摘要： 新一輪增量式農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革加快了培育競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)體系、完善農(nóng)村金融功能和促進(jìn)農(nóng)村金融組織進(jìn)一步發(fā)展與壯大的步伐。隨著改革的推行，農(nóng)村金融的主要矛盾已逐漸由競(jìng)爭(zhēng)主體不足轉(zhuǎn)向農(nóng)村金融監(jiān)管滯后于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)的矛盾。因此，農(nóng)村金融改革的當(dāng)務(wù)之急是加快農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式創(chuàng)新。認(rèn)真分析當(dāng)前新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在的問(wèn)題，系統(tǒng)提出新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式——“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式的內(nèi)涵、目標(biāo)與原則，從建立統(tǒng)一核算系統(tǒng)，建立信用管理系統(tǒng)，完善法律制度以及改善監(jiān)管環(huán)境等方面創(chuàng)新新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；金融創(chuàng)新；“目標(biāo)導(dǎo)向”模式；金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F323.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）03-0001-06

一、問(wèn)題的提出

2006年銀監(jiān)會(huì)實(shí)施農(nóng)村金融“新政”以來(lái)，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相繼成立，拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村金融組織“增量”改革的序幕，邁出了探索創(chuàng)新農(nóng)村金融組織形式的步伐^[1]。在政府主導(dǎo)下，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從地區(qū)試點(diǎn)過(guò)渡到全面推進(jìn)的階段。但在機(jī)構(gòu)數(shù)量與規(guī)模呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)之時(shí)，也暴露出一些嚴(yán)重問(wèn)題。一是盲目擴(kuò)張現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)2009年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)編制的《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009～2011年總體工作安排》，計(jì)劃3年內(nèi)在全國(guó)設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)1 294家，其中村鎮(zhèn)銀行1 027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家。據(jù)資料顯示，2011年底，全國(guó)已設(shè)立小額貸款公司4 282家，貸款余額3 915億元，全年累計(jì)新增貸款1 935億元，而截至2012年12月末，全國(guó)共有小額貸款公司6 080家，貸款余額5 921.38億元，全年新增貸款2 005億元。二是市場(chǎng)定位嚴(yán)重偏離設(shè)立目標(biāo)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的宗旨是惠及“三農(nóng)”及小微企業(yè)，但運(yùn)行過(guò)程中嚴(yán)重偏離了服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)，“三農(nóng)”貸款所占比重太低，商業(yè)貸款比重過(guò)多^[2]。三是治理異化現(xiàn)象明顯。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮其規(guī)模、信息、地緣與人緣的優(yōu)勢(shì)，治理過(guò)程沒(méi)能有效降低交易成本，在追求自身經(jīng)濟(jì)利益時(shí)排斥貧困農(nóng)戶的金融需求，而許多金融機(jī)構(gòu)在追求提高貧困農(nóng)戶的金融福利時(shí)，自身的財(cái)務(wù)狀況又難以為繼。四是出現(xiàn)創(chuàng)新的惰性。由于走政府主導(dǎo)、試點(diǎn)再推行的擴(kuò)張路徑，在發(fā)展模式上創(chuàng)新不足。經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)發(fā)展常常領(lǐng)先于監(jiān)管行動(dòng)，金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管總是沿著“創(chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新—再監(jiān)管”的軌跡演進(jìn)，如果監(jiān)管缺少必要的靈活性，就會(huì)落后于創(chuàng)新的腳步，從而造成金融監(jiān)管的不適應(yīng)，進(jìn)而阻礙金融創(chuàng)新^[3]。因此，在新一輪農(nóng)村金融改革背景下，農(nóng)村金融的主要矛盾已由競(jìng)爭(zhēng)主體不足逐漸轉(zhuǎn)變成農(nóng)村金融監(jiān)管跟不上金融發(fā)展的步伐，監(jiān)管的缺位或錯(cuò)位將導(dǎo)致改革達(dá)不到既定效果甚至可能導(dǎo)致改革的失敗，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式創(chuàng)新勢(shì)在必然。

二、我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管現(xiàn)狀與缺陷

（一）當(dāng)前監(jiān)管方式：以銀監(jiān)會(huì)為主體的分類監(jiān)管

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融監(jiān)管模式依然是按照 “一行三會(huì)”總的金融監(jiān)管框架下實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，小額貸款公司由省級(jí)地方政府金融監(jiān)管局監(jiān)管，以銀監(jiān)會(huì)為監(jiān)管主體，對(duì)三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在同一監(jiān)管框架下實(shí)施分類監(jiān)管^[4]。表現(xiàn)為：

