摘要： 隨著我國(guó)農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力已持續(xù)不斷地涌入城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨著缺乏“頂層設(shè)計(jì)”， 法律制度不完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)體制不健全，城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩種身份在利益上的嚴(yán)重不平等等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，應(yīng)從以下方面去考慮：加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，提供強(qiáng)有力的政策支持；加強(qiáng)法律制度建設(shè)，提供硬性的制度保障；政府應(yīng)加大對(duì)市民化的經(jīng)費(fèi)投入，努力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力；政府要加大宣傳力度，積極營(yíng)造平等和諧的社會(huì)氛圍。

關(guān)鍵詞：政府；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力

中圖分類號(hào)：F323.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）03-0017-06

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)入城市就業(yè)生活并且逐步成為新市民的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程不是簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)換，而是讓農(nóng)民在城市扎根落戶，成為真正意義上的城鎮(zhèn)居民，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享有和城鎮(zhèn)居民同樣均等的城市公共服務(wù)，并且確保進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面與城市居民享有同等待遇和完全平等的社會(huì)權(quán)利。

黨的十八大報(bào)告指出：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！边@是黨中央根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情，深刻把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革進(jìn)程及時(shí)做出的重要戰(zhàn)略部署。它順應(yīng)了億萬(wàn)農(nóng)民工意愿和歷史發(fā)展規(guī)律，將對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。有專家認(rèn)為，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛過(guò)50%，2011年達(dá)到51.27%，如果到2020年能提高到60%多，將間接促進(jìn)農(nóng)民至少增收10個(gè)百分點(diǎn)。所以，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)化、拉動(dòng)潛在內(nèi)需意義重大，反過(guò)來(lái)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也為政府主導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化提供了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)30多年的改革與發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力已持續(xù)不斷地涌入城市，形成了城市化進(jìn)程中的強(qiáng)大推動(dòng)力^[1]?，F(xiàn)在我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量已接近2.5億，他們?yōu)槲覈?guó)的現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。然而，由此所帶來(lái)農(nóng)民工的一系列管理問(wèn)題越來(lái)越受到全社會(huì)的高度關(guān)注。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作任務(wù)艱巨，任重道遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)移的過(guò)程也會(huì)遇到阻力和風(fēng)險(xiǎn)。所以，在市民化過(guò)程中政府如何做到強(qiáng)有力的主導(dǎo)和推進(jìn)，是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問(wèn)題。

一、政府主導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的困難和問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工問(wèn)題是重視的，先后出臺(tái)過(guò)一系列關(guān)于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工及管理方面的文件，在廣州、重慶、河北等地曾做過(guò)一些積極地實(shí)踐和探索。然而，這項(xiàng)工作總的來(lái)說(shuō)進(jìn)展緩慢，舉步艱難。目前，在政府主導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中還存在著很多困難和問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

（一）政府官員的認(rèn)識(shí)水平、利益取向和管理城市的方式落后

1.政府官員對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)識(shí)不到位，缺乏“頂層設(shè)計(jì)”，缺乏主導(dǎo)力量，缺乏措施推進(jìn)。多年來(lái)，中央和地方政府對(duì)農(nóng)民工在就業(yè)、社會(huì)保障等方面承擔(dān)著不同責(zé)任，主要體現(xiàn)在政府的認(rèn)識(shí)觀念、利益取向和管理方式上。他們認(rèn)為農(nóng)民工不是正式的城市居民，進(jìn)城務(wù)工現(xiàn)象是個(gè)人的短期行為，他們雖然為城市發(fā)展做了一定貢獻(xiàn)，但也因此給城市帶來(lái)了一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)問(wèn)題，他們往往以歧視的眼光看待農(nóng)民工，沒(méi)有把農(nóng)民工看作是城市的主人，更不想給農(nóng)民工的管理進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入。有的地方甚至常常把農(nóng)民工看作是城市不穩(wěn)定的因素之一，過(guò)去在一些地方往往出臺(tái)以限制、管制和打壓的政策管理農(nóng)民工。近兩年來(lái)，各級(jí)地方政府雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工市民化的重要性和重要作用，但是政府如何主導(dǎo)、如何推進(jìn)此項(xiàng)工作，卻沒(méi)有強(qiáng)有力的措施。

