳山紅心杉的苗木價(jià)格比一般杉苗高出0.2元/株，每畝苗木多投入50～60元，但林改當(dāng)年農(nóng)戶就開始營造當(dāng)?shù)靥赜械年惿郊t心杉，2005～2010年農(nóng)戶每年造林都在1 000畝以上，截止調(diào)研時(shí)止，除了公益林之外，80%山地均造上陳山紅心杉。此外，為保證林木生長所需的營養(yǎng)，一些造林戶按照較高的造林技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定洞穴的深度、底徑以及株距和行距，將撫育時(shí)間延長到5年，并增加施肥環(huán)節(jié)（在營造杉木的76戶中，19.7%的農(nóng)戶增加施肥環(huán)節(jié)）。6個(gè)案例村農(nóng)戶杉木施肥撫育的次數(shù)和時(shí)間有所不同，一般在撫育次年開始施肥，共施肥2次。按每次計(jì)算，農(nóng)戶需要投入220元/畝（其中肥料費(fèi)120元，人工費(fèi)100元）。撫育施肥在毛竹經(jīng)營中也非常普遍。以大槽村和梅洞村為例。2009年梅洞村農(nóng)戶開始采用竹腔施肥技術(shù)進(jìn)行施肥，投入約150元/畝（其中肥料費(fèi)100元，人工費(fèi)50元）；大槽村2008年發(fā)生雪災(zāi)后開始給毛竹施肥，當(dāng)年投入約450元/畝（其中肥料費(fèi) 300元，人工費(fèi)150元。因雪災(zāi)比正常情況多投2個(gè)工）。農(nóng)戶增大造林投入帶來的直接結(jié)果是出材量增加。據(jù)寄嶺村農(nóng)戶反映，林改前該村一畝造林地杉木出材量約6立方米，林改后出材量最高可達(dá)15立方米。而梅洞村農(nóng)戶采用竹腔施肥有效提高了新竹數(shù)量，1畝多出新竹約20根，且眉徑9寸以上毛竹居多。

調(diào)研中，塘溪村農(nóng)戶邱某將其種植杉木的投入產(chǎn)出與相鄰的國有林場進(jìn)行了對比：造林投入為900元/畝，比國有林場高出400元/畝；林地出材量12立方米/畝，比國有林場多出4立方米/畝。據(jù)邱某描述，其在煉山時(shí)將不超過30公分的樹根全部挖掉，洞穴的深度與底徑要比國有林場的大且深，行間距為3×3厘米（國有林場2×2厘米），撫育十分細(xì)致，平均砍雜0.5畝/天/人，國有林場可以砍雜1畝/天/人。

（二）農(nóng)戶試圖通過流入林地?cái)U(kuò)大造林面積，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，緩解獲得采伐指標(biāo)的難度

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，96%的受訪農(nóng)戶希望通過流入林地?cái)U(kuò)大造林面積，理由排序依次為：營林收益高、政策支持、規(guī)模經(jīng)營、容易獲取采伐指標(biāo)。農(nóng)戶對排序結(jié)果的解釋是：分山到戶的政策、特別是承包期的長期化使其對山林經(jīng)營有信心，政府鼓勵(lì)造林，林木價(jià)格上漲，營林收益高。通過流入林地可以擴(kuò)大造林面積，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，且容易獲得采伐指標(biāo)。這一解釋在12戶流入戶訪談中得到進(jìn)一步驗(yàn)證與較高的流入意愿相對應(yīng)，農(nóng)戶林地流出意愿極低，受訪110戶中流出林地的只有6戶，且均因林地地處偏遠(yuǎn)、缺乏勞動力、急需用錢、申請不到采伐指標(biāo)等特殊原因，林地供給顯著不足，因此只有12戶流入了林地。 。

12戶流入戶中3戶流入的林地與自有山林相連。塘溪村邱某自2008～2010年連續(xù)3年分別流入與自有山林相連的林地40畝、20畝、70畝，流入林地與自有林地合計(jì)面積達(dá)420畝；寄嶺村周某分別于2009年和2010年流入與自有山林連片的林地30畝和40畝，流入林地與自有林地合計(jì)面積達(dá)到190畝；梅洞村葉某2008年流入與自家山林連片的林地3畝，流入林地與自有林地面積合計(jì)達(dá)73畝。與自家山林相連是農(nóng)戶流入林地的首選考慮因素，農(nóng)戶的理由是：造林前期投入最多5年，5年后只要巡山，防止被盜與火災(zāi)即可，一個(gè)工一般可以巡山3 000～5 000畝。但囿于林地供給不足的現(xiàn)狀，流入連片林地的機(jī)會并不多，外村在本村的插花山因此成為次優(yōu)選擇，12戶中有4戶流入的是插花山。因?yàn)椴寤ㄉ降牧謾?quán)主體是外村農(nóng)戶，管護(hù)不力或成本過高，一般有流出意愿，且價(jià)格低于其他林地。林改后大槽村農(nóng)戶共流入約2 000～3 000畝林地，基本上都是外村在本村的插花地，將坑村農(nóng)戶葉某2008年流入17畝插花山，流入價(jià)格約118元/畝，當(dāng)時(shí)林地流入均價(jià)為500元/畝。此外，擴(kuò)大造林面積以增加獲得采伐指標(biāo)機(jī)率也是流入戶的重要考量之一。江西省林業(yè)廳《關(guān)于進(jìn)一步完善林木采伐管理政策的通知》中規(guī)定個(gè)人投資營造商品林750畝以上，采伐指標(biāo)單列；銅鼓縣《森林采伐管理改革試點(diǎn)實(shí)施意見》規(guī)定流轉(zhuǎn)集中連片面積達(dá)2 000畝的經(jīng)營大戶在采伐指標(biāo)上實(shí)行單列；安?？h2011年開始推行“三優(yōu)先、二傾斜、一從緊”的木材指標(biāo)分配政策，指標(biāo)分配向私有林場、造林大戶傾斜。雖然一般農(nóng)戶難以達(dá)到采伐指標(biāo)單列的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)戶普遍反映，林地面積大的農(nóng)戶更容易獲得采伐指標(biāo)。