1.按巴塞爾協(xié)議規(guī)定分類監(jiān)管。我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管的依據(jù)是按照巴塞爾協(xié)議的分類框架展開(kāi)的。根據(jù)巴塞爾協(xié)議的監(jiān)管原則，對(duì)存款類的農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)行巴塞爾委員會(huì)監(jiān)管原則及標(biāo)準(zhǔn)，不制定特殊監(jiān)管政策，有利于強(qiáng)化新型農(nóng)村金融法人機(jī)構(gòu)對(duì)其分支機(jī)構(gòu)或控股機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任；同時(shí)，對(duì)于對(duì)少量不吸收存款、運(yùn)用自有資金發(fā)放貸款的特殊金融機(jī)構(gòu)（如貸款公司等），更多地發(fā)揮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自律的作用，采取嚴(yán)格限定其服務(wù)對(duì)象和業(yè)務(wù)范圍的措施，實(shí)施以市場(chǎng)約束為主的監(jiān)管方式^[5]。

2.按資本狀況與資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)估分類監(jiān)管。當(dāng)前的分類監(jiān)管辦法主要通過(guò)對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資本狀況和資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估（包括資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足、管理狀況、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性等），構(gòu)建監(jiān)管指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)施“扶優(yōu)限劣”的分類監(jiān)管措施，對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資本約束監(jiān)管。對(duì)評(píng)級(jí)低、風(fēng)險(xiǎn)大的機(jī)構(gòu)增加現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率、廣度和深度，并限制設(shè)立新機(jī)構(gòu)，限制新業(yè)務(wù)，控制業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模；相反，對(duì)于評(píng)級(jí)高、風(fēng)險(xiǎn)小的機(jī)構(gòu)，適當(dāng)減少現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率，縮小檢查范圍，支持鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展^[6]。對(duì)于出現(xiàn)支付性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的，立即啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)急預(yù)案，通過(guò)調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，籌集資金來(lái)應(yīng)對(duì)支付危機(jī)，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)的，及時(shí)申請(qǐng)動(dòng)用存款準(zhǔn)備金和爭(zhēng)取其他資金支持，并要求持股銀行啟動(dòng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理支持機(jī)制，協(xié)助處置支付風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)表1）。

3.按發(fā)起人類別分類監(jiān)管。根據(jù)機(jī)構(gòu)發(fā)起人不同采取不同監(jiān)管模式。對(duì)于村鎮(zhèn)銀行按照商業(yè)銀行監(jiān)管要求實(shí)施審慎監(jiān)管，特別是在資本充足率與資產(chǎn)質(zhì)量上嚴(yán)格按照巴塞爾協(xié)議的監(jiān)管要求實(shí)施；對(duì)于農(nóng)村資金互助社建立以自律管理為基礎(chǔ)、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主體、地方政府風(fēng)險(xiǎn)處置為保障、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的分工協(xié)作和相互配合的監(jiān)督管理體系，實(shí)行社員自律管理；對(duì)符合并表監(jiān)管要求的貸款公司，強(qiáng)化對(duì)投資人的并表監(jiān)管，對(duì)銀行設(shè)置的專營(yíng)全資子公司以及商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)，納入到母銀行的統(tǒng)一治理框架內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)揮投資人監(jiān)管制約的作用。

（二）現(xiàn)階段我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺陷

1.監(jiān)管指標(biāo)不合適。當(dāng)前對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要按照巴塞爾協(xié)議中資本充足率和不良資產(chǎn)率兩個(gè)指標(biāo)，采取一刀切的辦法^[7]。一方面，從目標(biāo)客戶群來(lái)看，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要為“三農(nóng)” 服務(wù)，由于“三農(nóng)”自身的弱質(zhì)性，受自然、氣候等非人為因素影響，面臨不可抵抗風(fēng)險(xiǎn)較大，在存款保險(xiǎn)制度沒(méi)有跟進(jìn)的同時(shí)，單一實(shí)行不良資產(chǎn)率監(jiān)管是不適合的；另一方面，由于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司與農(nóng)村互助組織的出資人不一樣，存貸機(jī)制各異，如果實(shí)行統(tǒng)一的不良資產(chǎn)率監(jiān)管可能會(huì)影響新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，使其出現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)偏移的現(xiàn)象。因此，應(yīng)完善新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度安排，調(diào)整監(jiān)管指標(biāo)。