2.政府官員的考核制度不健全。在我國(guó)，現(xiàn)行地方黨政干部考核制度，到目前為止實(shí)際上還是GDP掛帥，往往追求的是自身利益最大化，而不是公共利益的最大化，地方政府官員習(xí)慣于只注重突出工作政績(jī)，關(guān)心的是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工所在企業(yè)和服務(wù)單位的效益，而對(duì)農(nóng)民工群體的利益不夠重視，缺乏相應(yīng)的制度安排。

3.一些城市的政府官員管理水平落后，缺乏對(duì)城市建設(shè)、城市綜合承載能力的通盤考慮。讓農(nóng)民工享受城市居民一樣的福利待遇，地方政府長(zhǎng)期頗感困惑。政府的經(jīng)費(fèi)和服務(wù)資源是有限的，城市產(chǎn)生的就業(yè)規(guī)模和效益也是一定的，福利待遇的標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，便具有一定的剛性，如果地方政府為農(nóng)民工提供的公共服務(wù)不到位，反過(guò)來(lái)會(huì)嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口市民化的轉(zhuǎn)移速度。

（二）法律制度不完善，政府主導(dǎo)和推進(jìn)缺乏政策依據(jù)

1.法律制度不完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)體制不健全。隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是，農(nóng)民工作為一個(gè)龐大的社會(huì)群體，就業(yè)的權(quán)力保障問(wèn)題還遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決，嚴(yán)重存在著就業(yè)歧視，阻礙農(nóng)民工的就業(yè)預(yù)期和發(fā)展空間。有的地方政府甚至認(rèn)為，法律、法規(guī)目前沒(méi)有規(guī)定他們?yōu)檗r(nóng)民工提供市民化服務(wù)、就業(yè)等方面的義務(wù)，其職能缺陷嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市的轉(zhuǎn)移速度。長(zhǎng)期以來(lái)，在大多數(shù)城市普遍存在農(nóng)民工就業(yè)渠道不規(guī)范，勞動(dòng)強(qiáng)度大、時(shí)間長(zhǎng)、工資水平較低的現(xiàn)象；普遍存在同工不同權(quán)、同工不同酬、同工不同福利的現(xiàn)象；普遍存在職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)象；有的企業(yè)勞動(dòng)合同短期化；侵害農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生^[2]。這些使得農(nóng)民工生活難以得到根本改善，他們被迫頻繁調(diào)換工作，難以在城市安身。

2.政策滯后因素的影響。從30年來(lái)農(nóng)民工流動(dòng)和進(jìn)城的歷史看，一是政府政策的制定滯后于實(shí)踐發(fā)展，政策的總體導(dǎo)向不明顯，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。例如農(nóng)民工培訓(xùn)和就業(yè)政策、住房問(wèn)題、子女上學(xué)、社會(huì)保障等等明顯落后于實(shí)踐。二是在政策的操作執(zhí)行上缺乏力度。政策的針對(duì)性、統(tǒng)一性不強(qiáng)，造成了地方政府在執(zhí)行中缺乏政策依據(jù)。三是政策的滯后產(chǎn)生了一定的消極影響。長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府從戰(zhàn)略高度出發(fā)，從總體上出臺(tái)的一系列政策是有利于保護(hù)農(nóng)民工利益的，而地方政府在貫徹中央精神、出臺(tái)地方政策方面，受地方保護(hù)的影響，多考慮地方利益，忽視了農(nóng)民工利益，使得中央決策受阻，其后果直接反映出利益的不均等和不公平。