（三）農(nóng)戶希望通過林權(quán)抵押貸款緩解造林資金壓力，但融資成本高降低了農(nóng)戶貸款意愿

農(nóng)戶調(diào)查問卷表明，在“經(jīng)營林業(yè)有哪些困難”的問題上，52個(gè)農(nóng)戶將缺乏資金列入其中，約占受訪農(nóng)戶總數(shù)的47%，可見資金問題仍是農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營的一大難題。林改后，農(nóng)戶的造林資金來源由自有資金、向親友借貸擴(kuò)展到銀行貸款。未實(shí)施林權(quán)抵押貸款前，農(nóng)戶銀行貸款方式為包括小額信用貸款和小額擔(dān)保貸款在內(nèi)的農(nóng)戶小額貸款，農(nóng)戶可以按照信用等級或聯(lián)保等方式貸款，案例縣貸款額度最多不超過5萬，還款期限一般為1～3年，利率在中國人民銀行基準(zhǔn)貸款利率基礎(chǔ)上浮20%。顯然，對于前期投入大、收益回報(bào)期長的造林活動而言，小額貸款的額度和還款期限不能滿足農(nóng)戶造林的資金需求。林改后，安?？h開始實(shí)施包括林農(nóng)授信貸款和大額抵押貸款在內(nèi)的林權(quán)抵押貸款。這兩種均需以林權(quán)證做抵押，其中農(nóng)戶貸款10萬元以內(nèi)的，可以根據(jù)[林農(nóng)家庭年收入（30%）+森林資產(chǎn)估價(jià)（40%～60%）]×資信等級系數(shù)所得額度向縣農(nóng)村合作銀行貸款，抵押物不需評估，還款期限為1～5年，利率為國家法定基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上浮40%（林農(nóng)授信貸款）；農(nóng)戶貸款10萬元以上的，抵押物須經(jīng)林業(yè)要素市場評估后貸款，抵押率50%～60%，還款期限為3～5年，利率為國家法定基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上浮50%（大額林權(quán)抵押貸款）。銅鼓縣農(nóng)戶貸款5萬元以上的，可以用林權(quán)證直接抵押貸款，經(jīng)林權(quán)交易中心評估后貸款，抵押率是50%，還款期限1～3年，利率為國家法定基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上浮50%。顯然，林權(quán)抵押貸款在貸款額度或還款期限上高于農(nóng)戶小額貸款，為農(nóng)戶籌集造林資金提供了有效渠道。

從農(nóng)戶對林權(quán)抵押貸款政策認(rèn)知程度來看，110戶受訪農(nóng)戶中93%農(nóng)戶知道林權(quán)抵押貸款。在農(nóng)戶對林權(quán)抵押貸款需求的問題上，除了8%的農(nóng)戶沒有聽說過林權(quán)抵押貸款、25%農(nóng)戶未明確表明態(tài)度，以及8%的農(nóng)戶辦理過之外，有25%的農(nóng)戶表示“有辦理的打算”或“以后需要資金會考慮林權(quán)抵押貸款”。實(shí)際已辦理林權(quán)抵押貸款9戶，其中的5戶將貸款用于造林，特別是林地面積大且有持續(xù)造林計(jì)劃的造林戶，林權(quán)抵押貸款確實(shí)起到解決造林資金短缺的作用，如塘溪村邱某2011年將其300畝林地抵押給安?？h農(nóng)村合作銀行貸款30萬，計(jì)劃在2年時(shí)間將山上全部造上杉木。值得注意的是，調(diào)研中仍有34%農(nóng)戶明確表示不考慮林權(quán)抵押貸款，闡述的理由包括林權(quán)抵押貸款利息高、需要繳納評估費(fèi)以及手續(xù)繁瑣等，特別是想貸款5萬（銅鼓縣）或10萬（安?？h）以上的農(nóng)戶意見較大。首先，林權(quán)抵押貸款利率高出農(nóng)戶小額貸款利率的20%～30%，加大了農(nóng)戶的融資成本，特別是普通農(nóng)戶感覺還款壓力大。其次，辦理林權(quán)證抵押貸款程序復(fù)雜，從申請到發(fā)放貸款要經(jīng)歷申請→受理→評估→辦理抵押登記手續(xù)→貸款發(fā)放等多個(gè)環(huán)節(jié)。再次，需要繳納評估費(fèi)。案例縣評估費(fèi)均以評估額為基準(zhǔn)實(shí)行差額定率累計(jì)制計(jì)費(fèi)，如評估額50萬元（含）以下，銅鼓縣按1%計(jì)收，安?？h按0.6%計(jì)收。而農(nóng)戶小額貸款手續(xù)相對簡便，不需要辦理抵押登記，不需要評估。