2.民間資本進(jìn)入門檻過(guò)高。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》第三章股權(quán)設(shè)置和股東資格第25條規(guī)定：村鎮(zhèn)銀行最大股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%。任何單位或個(gè)人持有村鎮(zhèn)銀行股本總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)經(jīng)銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局審批。可見(jiàn)，在關(guān)于村鎮(zhèn)銀行各類股東持股比例的規(guī)定中，嚴(yán)重限制了自然人股東、非銀行類金融機(jī)構(gòu)股東、非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人的持股比例。大大限制上述幾類股東的資本投入力度，甚至?xí)霈F(xiàn)這幾類股東變成“做樣子”、“名存實(shí)亡”的狀態(tài)，這對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展極為不利^[8]。

3.監(jiān)管體系不健全。我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系不健全主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管手段過(guò)分依賴現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，并沒(méi)有把現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，就開(kāi)展的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管而言，也僅停留在簡(jiǎn)單的收集資料和掌握情況上，電子化網(wǎng)絡(luò)化尚未得到廣泛應(yīng)用，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行無(wú)法實(shí)施全面及時(shí)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。二是退出機(jī)制匱乏。銀監(jiān)會(huì)并沒(méi)有具體規(guī)定新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)退出問(wèn)題，關(guān)于村鎮(zhèn)銀行的退出問(wèn)題，銀監(jiān)會(huì)僅在闡述“資本充足狀況和資產(chǎn)質(zhì)量狀況”監(jiān)管措施的條文中簡(jiǎn)單提了一下，也根本無(wú)法滿足村鎮(zhèn)銀行實(shí)際運(yùn)營(yíng)的需要。三是監(jiān)管流程不明確。在《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見(jiàn)》中，銀監(jiān)會(huì)雖然明確提出“銀監(jiān)分局負(fù)責(zé)對(duì)轄內(nèi)村鎮(zhèn)銀行實(shí)施屬地監(jiān)管，具體監(jiān)管工作可授權(quán)監(jiān)管辦事處實(shí)施”，但實(shí)際的監(jiān)管程序并不完善，均未明確怎樣配置主監(jiān)管員由誰(shuí)負(fù)責(zé)對(duì)村鎮(zhèn)銀行高管人員進(jìn)行初審，由誰(shuí)具體組織現(xiàn)場(chǎng)檢查等問(wèn)題。

4.監(jiān)管主體重復(fù)，監(jiān)管秩序混亂。在小額貸款公司的監(jiān)管實(shí)踐中，大多由?。ㄊ校┤嗣裾付ū臼。ㄊ校┙鹑谵k組織并牽頭當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、農(nóng)委會(huì)、經(jīng)委會(huì)、公安、工商等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管理。但在是否存在非法集資方面，銀監(jiān)會(huì)和公安部門負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)，人民銀行則負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的利率、資金流向等進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。這樣的多頭管理容易使監(jiān)管形式化，造成“誰(shuí)都可以管，誰(shuí)都不想管”的現(xiàn)象。在農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管中也有類似的情況，根據(jù)中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)根據(jù)各自法定職責(zé)和相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)農(nóng)村資金互助社實(shí)施審慎監(jiān)管。由此得知，農(nóng)村資金互助社組織的監(jiān)管主體是中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)。兩個(gè)監(jiān)管主體會(huì)造成監(jiān)管缺位，表面上看是中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)都對(duì)農(nóng)村資金互助社負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但實(shí)質(zhì)上，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)兩者都不管的現(xiàn)象。

三、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式創(chuàng)新的基本思路

（一）“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式的提出

“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式在本質(zhì)上是一種功能性監(jiān)管，是根據(jù)金融體系的基本功能而設(shè)計(jì)出來(lái)的一種能實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)協(xié)調(diào)具有連續(xù)性和一致性的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管不是從金融機(jī)構(gòu)的類別，而是從金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的功能著手，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景及其功能給定的情況下，尋找能夠最有效地實(shí)現(xiàn)既定功能的制度結(jié)構(gòu)。