（三）我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和質(zhì)量，影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)量不足，質(zhì)量不高。在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、省地市或跨省進(jìn)入大中城市務(wù)工，這是一個(gè)非常典型的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程。最近幾年，一些城市在這方面做了積極的探索，陸續(xù)出臺(tái)了農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的政策措施，為積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展摸索了一些經(jīng)驗(yàn)。但是從總的情況看，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)量不足，質(zhì)量不高。從2000～2010年這10年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見(jiàn)，存在的主要問(wèn)題是：（1）土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度。我國(guó)城市建設(shè)面積增長(zhǎng)了78.5%，而同期城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)了約45.9%。有的地方熱衷于“圈地”擴(kuò)張，有的地方城鎮(zhèn)化以政府為主導(dǎo)，硬性趕農(nóng)民“上樓”。對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)考慮不夠，這樣的發(fā)展是不可持續(xù)的。（2）城鎮(zhèn)戶口速度落后于常住人口速度。戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率相比差距明顯，雖然2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.29%，但是城鎮(zhèn)戶口占總?cè)丝诘谋壤齼H有35%，大量農(nóng)民工工作在城市，戶口在農(nóng)村；勞動(dòng)力在城市，家屬在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村，“半城市化”現(xiàn)象日益突出。這充分說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程落后。（3）許多城鎮(zhèn)農(nóng)民工還沒(méi)有真正扎下根。對(duì)大量農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決，卻在城市里又出現(xiàn)了“新的二元結(jié)構(gòu)”的矛盾，即農(nóng)民工與市民、新市民與老市民的矛盾，城市與農(nóng)村差距還在拉大，不同群體之間收入差距較大。農(nóng)民工在與城鎮(zhèn)原住人口競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，真正實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變需要很長(zhǎng)的過(guò)程。

2.城鎮(zhèn)基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施較差，影響了城鎮(zhèn)整體的綜合承載能力。通過(guò)30年的改革和發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度有了較快提高。但是和世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。（1）城鎮(zhèn)交通體系、公共交通骨干網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有完全到位，出現(xiàn)了嚴(yán)重的交通擁堵，缺乏和城市發(fā)展相匹配的經(jīng)費(fèi)投入；（2）城市公共服務(wù)建設(shè)滯后，電力、通訊、給排水、燃?xì)鉄崃芫W(wǎng)道路、照明、垃圾污水處理以及城鎮(zhèn)信息基礎(chǔ)設(shè)施等市政公用設(shè)施建設(shè)力度不夠；（3）城市應(yīng)急防災(zāi)能力較差；（4）統(tǒng)籌布局學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施、體育場(chǎng)所、社區(qū)建設(shè)等等還顯得不夠，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。以上情況的出現(xiàn)，使得城鎮(zhèn)公共服務(wù)的覆蓋范圍仍有很大的局限性，這些嚴(yán)重影響到政府主導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。城市綜合承載能力差，政府官員工作沒(méi)有底氣，有的地方對(duì)現(xiàn)有的城市居民的公共服務(wù)都跟不上，更談不上對(duì)農(nóng)民工公共服務(wù)的全覆蓋。但是目前城市和城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)居高不下，加大了市民化的難度，如果未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率要達(dá)到80%，城鎮(zhèn)人口將增加5.6億人，其中5億人是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，長(zhǎng)此下去，如此高的房?jī)r(jià)必然會(huì)堵塞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的道路。

3.缺乏有效的成本分擔(dān)機(jī)制，各級(jí)政府財(cái)政壓力較大?！板X從哪里來(lái)”，已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遇到的首要問(wèn)題，中央和地方如何劃分財(cái)政支出的責(zé)任，是各省市普遍關(guān)注的問(wèn)題。關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作，呼聲已持續(xù)多年。為何一直進(jìn)展緩慢，有專家稱，國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革遭遇不少地方官員的反對(duì)，在現(xiàn)行模式下，要“人手”不要“人口”，仍然是地方政府最現(xiàn)實(shí)的選擇。從2001年國(guó)務(wù)院戶籍改革文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》都提出地級(jí)市以下市區(qū)全部開放戶籍制度，但是落實(shí)不好，原因就在于一些地方政府的反對(duì)。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在今年年初各省市召開的兩會(huì)上，政府官員的工作報(bào)告，都明確提出了推進(jìn)農(nóng)民工市民化的工作。但在各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告中卻看不見(jiàn)對(duì)農(nóng)民工市民化這項(xiàng)工作的資金安排。顯然，戶籍制度改革的背后隱藏著城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口之間公共服務(wù)水平差距所需要的巨大資金投入。從目前的實(shí)際情況進(jìn)行分析：一方面，市民化的成本分擔(dān)缺乏相應(yīng)的總體制度設(shè)計(jì)，分擔(dān)機(jī)制不明確，流入地政府不愿意承擔(dān)轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)農(nóng)民工的成本，流出地更沒(méi)有積極性去做；另一方面，大量進(jìn)城的農(nóng)民工勞動(dòng)所得不能與勞動(dòng)付出成正比，有相當(dāng)一部分人無(wú)力承擔(dān)就業(yè)權(quán)利保障和有關(guān)的繳費(fèi)義務(wù)。中國(guó)社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出，今后20年內(nèi)，中國(guó)將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬(wàn)元，為此至少需要40～50萬(wàn)億的成本。這充分說(shuō)明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，無(wú)疑將給各級(jí)政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最核心的問(wèn)題是利益的調(diào)整，而不僅只是制度設(shè)計(jì)的調(diào)整。