三、影響案例村農(nóng)戶造林意愿和行為的制度因素

通過對案例村農(nóng)戶造林意愿和行為的描述，可以看出，農(nóng)戶造林行為受資金、林地、勞力、市場以及制度等多重因素的影響。而制度因素作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)內(nèi)生變量，對經(jīng)濟(jì)的長期增長至關(guān)重要[5]256，257。制度安排直接影響到經(jīng)營主體的投入產(chǎn)出及其效率[6]。為進(jìn)一步了解林改后林權(quán)制度對農(nóng)戶造林意愿和行為的影響，課題組對農(nóng)戶問卷調(diào)查中涉及的分林到戶政策、林業(yè)稅費(fèi)改革、林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押制度、林業(yè)補(bǔ)貼和采伐指標(biāo)等制度因素進(jìn)行村級半結(jié)構(gòu)訪談半結(jié)構(gòu)訪談人員由歷任和現(xiàn)任村干部、造林戶、未造林戶、富裕戶、貧困戶等組成。 。訪談結(jié)果顯示：

（一）農(nóng)戶山林產(chǎn)權(quán)的邊界、內(nèi)容及排他性程度是影響農(nóng)戶造林意愿的基本因素

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論揭示了產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行機(jī)理：通過確定產(chǎn)權(quán)主體對某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)所有、使用、處置以及收益等權(quán)利束，界定產(chǎn)權(quán)主體和其他人受益或受損邊界。產(chǎn)權(quán)主體因擁有的權(quán)利內(nèi)容、邊界及排他程度產(chǎn)生不同的理性預(yù)期，進(jìn)而決定為或不為與該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動。課題組根據(jù)權(quán)利束理論將農(nóng)戶營林權(quán)利分解為林地承包經(jīng)營權(quán)、種植權(quán)、采伐權(quán)、銷售權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)。農(nóng)戶問卷調(diào)查結(jié)果顯示，110戶中78%的農(nóng)戶認(rèn)為除杉木采伐權(quán)外，林改后自己擁有了上述各項(xiàng)權(quán)利。在半結(jié)構(gòu)訪談過程中，課題組成員對上述權(quán)利進(jìn)行詮釋后根據(jù)課題研究目標(biāo)，結(jié)合產(chǎn)權(quán)理論與我國相關(guān)制度內(nèi)容，本課題組將農(nóng)戶林地承包經(jīng)營權(quán)分解為到戶林地的類型、權(quán)利內(nèi)容和邊界以及排他性程度；種植權(quán)包括清山整地-樹種選擇-種植-撫育各階段的行為自由度或限制；采伐權(quán)指的是杉木和毛竹的采伐指標(biāo)申請、配額與獲取的難易；銷售權(quán)指采伐后銷售渠道和價(jià)格的自由選擇權(quán)；收益權(quán)指是否存在不合理的截留、稅費(fèi)、關(guān)卡以及其他管理費(fèi)用；流轉(zhuǎn)權(quán)指的是除自營外，是否有權(quán)決定流出和流入以及流轉(zhuǎn)價(jià)格、渠道等；抵押權(quán)是指農(nóng)戶在林權(quán)抵押貸款上的惠及面與難易程度。 ， 6個(gè)案例村參與訪談農(nóng)戶的討論集中在林改前后到戶山林的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、邊界、排他性差異以及與造林的關(guān)系上。