“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式至少包含兩方面的內(nèi)涵：維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與維持金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展?！澳繕?biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式的目標(biāo)分為長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)：長(zhǎng)期目標(biāo)是從宏觀角度定義促成建立和維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、健全和高效的農(nóng)村金融體系，保證農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)健康發(fā)展，從而保護(hù)金融活動(dòng)各方特別是金融消費(fèi)者的利益，推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展；短期目標(biāo)是根據(jù)地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、文化的不同定義村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社的具體目標(biāo)。“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式是對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的一種全新探索，借鑒了各種監(jiān)管體系的優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管框架和目標(biāo)緊密聯(lián)系，其最大特點(diǎn)是整合有自然合力的領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任，并不是將權(quán)力分割在不同的監(jiān)管者手里。另一個(gè)顯著的特征是以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管，注重監(jiān)管的目標(biāo)，從分機(jī)構(gòu)、分業(yè)監(jiān)管向綜合、跨業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不再區(qū)分銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨等行業(yè)，而是分別按監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型將監(jiān)管劃分為三個(gè)層次：第一層次為維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定性的市場(chǎng)監(jiān)管；第二層次為解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場(chǎng)紀(jì)律缺乏問(wèn)題的審慎金融監(jiān)管；第三層次從消費(fèi)者保護(hù)出發(fā)，解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的監(jiān)管?？梢?jiàn)，三個(gè)層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架緊密聯(lián)系，互為統(tǒng)一，從而使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，大大提高監(jiān)管的有效性，基本框架見(jiàn)圖1。

（二）“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式的構(gòu)建

1.構(gòu)建的基本原則?！澳繕?biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式構(gòu)建的原則是多元的，但需注意以下幾項(xiàng)核心原則：

一是目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合的原則。目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管將成為農(nóng)村金融監(jiān)管的主流，從經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性角度來(lái)考察，這種監(jiān)管模式只有與自律性監(jiān)管相結(jié)合才能更好地發(fā)揮其效應(yīng)。應(yīng)從依法完善村鎮(zhèn)銀行、貸款公司的法人結(jié)構(gòu)，披露經(jīng)營(yíng)信息，加強(qiáng)農(nóng)村資金互助社的民主管理監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)立法規(guī)定大股東必須承擔(dān)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制的責(zé)任等方面來(lái)強(qiáng)化新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自律體系的建設(shè)^[6]。

二是激勵(lì)相容原則。貫徹以理性人為起點(diǎn)，在行為人追求自身利益的同時(shí)吻合集體價(jià)值利益最大化的激勵(lì)相容原則是目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管模式的核心內(nèi)容。激勵(lì)相容原則按照制度設(shè)計(jì)所期望的策略采取行動(dòng)，有效地解決個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式、結(jié)果符合集體價(jià)值最大化的目標(biāo)，讓每個(gè)員工在為企業(yè)多做貢獻(xiàn)中成就自己的事業(yè)，即個(gè)人價(jià)值與集體價(jià)值的兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)實(shí)現(xiàn)一致化。解決新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身利益和制度利益之間的矛盾，讓股東和經(jīng)營(yíng)者之間代理目標(biāo)表現(xiàn)一致性，使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的行為方式、結(jié)果和制度利益目標(biāo)保持一致。

三是兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的原則。社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益是對(duì)立統(tǒng)一的，社會(huì)效益是經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)的前提，經(jīng)濟(jì)效益是社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)的保障。沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，就沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益，而長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益又能給企業(yè)帶來(lái)實(shí)在的經(jīng)濟(jì)效益。所以新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管必須兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，兩者不能顧此失彼，找到社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合點(diǎn)是“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式構(gòu)建成功的關(guān)鍵。

2.構(gòu)建的主要內(nèi)容。根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)安排監(jiān)管內(nèi)容是“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管模式的最大特點(diǎn)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“目標(biāo)導(dǎo)向”包括以下幾方面內(nèi)容：