（四）城鄉(xiāng)分割的“二元體制”，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的阻力和矛盾凸顯

1.城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩種身份在利益上的嚴(yán)重不平等，它是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最根本的制約因素和最大的障礙。隨著改革開放進(jìn)程的加快，政府雖然做了一些改變城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的努力，有些發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)戶籍改革也做過(guò)一些嘗試，但進(jìn)展緩慢。由于戶籍的原因，農(nóng)民工種種不平等待遇沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改善，過(guò)去附著在城市戶口的油票、布票、糧票等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代福利早已被取消，但現(xiàn)在買房、子女上學(xué)、參軍、社保仍然與城市戶口有關(guān)。以戶籍制度為核心，包括就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元制度，以及現(xiàn)行的農(nóng)村土地改革，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化構(gòu)成了嚴(yán)重的阻礙。不同戶口、不同身份和地位待遇差異明顯。有研究表明，戶口本上過(guò)去曾有67種城鄉(xiāng)居民不平等待遇。戶口就像一道無(wú)形的高墻將農(nóng)民工和城市居民區(qū)分開來(lái)。可見(jiàn)戶籍不改，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就沒(méi)有真正歸宿，轉(zhuǎn)移就難以進(jìn)行^[3]。

2.農(nóng)民工群體融入和適應(yīng)城市還處在一個(gè)低水平的狀態(tài)。改革30多年來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)民在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)收入、文化生活等方面都得到了不同程度的改善，但與城市居民相比，還存在著較大差距，一是“城里人”和“農(nóng)民工”的鴻溝并沒(méi)有消除。生活在城市里的居民總有一種天然的優(yōu)越感，看不起進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)農(nóng)民工市民化有著本能的排斥。二是農(nóng)民工群體和城市居民在公民素質(zhì)、文化程度、生活習(xí)慣及權(quán)利義務(wù)和法治觀念等方面存在的差距，在交往、互動(dòng)、融合中城市居民和農(nóng)民工之間尚存對(duì)立和矛盾。三是農(nóng)民工群體經(jīng)濟(jì)條件差，生活居住條件艱苦，難以負(fù)擔(dān)城市高額的生存成本，他們很難迅速融入城市社會(huì)與城市居民平等的生活。社會(huì)調(diào)查顯示，由于農(nóng)民工的社會(huì)地位長(zhǎng)期處于社會(huì)最底層，受到歧視，有時(shí)還會(huì)給社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)隱患。