林業(yè)“三定”時(shí)，6個(gè)案例村基本將最好或較好的山林作為自留山均分到戶，少則占山林面積的3.71%（大槽村），多至11.19%（寄嶺村），按照當(dāng)時(shí)的政策，農(nóng)戶擁有自留山的林木所有權(quán)、自主采伐權(quán)、收益權(quán)以及繼承權(quán)，這一政策曾一度激勵(lì)農(nóng)戶自留山造林，但1985年實(shí)施的《森林法》規(guī)定“農(nóng)村居民采伐自留山由縣級林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核發(fā)放采伐許可證”，據(jù)此農(nóng)戶喪失自主采伐權(quán)，之后很少造林。余下的大多數(shù)山林以責(zé)任山的形式分到戶，但按農(nóng)戶的說法，分的不是權(quán)利而是管護(hù)責(zé)任，除幽居村農(nóng)戶可以采伐林木1984年幽居村實(shí)行兩山并一山，農(nóng)戶可以采伐責(zé)任山上的林木，由縣林業(yè)公司統(tǒng)一收購。 和塘溪村農(nóng)戶可以采伐毛竹外，林木采伐權(quán)和收益權(quán)仍屬于村集體，農(nóng)戶只獲得少量的管護(hù)費(fèi)或自用材，即便幽居村農(nóng)戶有采伐權(quán)，但采伐的林木由縣林業(yè)公司統(tǒng)一收購，收購價(jià)長期不變。因此，農(nóng)戶普遍不要責(zé)任山，老實(shí)或家里勞力較多的農(nóng)戶分的多一些。責(zé)大于利的責(zé)任山產(chǎn)權(quán)致使農(nóng)戶造林積極性普遍不高。也正因?yàn)榇?，各案例村對?zé)任山產(chǎn)權(quán)界定方法簡單粗糙，一般以自報(bào)為主，各戶根據(jù)自己的位置粗略指認(rèn)，很少實(shí)地勘測，造成“有山無證、有證無山、證山不符”狀況。由此可以看出，林業(yè)“三定”時(shí)期，農(nóng)戶名義上取得了山林產(chǎn)權(quán)，但責(zé)任山產(chǎn)權(quán)內(nèi)容嚴(yán)重缺失，農(nóng)戶不享有對林地自主種植、經(jīng)營和收益等獨(dú)立性的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)、種植權(quán)、采伐權(quán)、收益權(quán)仍歸集體。即使農(nóng)戶有權(quán)采伐責(zé)任山，也因銷售權(quán)受限于木材一家進(jìn)山收購制度而導(dǎo)致其營林收益減少，這樣的制度安排決定了農(nóng)戶對責(zé)任山產(chǎn)權(quán)界定不關(guān)心，缺乏造林意愿。與此形成對比的是，自留山最初在產(chǎn)權(quán)內(nèi)容上較為完整，因此在產(chǎn)權(quán)界定時(shí)各村多將最好或較好的山林劃入，而不是政策要求的荒山、疏林地，但當(dāng)自由采伐權(quán)被取消、銷售權(quán)受限導(dǎo)致自留山產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與責(zé)任山差別不大時(shí)，農(nóng)戶自留山造林意愿明顯降低，一些自留山因撂荒被村集體收回。

2005年村級林改時(shí)，6個(gè)案例村對自留山、責(zé)任山分別給予長期經(jīng)營以及30～50年承包期的物權(quán)確認(rèn)。針對林業(yè)“三定”時(shí)產(chǎn)權(quán)界定粗糙造成山林權(quán)屬糾紛多等問題，各村由林業(yè)站勾圖員、村組干部、各地塊擬到戶的農(nóng)戶以及四至相鄰的農(nóng)戶組成勘測小組實(shí)地勘察，經(jīng)過重新確定四至、勾圖、確權(quán)三榜公示，產(chǎn)權(quán)界定明確、細(xì)致，責(zé)任山與自留山的面積和四至都記載在林權(quán)證上，當(dāng)被問及是否對30～50年的責(zé)任山期限擔(dān)心以及如何理解林權(quán)證時(shí)，有農(nóng)戶認(rèn)為，30～50年等于長期，且相信期滿后會變成長期經(jīng)營，也有農(nóng)戶認(rèn)為，此次林改允許農(nóng)民選擇承包期，確定承包期以林木輪伐期為主要依據(jù)，即便出現(xiàn)期滿收回情況，自己的收益也不會受損，而在30～50年內(nèi)，林權(quán)證意味著除需要申請采伐指標(biāo)外“自己說了算”，也就是說，除杉木采伐權(quán)外，農(nóng)戶有權(quán)決定自營或流轉(zhuǎn)林地，如流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限均由雙方自主協(xié)商；如自營，可以自主選擇樹種，決定撫育時(shí)間與方式，銷售給出價(jià)高的木材商，還可以通過抵押貸款籌集資金。各案例村山林到戶及自主權(quán)增加使農(nóng)戶將林地視為已有。與林業(yè)“三定”相比，林改以及2008年《物權(quán)法》的頒布，使農(nóng)戶取得了內(nèi)容完整、排他性強(qiáng)的林地承包經(jīng)營權(quán)，最長可達(dá)70年的林地承包期，期滿繼續(xù)承包的法律規(guī)定，以及“永久不變承包期” 的政策表述，符合林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點(diǎn)，有利于農(nóng)戶對長期經(jīng)營林地形成穩(wěn)定的預(yù)期，是形成造林意愿的基本制度因素。

林改后農(nóng)戶山林產(chǎn)權(quán)仍受限額采伐制度約束。針對問卷中“目前經(jīng)營林業(yè)有哪些困難？” 的問題，采伐指標(biāo)、資金、勞動力、地塊分散、技術(shù)等項(xiàng)被選，但只有采伐指標(biāo)問題屬于農(nóng)戶權(quán)利范疇，而農(nóng)戶解釋將其排為第一位的原因是：申請不到采伐指標(biāo)，只能將活立木賣給木材商，議價(jià)空間明顯縮小，影響造林收益。如果采伐指標(biāo)問題得以解決，造林積極性會更高。

（二）林業(yè)稅費(fèi)降低和造林補(bǔ)貼是農(nóng)戶將造林意愿付諸于行為的理性考量因素

農(nóng)戶所擁有的產(chǎn)權(quán)狀況決定其是否愿意造林，但作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)理性人，追求營林收益最大化是其造林的根本原因，因此從造林意愿到造林行為的直接理由是造林收益大于成本。被問及林改后造林原因時(shí)，農(nóng)戶最多且最先提到的是林業(yè)稅費(fèi)的降低，即造林成本減少。大槽村農(nóng)戶以圍徑1尺毛竹和14厘米杉木為例，給我們詳細(xì)計(jì)算了林改前后林業(yè)稅費(fèi)的細(xì)賬（見表2）。