一是準(zhǔn)入與退出雙向監(jiān)管。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入與退出的雙向監(jiān)管是針對(duì)小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等都存在的監(jiān)管審批混亂與監(jiān)管主體重復(fù)問(wèn)題而提出的。地方政府、省市的發(fā)改委、地方政府下屬的金融管理辦公室、金融管理局等各種機(jī)構(gòu)都有對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的監(jiān)管權(quán)，更莫過(guò)于各地的小額貸款公司資格審核委員會(huì)了。以大連市為例，大連市小額貸款公司資格審核委員會(huì)由市政府金融辦、大連銀監(jiān)局、人行大連市中心支行、市工商局、市公安局、市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、市國(guó)稅局、市地稅局指派專人組成，而銀監(jiān)會(huì)在其中的作用成了只是“負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)助審核工作”這種虛妄的字眼，本來(lái)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)主角的銀監(jiān)會(huì)變成了協(xié)助。因此，對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融許可證、準(zhǔn)入審批與退出的監(jiān)管權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一由中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)，讓專業(yè)人士來(lái)管專業(yè)問(wèn)題，而不是讓地方政府肆意指手劃腳^[9]。這種準(zhǔn)入審批包括機(jī)構(gòu)設(shè)立的程序與組織形式構(gòu)的章程、資本金要求、經(jīng)營(yíng)方針和營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、法定代表人及主要負(fù)責(zé)人任職資格的審查、申請(qǐng)?jiān)O(shè)立金融機(jī)構(gòu)的可行性報(bào)告等；自由退出機(jī)制則是對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的三類機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)程序進(jìn)行評(píng)估與仲裁。這種準(zhǔn)入與退出權(quán)的收回會(huì)使三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的審批準(zhǔn)入程序大大簡(jiǎn)化、降低了審批成本、方便了出資人、減少了審批過(guò)程中可能出現(xiàn)的腐敗，有利于三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

二是審慎性監(jiān)管。由于小額貸款公司無(wú)存款業(yè)務(wù)且不屬于銀行類金融機(jī)構(gòu)，因此審慎型監(jiān)管的對(duì)象為村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助社這兩類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。主要包括兩方面：（1）資本充足率。主要利用“資本充足率、撥備率、杠桿率、流動(dòng)性”四大監(jiān)管工具進(jìn)行審慎監(jiān)管。（2）風(fēng)險(xiǎn)管理。為了避免信用風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立評(píng)估二類機(jī)構(gòu)貸款發(fā)放、投資以及貸款和投資組合持續(xù)管理的政策和程序；為了避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)確保銀行的管理信息系統(tǒng)能使管理者有效識(shí)別資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中程度；為了避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)確保二類機(jī)構(gòu)建立準(zhǔn)確計(jì)量并充分控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的體系，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)在必要時(shí)針對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)暴露制定具體限額和具體的資本金要求；為了避免操作風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)確保二類機(jī)構(gòu)建立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理程序，以識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制各項(xiàng)重大的風(fēng)險(xiǎn)并在適當(dāng)時(shí)為此設(shè)立資本金。

三是業(yè)務(wù)行為的監(jiān)管。以新設(shè)立的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)保護(hù)局為監(jiān)管主體，此機(jī)構(gòu)歸屬銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部，但監(jiān)管權(quán)獨(dú)立可自行設(shè)置監(jiān)管指標(biāo)，經(jīng)費(fèi)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。職責(zé)為監(jiān)管所有新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)是否偏離服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)，其中特殊點(diǎn)在于農(nóng)村資金互助社的社員既是消費(fèi)者也是股東。監(jiān)督信用卡、小額貸款、個(gè)人儲(chǔ)蓄與農(nóng)村消費(fèi)者密切相關(guān)的金融產(chǎn)品和服務(wù)?？梢灾贫ǚㄒ?guī)、設(shè)計(jì)和取締金融產(chǎn)品、檢查新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，并有權(quán)對(duì)三類機(jī)構(gòu)實(shí)施罰款或其他懲罰措施。大力構(gòu)建由信貸市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、股權(quán)投資、擔(dān)保體系和政府引導(dǎo)構(gòu)成的完備高效的多層次的融資體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府引導(dǎo)的雙重作用，推動(dòng)資金向稀缺領(lǐng)域滾動(dòng)^[9]。督促新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)合理簡(jiǎn)化服務(wù)流程，明示收費(fèi)價(jià)格，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下，最大限度地保障消費(fèi)者的知情權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。監(jiān)督金融服務(wù)是否偏離服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)，防止三類機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象發(fā)生偏差，服務(wù)資源流出“三農(nóng)”、流出社區(qū)，積極在需要“三農(nóng)”金融的消費(fèi)者和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間牽線搭橋。內(nèi)設(shè)金融教育辦公室，通過(guò)開(kāi)辦學(xué)習(xí)班、網(wǎng)上教學(xué)、接收咨詢等方式，豐富廣大消費(fèi)者的金融產(chǎn)品和服務(wù)的知識(shí)；對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理者提供風(fēng)險(xiǎn)管理、法律法規(guī)等方面的知識(shí)，完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全內(nèi)控機(jī)制。希望設(shè)立此機(jī)構(gòu)不僅能監(jiān)督好業(yè)務(wù)行為保障消費(fèi)者權(quán)益，更能帶領(lǐng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)度過(guò)內(nèi)部監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)管理能力低下的初創(chuàng)期。為將來(lái)對(duì)我國(guó)整個(gè)金融系統(tǒng)的目標(biāo)導(dǎo)向改革進(jìn)行小范圍試驗(yàn)。