3.近幾年農(nóng)民工群體開始分化。接受教育和經(jīng)濟(jì)收入不同，群體特征也就不同。根據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在我國(guó)流動(dòng)人口總量已接近2.5億，流動(dòng)人口的平均年齡只有28歲，“80后”新生代農(nóng)民工已占勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口的近一半，他們已成為城市農(nóng)民工的主體，與第一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工大多從小在城市學(xué)習(xí)和生活，受到了城市文化、城市文明等各方面的熏陶，他們對(duì)農(nóng)村的生活和農(nóng)活越來(lái)越生疏，在感情上對(duì)農(nóng)村也越來(lái)越淡漠。他們對(duì)工作有著較高的要求，迫切想融入城市生活，更希望通過(guò)自己的奮斗去實(shí)現(xiàn)自己的人生價(jià)值和理想^[4]，但和真正的城市居民相比，他們的專業(yè)技術(shù)水平和總體素質(zhì)不高，使得他們就業(yè)空間小，自我發(fā)展能力較弱，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力低下。目前農(nóng)民工適應(yīng)城市的狀況，總體上還處于一個(gè)較低的水平。短時(shí)間內(nèi)他們對(duì)經(jīng)濟(jì)層面上的東西適應(yīng)較快，而對(duì)心理層面、社會(huì)層面的適應(yīng)不是在短時(shí)間內(nèi)能夠完成的，種種原因使得進(jìn)城農(nóng)民工的適應(yīng)還處在城市的邊緣。與此同時(shí)，有相當(dāng)一部分農(nóng)民工，一方面想盡快融入城市，另一方面對(duì)目前現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地所有權(quán)、自留地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)所帶來(lái)的利益而不愿放棄農(nóng)村戶口^[5]。這樣大大降低了他們對(duì)城市的融入、適應(yīng)和認(rèn)同程度。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，提供強(qiáng)有力的政策支持

1.政府應(yīng)從全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)際出發(fā)，做好總體上的規(guī)劃和布局，包括城市布局、地域布局和產(chǎn)業(yè)布局。要科學(xué)調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展布局，科學(xué)編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃^[6]，強(qiáng)化各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府職能部門要深入做好調(diào)查研究，認(rèn)真制定地方性的指導(dǎo)政策。同時(shí)要全面廢除過(guò)去不合時(shí)宜的有關(guān)政策和規(guī)定，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掃清政策層面上的障礙。政策的制定要有針對(duì)性，既要符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和社會(huì)建設(shè)的總目標(biāo)，又要符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)；既要以人為本，還要充分體現(xiàn)公平、公正和公開，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城市居民同等的制度性保障。這樣既可以減少摩擦和矛盾，也可以節(jié)約社會(huì)成本。

2.盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的日程表。第一步是爭(zhēng)取經(jīng)過(guò)8～10年的努力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使一部分農(nóng)民工真正融入城市后成為中等收入群體；第二步是到2030年，基本實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。現(xiàn)階段，應(yīng)分類指導(dǎo)，因地制宜，合理確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性重點(diǎn)，有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。操作上應(yīng)遵循“先易后難、先低后高、先急后緩”的原則逐步推進(jìn)，特別應(yīng)制定好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“城市進(jìn)入環(huán)節(jié)、城市融入環(huán)節(jié)、農(nóng)村退出環(huán)節(jié)”的操作性程序。政府在制定政策時(shí)，應(yīng)該把新生代農(nóng)民工作為市民化轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)對(duì)象，優(yōu)先解決已進(jìn)城人口的生存問(wèn)題，從圍繞降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，提高農(nóng)民工市民化的能力入手，破除制約因素，實(shí)施工作創(chuàng)新。當(dāng)前特別急需的是要推進(jìn)就業(yè)、戶籍、住房、教育、醫(yī)療保障等工作方面的創(chuàng)新等。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府工作作風(fēng)。各級(jí)政府要正確認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然趨勢(shì)，要樹立“群眾利益無(wú)小事”的觀念。先認(rèn)真解決農(nóng)民工反應(yīng)最強(qiáng)烈的問(wèn)題。對(duì)行政不作為者要加強(qiáng)批評(píng)教育，嚴(yán)肅處理，對(duì)農(nóng)民在征地、拆遷、莊基地審批、戶口轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題的處理上，都要真心實(shí)意地為百姓辦事，杜絕并反對(duì)與民爭(zhēng)利。各級(jí)政府應(yīng)該不斷加強(qiáng)管理，更要做好對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的強(qiáng)化服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)法律制度建設(shè)，提供硬性的制度保障