2003年，按照當(dāng)時(shí)林業(yè)稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，毛竹稅費(fèi)達(dá)6.15元/根，占毛竹收購價(jià)的76.88%，杉木稅費(fèi)為197.46元/立方米，占杉木收購價(jià)的62.89%，即便不計(jì)算造林資金、勞力等其他成本，農(nóng)戶也只能獲得1.85元/根、116.54元/立方米，如果算上縣級木材銷售工本費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)、工商交易費(fèi)等收費(fèi)和攤派，農(nóng)戶造林利潤空間幾乎為零，甚至為負(fù)數(shù)，造林投資因稅費(fèi)過高而無法得到正常的收益水平。這一時(shí)期稅費(fèi)重的原因包括：市縣鄉(xiāng)村木材收費(fèi)項(xiàng)目眾多且缺乏法定征收依據(jù)，造成林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)處于不確定的狀態(tài)；育林基金起征基點(diǎn)“第一次成交價(jià)”的認(rèn)定不統(tǒng)一、起征標(biāo)準(zhǔn)過高；地方財(cái)政依賴林業(yè)導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象。2010年，同樣尺寸的毛竹收購價(jià)升到17.5元/根，杉木收購價(jià)為1 000元/立方米。按照江西省“兩取消、兩調(diào)整、一規(guī)范”的林業(yè)稅費(fèi)改革要求，杉木育林基金按統(tǒng)一的計(jì)費(fèi)價(jià)格（700元）10%計(jì)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)竹（含尺竹以上）育林基金按1元/根計(jì)價(jià)。不考慮木竹收購價(jià)上漲因素，僅毛竹、杉木稅費(fèi)絕對值就分別降低4.75元/根、77.46元/立方米，其中毛竹稅費(fèi)占收購價(jià)的8%、杉木稅費(fèi)占收購價(jià)的12%。林業(yè)稅費(fèi)的最大變化是取消市縣鄉(xiāng)村出臺的所有木竹收費(fèi)項(xiàng)目，增強(qiáng)了林業(yè)規(guī)費(fèi)征收的合法性要求；統(tǒng)一育林基金計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)低計(jì)費(fèi)價(jià)格。但也帶來鄉(xiāng)村兩級收入缺乏保障，影響其正常運(yùn)行等問題。

在林業(yè)稅費(fèi)降低的同時(shí)，案例縣實(shí)施了包括現(xiàn)金補(bǔ)貼、貸款貼息等多項(xiàng)林業(yè)補(bǔ)貼政策，如安?？h對陳山紅心杉的育苗戶和造林戶給予400元/畝良種補(bǔ)貼、30元/畝種苗補(bǔ)貼，對實(shí)施毛竹林低產(chǎn)改造農(nóng)戶50元/畝補(bǔ)貼。銅鼓縣對農(nóng)戶投資荒山荒地造林、稀疏林地補(bǔ)植造林、低效林改造等給予90元/畝補(bǔ)貼。補(bǔ)貼既具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效應(yīng)，同時(shí)也有明顯的政策導(dǎo)向性。以寄嶺村種植陳山紅心杉木的農(nóng)戶為例，栽植紅心杉苗每畝要比一般杉苗多支出約60元，申請種苗補(bǔ)貼后可減輕一半的成本負(fù)擔(dān)，而栽植的紅心杉木無論從品種還是出材量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于普通杉木。林權(quán)抵押貸款貼息旨在鼓勵(lì)農(nóng)戶將林權(quán)抵押貸款用于造林，農(nóng)戶用抵押貸款造林的，可獲得中央財(cái)政3%或省級財(cái)政2%貼息補(bǔ)助，其中中央財(cái)政貼息期限最長可達(dá)5年，以貸款10萬元計(jì)意味著可在5年內(nèi)獲得3 000元/年的貼息補(bǔ)貼，貼息總額相當(dāng)于貸款本金的15%，降低了農(nóng)戶的貸款成本負(fù)擔(dān)。

（三）林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押制度具有緩解造林生產(chǎn)要素制約的傾向，但制度供給顯著不足

如前所述，案例村農(nóng)戶通過流入林地?cái)U(kuò)大造林面積，并以林權(quán)抵押貸款緩解造林資金壓力，因而，林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押制度確實(shí)起到了緩解造林生產(chǎn)要素制約的作用，但林地供給不足和林權(quán)抵押融資成本高令流入林地和林權(quán)貸款農(nóng)戶占少數(shù)，制度的惠及面不夠。這與制度設(shè)計(jì)與實(shí)施有密切關(guān)系。