四、我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式創(chuàng)新的戰(zhàn)略舉措

（一）建立完整統(tǒng)一的核算系統(tǒng)

美國(guó)財(cái)政部在《藍(lán)圖》中指出，統(tǒng)一支付結(jié)算系統(tǒng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失是導(dǎo)致美國(guó)金融監(jiān)管資源浪費(fèi)和監(jiān)管不力的主要原因。而在我國(guó)，國(guó)內(nèi)銀行支付結(jié)算系統(tǒng)尚未形成統(tǒng)一，現(xiàn)行的核算系統(tǒng)仍分為各大商業(yè)銀行自身的清算系統(tǒng)與中國(guó)人民銀行牽頭組織的跨行結(jié)算系統(tǒng)兩大塊，兩塊各自為政，效率不一，硬件網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上的潛能優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間良好的合作與協(xié)調(diào)是綜合監(jiān)管的需要，而監(jiān)管信息的完整、統(tǒng)一與共享又成為監(jiān)管部門間配合的前提。因此，要制定統(tǒng)一的《全國(guó)支付結(jié)算辦法》等法規(guī)，盡快打通各監(jiān)管單位間的信息交流渠道，確保中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信息獲取的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。因而，不僅需要轉(zhuǎn)換同城與異地的概念，而且必須弱化系統(tǒng)內(nèi)與系統(tǒng)外的界限，形成一個(gè)全行業(yè)共享的支付結(jié)算體系。

（二）建立覆蓋全國(guó)農(nóng)村地區(qū)的信用管理系統(tǒng)

建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制和激勵(lì)保障機(jī)制、培育信用文化，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)信息共享（包括農(nóng)村居民個(gè)人和農(nóng)村居民所有的集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。要做好對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和依托于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融體系健康運(yùn)行，建立一個(gè)完善的、覆蓋面廣的、信息準(zhǔn)確及時(shí)的信用評(píng)級(jí)體系。

（三）完善相關(guān)法律

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)起步較晚，因而法律制度建設(shè)相對(duì)落后。當(dāng)前已經(jīng)頒布了一系列法規(guī)，如2007年1月發(fā)布了《村鎮(zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》、2008年5月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》等，但這些法規(guī)均屬規(guī)定、意見(jiàn)與通知之類，并沒(méi)有形成系統(tǒng)性的完善的正規(guī)的法律體系，法律效力不足。因而，加強(qiáng)立法工作，建立長(zhǎng)效化、正規(guī)化、穩(wěn)定化的法律監(jiān)管體系成為當(dāng)前的主要任務(wù)。

（四）改善監(jiān)管條件和提高監(jiān)管水準(zhǔn)

一是提高監(jiān)管人員素質(zhì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融在監(jiān)管中存在著理念保守、監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊和復(fù)合人才缺乏的狀況。因此需要建立和完善監(jiān)管人員的培訓(xùn)制度、資格考試和任職制度、監(jiān)管崗位工作人員的獎(jiǎng)懲制度，不斷提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)管理水平；培養(yǎng)全面掌握金融、法律、外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)等多方面的綜合性監(jiān)管人才。二是提高內(nèi)部管理、內(nèi)部自我監(jiān)督水準(zhǔn)。幫助引導(dǎo)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，特別是農(nóng)村資金互助社的自我管理自我監(jiān)督機(jī)制。三是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化管理。針對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管過(guò)于依賴現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和監(jiān)管人員不足的情況，全面加強(qiáng)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管設(shè)施，積極培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管人員，提高監(jiān)管效率。

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