1.建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)的法律制度。首先，政府一方面應(yīng)構(gòu)建平等的就業(yè)制度，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，建立和完善勞動(dòng)薪酬保障制度；另一方面，要研究如何為農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)崗，要加大扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)并鼓勵(lì)他們吸納進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行和完善城市最低工資制度，健全和規(guī)范農(nóng)民工工資支付體系，推動(dòng)農(nóng)民工工資實(shí)名制。其次，建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度。政府應(yīng)該設(shè)立專門的行政管理部門，進(jìn)行監(jiān)督和管理，加快健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和工商保險(xiǎn)制度，建立城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間自由轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障體系。再次，建立和完善農(nóng)民工工會(huì)維權(quán)的法律機(jī)制。幫助農(nóng)民工建立工會(huì)組織，突出抓好私營(yíng)企業(yè)農(nóng)民工入會(huì)的工作，加強(qiáng)工會(huì)在勞動(dòng)法律監(jiān)督、勞動(dòng)關(guān)系處理、法律服務(wù)和法律援助方面的工作，推動(dòng)建立和諧穩(wěn)定的社會(huì)主義新型勞動(dòng)關(guān)系。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。放開中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)戶籍，對(duì)大城市的戶籍可按照動(dòng)態(tài)、漸進(jìn)、梯度原則，用“準(zhǔn)入條件”代替指標(biāo)控制。根據(jù)城市規(guī)模和綜合承載能力把農(nóng)民工進(jìn)城10年以上就業(yè)年限、具有合法固定住所、交稅、繳納社保、職業(yè)技術(shù)等級(jí)作為落戶條件，分期分批進(jìn)行，為農(nóng)民工建立人事檔案，全面推行居住證制度。通過(guò)推進(jìn)戶籍制度改革，逐步剝離戶籍附帶的公共福利，認(rèn)真解決好城市中“新二元結(jié)構(gòu)”所產(chǎn)生的問(wèn)題。

3.積極建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障制度。政府應(yīng)把農(nóng)民工住房納入城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)規(guī)劃，積極完善農(nóng)民工住房配套制度，在政策的制定上要給予農(nóng)民工一定的優(yōu)惠優(yōu)先條件，同時(shí)要嚴(yán)格控制好城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，控制好農(nóng)民工廉租房的租金。同時(shí)，建議允許試點(diǎn)農(nóng)民工參與保障房建設(shè)，按照規(guī)劃要求以集資方式合作建房，還建議將農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、跨區(qū)域異地提取和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)民工進(jìn)城的有關(guān)綜合配套改革，對(duì)涉及農(nóng)民工關(guān)心的教育制度、醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度等等問(wèn)題要下大氣力認(rèn)真解決好。

（三）政府應(yīng)加大對(duì)市民化的經(jīng)費(fèi)投入，努力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力

1.政府應(yīng)該抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃，注意解決好產(chǎn)業(yè)支撐和城鎮(zhèn)整體環(huán)境建設(shè)，掌控好城鎮(zhèn)化總體建設(shè)目標(biāo)。為城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民提供社會(huì)管理和基本公共服務(wù)是各級(jí)政府共同的責(zé)任。政府必須考慮城市的資源消耗、城市管理及綜合管理等問(wèn)題，不僅要提供居住、出行、上學(xué)、看病的基礎(chǔ)設(shè)施，還要切切實(shí)實(shí)提升城鎮(zhèn)化的“軟實(shí)力”，找準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的結(jié)合點(diǎn)。同時(shí)，依托城市群合理協(xié)調(diào)大中小城市和城鎮(zhèn)的人口布局，引導(dǎo)他們分散流動(dòng)，做大縣域經(jīng)濟(jì)，就地城鎮(zhèn)化也是一種轉(zhuǎn)移的好形式。尤其要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，防止過(guò)渡城鎮(zhèn)化、防止建空城、防止城鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”、“土地財(cái)政”，同時(shí)預(yù)防大城市病。避免一些地方一哄而起的大躍進(jìn)。在大城市周邊，交通便利之地發(fā)展中小城市群，以形成穩(wěn)定的勞動(dòng)力資源，對(duì)大城市有支撐作用。也可引導(dǎo)農(nóng)民工在大城市就業(yè)，在周邊的中小城市、城鎮(zhèn)居住，解決農(nóng)民工就業(yè)和居住的矛盾。