就林地供給不足問題而言，除因造林收益高制約農(nóng)戶流出意愿外，農(nóng)戶在林權(quán)流轉(zhuǎn)中權(quán)利受限、流轉(zhuǎn)成本增加、以及流轉(zhuǎn)利益受損也是抑制其流轉(zhuǎn)的重要原因，這與對流轉(zhuǎn)不當(dāng)干預(yù)有關(guān)，是制度實(shí)施中出現(xiàn)的問題。首先表現(xiàn)在要求農(nóng)戶必須進(jìn)入林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心流轉(zhuǎn)。從法律層面，農(nóng)戶具有林地自主流轉(zhuǎn)權(quán)，但江西省以及案例縣均要求農(nóng)戶進(jìn)入林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心交易參見江西省《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)保障林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易健康有序進(jìn)行的通知》 （贛林改字[2007]9號）；中共銅鼓縣委、銅鼓縣人民政府《全面深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度配套改革的意見》（2007）；安福縣林業(yè)局《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前林改工作的通知》（2006）。 。一旦進(jìn)入，就必須履行受理→公告→勘察評估→審核→林權(quán)變更等程序，并交納各種費(fèi)用，包括林權(quán)證變更工本費(fèi)5元、300元/宗勘察費(fèi)，以及林權(quán)交易費(fèi)（1 000畝以下繳納2元/畝）等，流轉(zhuǎn)成本顯著增加。依據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓登記只具有對抗第三人的效力，不登記并不影響轉(zhuǎn)讓的法律效力，因此是否登記應(yīng)由流轉(zhuǎn)主體自主決定。但案例縣“流轉(zhuǎn)后必須到縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心辦理林權(quán)變更登記手續(xù)”，否則“不分配木材生產(chǎn)計(jì)劃”。由于江西省各地的林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心是由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門負(fù)責(zé)運(yùn)行，并不是獨(dú)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此林業(yè)主管部門主導(dǎo)具有中介服務(wù)功能的要素市場，必然產(chǎn)生利用行政權(quán)力干涉流轉(zhuǎn)的結(jié)果，如將進(jìn)入要素市場交易、辦理流轉(zhuǎn)登記與采伐指標(biāo)掛鉤。其次，流轉(zhuǎn)中基層政府利用權(quán)力、流入方（營林大戶、木材商和公司等）利用其在資本、信息、談判能力等方面的強(qiáng)勢地位干預(yù)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)決策，導(dǎo)致所簽訂的合同存在“套牢”問題林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同屬于長期性合同，由于農(nóng)戶的有限理性，無法預(yù)知未來的山林收益，而以低廉的價(jià)格轉(zhuǎn)讓，當(dāng)山林價(jià)格上漲時(shí)，農(nóng)戶已失去交易的其他機(jī)會，造成套牢問題。 和不公平條款，使農(nóng)戶利益嚴(yán)重受損，制約了農(nóng)戶流出意愿。調(diào)研中了解的情況印證了這一推斷，2004年銅鼓縣開始集體林權(quán)改革試點(diǎn)，當(dāng)年某公司提出在該縣收購10萬畝杉木林建設(shè)原料基地的計(jì)劃，經(jīng)縣政府牽頭，流入幽居村3 700畝林地，價(jià)格是75元/畝。隨著林業(yè)稅費(fèi)降低、木材價(jià)格上漲，農(nóng)戶認(rèn)為流轉(zhuǎn)價(jià)格過低進(jìn)而發(fā)生糾紛，經(jīng)縣政府協(xié)調(diào)，該公司同意每年每畝增加5元，補(bǔ)到2014年，為每畝125元。而2005年山林市場價(jià)已達(dá)400元/畝左右，顯然該價(jià)格與市場價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，用農(nóng)戶的話“當(dāng)年賣一畝山的錢，現(xiàn)在連一棵樹的價(jià)錢都趕不上”。

林權(quán)抵押貸款制度供給不足主要表現(xiàn)在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)尚不能滿足農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)雙方的需求。前已述及，農(nóng)戶小額貸款無論從貸款額度還是期限上與造林需求不匹配，無法解決農(nóng)戶造林資金量需求大、還款期限長等問題。根據(jù)國家對林業(yè)實(shí)行長期限低利息的信貸扶持政策要求，林權(quán)抵押貸款制度設(shè)計(jì)本應(yīng)達(dá)到解決林農(nóng)缺少資金、林業(yè)投入不足的目標(biāo)，然而就農(nóng)戶（借方）而言，該制度中有關(guān)抵押物、貸款金額、還款期限、貸款成本等規(guī)定均無法滿足其貸款需求。首先，可以抵押的森林資產(chǎn)主要是林木，銀行普遍不接受無林地抵押，也就是說，如果農(nóng)戶準(zhǔn)備造林，需要申請林權(quán)抵押貸款時(shí)，必須以其他林地的林木作為抵押物，這一條件排除了想要貸款進(jìn)行荒山造林的農(nóng)戶；其次，還貸期限一般最長5年，通常造林資金投入集中在最初3年，之后投入逐漸減少，但取得造林收益則較長，安福縣規(guī)定杉木主伐年齡是23年，即使間伐也要達(dá)10年，也就是說造林10年才有間伐收益，這意味著農(nóng)戶在取得營林收益前貸款期限已經(jīng)到來，必須通過其他渠道借錢還貸，這一規(guī)定對營林時(shí)間長的造林戶不利；最后，與農(nóng)戶小額貸款相比，林權(quán)抵押貸款利息負(fù)擔(dān)重，還要辦理評估登記手續(xù)，并支付評估、登記等費(fèi)用，融資成本較高，導(dǎo)致該貸款對經(jīng)營林地面積小的普通農(nóng)戶缺乏吸引力。對金融機(jī)構(gòu)（貸方）而言，推行林權(quán)抵押貸款的配套制度供給不足，如缺乏有效的抵押物自然風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，抵押物變現(xiàn)受制于限額采伐制度等，不能滿足其控制信貸風(fēng)險(xiǎn)、取得合理經(jīng)營收益的需求，因而導(dǎo)致其收緊貸款條件。