2.加大經(jīng)費(fèi)投入，建立健全市民化長(zhǎng)效管理的由政府、企業(yè)、個(gè)人共同分擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制。建議將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)人均GDP，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)費(fèi)用和培訓(xùn)費(fèi)用納入地方年度財(cái)政預(yù)算和支出范圍。實(shí)行國(guó)家補(bǔ)貼一點(diǎn)，城市承擔(dān)一點(diǎn)，企業(yè)分擔(dān)一點(diǎn)，個(gè)人認(rèn)購(gòu)一點(diǎn)的成本分?jǐn)?，認(rèn)真解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。尤其是各級(jí)政府要加大對(duì)公共服務(wù)投資的力度，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城市，中央省市應(yīng)給于一定數(shù)額的補(bǔ)助建設(shè)資金。

（四）政府要加大宣傳力度，積極營(yíng)造平等和諧的社會(huì)氛圍

1.各級(jí)政府要加大市民化工作的宣傳力度。通過(guò)各種媒體廣泛宣傳，給大家把政策講透，化解農(nóng)民工和社會(huì)公眾的擔(dān)憂與誤解。其次，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的互動(dòng)，要宣傳農(nóng)民工對(duì)城市發(fā)展作出的巨大貢獻(xiàn)，營(yíng)造他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)發(fā)展大趨勢(shì)的社會(huì)氛圍。一方面，要進(jìn)行社會(huì)平等觀念的宣傳教育，引導(dǎo)城市居民與農(nóng)民工和諧共處，溝通交流，消除隔閡；另一方面，引導(dǎo)市民調(diào)整心態(tài)，積極主動(dòng)地與農(nóng)民工打交道，增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感。另外，不斷提高農(nóng)民工的社會(huì)地位，全社會(huì)要形成尊重勞動(dòng)、關(guān)心農(nóng)民工群體的良好風(fēng)尚，把尊重農(nóng)民工的良好風(fēng)尚貫穿于企業(yè)管理的全過(guò)程。對(duì)就業(yè)歧視，損害農(nóng)民工合法權(quán)益等行為進(jìn)行責(zé)任追究。最后，積極推進(jìn)農(nóng)民工行使民主權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)當(dāng)家做主，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的人文關(guān)懷，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理，大力實(shí)施“員工融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)”的三融合工程，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。

2.要充分尊重農(nóng)民工的權(quán)利、意愿和選擇。隨著改革開放的深入，農(nóng)民工的自由流動(dòng)已經(jīng)成為他們自覺(jué)自愿的行動(dòng)^[5]。市民化的本質(zhì)，就是要讓農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)與城市居民在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利一體化，使他們和城市居民享有一樣的地位和一樣的利益。第一，政府要充分尊重農(nóng)民進(jìn)城和留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)，把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民，讓他們根據(jù)自己的實(shí)際需要和利益權(quán)衡去選擇。既可以選擇進(jìn)城市，也可以選擇留在農(nóng)村。第二，政府可以通過(guò)政策引導(dǎo)、利益誘導(dǎo)，但絕不能用脫離實(shí)際的想法，用壓制的辦法強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)移。第三，必須采取過(guò)渡性政策。一方面讓城市接納農(nóng)民工有一定的緩沖時(shí)間，另一方面，要允許農(nóng)民工有一個(gè)適應(yīng)城市的過(guò)程。要給他們留有退路，允許農(nóng)民工進(jìn)城打工試一試，再選擇“去”“留”。總之，要讓他們愉快放心地進(jìn)城生活。第四，必須尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，固化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工可在農(nóng)村享有自留地使用權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地所有權(quán)、集體收益分配權(quán)等，并進(jìn)行確權(quán)和頒證，建立“歸屬清楚、責(zé)權(quán)分明、嚴(yán)格保護(hù)、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，避免讓農(nóng)民“光腳”進(jìn)城，要進(jìn)一步保護(hù)和加強(qiáng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益制度建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)民工進(jìn)城的安全感和穩(wěn)定感。

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