（四）采伐指標(biāo)仍是制約農(nóng)戶造林的主要制度因素，加大農(nóng)戶造林成本，引導(dǎo)農(nóng)戶種植針葉林

從制度設(shè)計(jì)來看，林改前除幽居村以外幽居村 1997年前是分到戶的采伐指標(biāo)券，之后至林改前村集體按人口將采伐指標(biāo)分到組，林改后各組按人口分到戶。 ，各案例村均由村集體統(tǒng)一采伐，采伐指標(biāo)由村集體或村級林場申請。林改后，特別是2009年江西省進(jìn)行林木采伐管理制度改革，要求由縣級林業(yè)主管部門將采伐指標(biāo)下達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將采伐指標(biāo)逐一落實(shí)到各村（組）林權(quán)所有者。案例縣做法有所不同，安?？h農(nóng)戶直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提交采伐申請，銅鼓縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則將采伐指標(biāo)下達(dá)到村組，由村組按照人口或資源分配到農(nóng)戶?？傮w而言，與林改前相比，林改后農(nóng)戶直接獲取采伐指標(biāo)難度降低。調(diào)研表明：采伐過杉木的57戶中，申請到或分配到采伐指標(biāo)的有28戶，占比49.12%。

農(nóng)戶問卷統(tǒng)計(jì)顯示，在“林改前后采伐指標(biāo)獲取難易程度的評價(jià)”上，除了16.36%受訪農(nóng)戶認(rèn)為更容易、10.91%不清楚之外，有47.27%農(nóng)戶認(rèn)為林改前后采伐指標(biāo)獲得難易程度相當(dāng)，而25.45%的農(nóng)戶認(rèn)為林改后指標(biāo)獲取更難。問及更難的原因，安福縣案例村受訪農(nóng)戶解釋是：大多數(shù)采伐指標(biāo)被木材商、指標(biāo)販子及其他關(guān)系戶所控制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)寄嶺村17個(gè)被訪農(nóng)戶中采伐過杉木的有10戶，其中9戶因申請不到采伐指標(biāo)而將木材賣給有指標(biāo)的木材商，1戶通過關(guān)系取得采伐指標(biāo)；塘溪村17個(gè)被訪農(nóng)戶中采伐過杉木的有8戶，正常獲取指標(biāo)的3戶，另有2戶是本村指標(biāo)販子，1戶買指標(biāo)，1戶將林木賣給木材商，1戶偷伐；將坑村18個(gè)受訪戶中采伐過杉木的有9戶，有4戶申請到采伐指標(biāo)，通過關(guān)系拿到采伐指標(biāo)的4戶，均是歷任與現(xiàn)任村干部，另有1戶偷伐。銅鼓縣案例村農(nóng)戶解釋是：下達(dá)到村組的采伐指標(biāo)比林改前少，如幽居村采伐指標(biāo)由林改前2 000～3 000立方米/年下降到林改后1 000立方米/年，該村20個(gè)受訪戶中13戶采伐過杉木，分到指標(biāo)的12戶中 有3戶因指標(biāo)分配太少而通過關(guān)系獲取指標(biāo)或買指標(biāo)以滿足采伐需要，另有1戶偷伐；梅洞村20個(gè)受訪農(nóng)戶中采伐過杉木的有14戶，6戶正常取得指標(biāo)，6戶買指標(biāo)，2戶偷伐；大槽村18個(gè)受訪戶中有3戶采伐過，因采伐量小分配的指標(biāo)滿足了采伐需求（見圖2）。

除因權(quán)力尋租產(chǎn)生關(guān)系指標(biāo)外，預(yù)留指標(biāo)增多以及采伐指標(biāo)向造林大戶傾斜等政策性因素是導(dǎo)致農(nóng)戶獲取采伐指標(biāo)困難的主要原因。依照江西省規(guī)定，各縣可預(yù)留10%～15%采伐指標(biāo)用于征占用林地、林政處罰材、自然災(zāi)害等，安?？h、銅鼓縣實(shí)際預(yù)留指標(biāo)比例都達(dá)到上限15%。兩縣中的銅鼓縣對造林大戶在采伐指標(biāo)上實(shí)行單列，安?？h明確采伐指標(biāo)分配向造林大戶傾斜。因而在采伐總量控制的情況下，這一政策壓縮了普通農(nóng)戶獲取采伐指標(biāo)的空間，采伐指標(biāo)對普通農(nóng)戶的約束強(qiáng)于造林大戶。對于普通農(nóng)戶來說，受政策導(dǎo)向以及權(quán)力尋租的制約，除了按正常途徑申請或分配到采伐指標(biāo)外，買指標(biāo)、關(guān)系指標(biāo)或活立木銷售是其非正常但取得指標(biāo)或出售林木的有效渠道，這一比例在采伐過杉木的農(nóng)戶中達(dá)42.11%，說明相當(dāng)一部分采伐指標(biāo)流入尋租領(lǐng)域。進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在未能正常獲取采伐指標(biāo)的農(nóng)戶中，安?？h案例村農(nóng)戶占比達(dá)75%，表明安?？h實(shí)施的由農(nóng)戶向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請指標(biāo)的分配方式遠(yuǎn)未達(dá)到采伐指標(biāo)落實(shí)到林權(quán)所有者的目標(biāo)，并增大了農(nóng)戶獲取采伐指標(biāo)的成本。

采伐指標(biāo)獲取難度對農(nóng)戶造林產(chǎn)生了負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：（1）買指標(biāo)加大了農(nóng)戶營林成本。調(diào)研中農(nóng)戶多次提到“采伐指標(biāo)是有價(jià)的”，申請不到采伐指標(biāo)可私下買指標(biāo)，價(jià)格低則30元/立方米，高至110元/立方米。（2）活立木轉(zhuǎn)讓降低了農(nóng)戶營林收益。農(nóng)戶把活立木賣給有采伐指標(biāo)木材商，價(jià)格一般為400元/立方米，木材商銷售價(jià)格為800元/立方米，扣除支付的各種費(fèi)用外，木材商從中賺取120元/立方米，實(shí)際為農(nóng)戶的利益損失。（3）引導(dǎo)農(nóng)戶種植采伐指標(biāo)相對容易取得的針葉林。按照江西省林木采伐管理政策，采伐人工及天然闊葉林由縣林業(yè)局統(tǒng)一調(diào)查核實(shí)后上報(bào)省林業(yè)廳審批下達(dá)采伐指標(biāo)。對于普通農(nóng)戶，種植闊葉林獲得采伐指標(biāo)幾乎是不可能的。調(diào)研中農(nóng)戶雖然明白種植闊葉林的生態(tài)效益更好，但表示不會種，因?yàn)橹笜?biāo)申請?zhí)y。將坑村造林大戶黃某因申請不到闊葉林采伐指標(biāo)，不得不與當(dāng)?shù)貒辛謭鲞_(dá)成協(xié)議，由國有林場申請采伐指標(biāo)，采伐收益歸黃某，之后黃某將該林地流轉(zhuǎn)給其造林。（4）影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)造林的意愿。農(nóng)戶問卷中“在何種情況下考慮流出林地”，有4戶在采伐指標(biāo)獲取難時(shí)有流出林地的意向，有2戶因此原因流出了林地。同樣在是否流入林地的問題上， 采伐指標(biāo)獲得機(jī)率高是農(nóng)戶考慮流入的重要因素。

四、結(jié)論

1.林改前后造林活動的變化表明，林地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容完備與否、排他性強(qiáng)弱影響農(nóng)戶對產(chǎn)權(quán)界定清晰與否的態(tài)度，進(jìn)而影響造林意愿的高低。

2.林業(yè)稅費(fèi)改革增加了農(nóng)戶的可支配收入，特別是取消鄉(xiāng)村木竹收費(fèi)消除了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的不確定性和隨意性。在此基礎(chǔ)上具有政策導(dǎo)向的補(bǔ)貼進(jìn)一步降低了符合政策需求的造林戶的營林成本。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)林改時(shí)已被取消的鄉(xiāng)村木竹收費(fèi)在一些地方重新出現(xiàn)（將坑村農(nóng)戶繳納杉木育林基金時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向其收取20元/立方米道路維修費(fèi)，不繳納拿不到采伐指標(biāo)。幽居村農(nóng)戶從2010年起采伐時(shí)除育林基金以外，還須繳納鄉(xiāng)村積累共計(jì)40元/ 立方米），這與林改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、村集體收入缺乏保障直接相關(guān)，值得關(guān)注的是在鄉(xiāng)村收入得不到改善的情況下，鄉(xiāng)村非規(guī)范收費(fèi)現(xiàn)象不可能消除，造林成本增加會對農(nóng)戶造林產(chǎn)生消極影響。

3.林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押制度能夠有效緩解林地、資金等要素對農(nóng)戶造林的約束，但制度設(shè)計(jì)與實(shí)施存在問題。農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)權(quán)受限、進(jìn)而利益受損是影響其流轉(zhuǎn)決策的重要原因，這需要政府充分尊重林權(quán)主體流轉(zhuǎn)自主性，同時(shí)明確自己在流轉(zhuǎn)中角色，做好政策引導(dǎo)以及必要的市場信息供給。現(xiàn)有林權(quán)抵押貸款制度不能滿足借貸雙方的需求。對于金融機(jī)構(gòu)而言，在放松林木抵押物變現(xiàn)的采伐限制、擴(kuò)大森林保險(xiǎn)制度適用范圍的情況下，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的信貸風(fēng)險(xiǎn)將會降低，在此基礎(chǔ)上可能放松制約農(nóng)戶貸款的利率、期限、抵押率等貸款條件，從而擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款的惠及面。農(nóng)戶則應(yīng)充分利用林權(quán)抵押貸款貼息政策，以降低貸款成本對其的壓力。

4.現(xiàn)有的采伐指標(biāo)分配制度沒有實(shí)現(xiàn)在林權(quán)所有者之間合理、公平分配采伐指標(biāo)的目標(biāo)，反而使相當(dāng)一部分采伐指標(biāo)流入尋租領(lǐng)域，增加了農(nóng)戶獲取采伐指標(biāo)的難度和成本。

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