程方平：異地高考方案應(yīng)由人大出臺

程方平，中國人民大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，兼什剎海書院副院長。從事教育史、比較教育、教師教育、教育管理等研究30多年，曾在中國教育科學(xué)研究院高等教育、比較教育、教育與人力資源研究部（包括高等教育研究中心與職成教研究中心）任研究員、部門主任，學(xué)術(shù)委員會主任。

《教育》旬刊：對異地高考您怎么看？

程方平：首先，我們要厘清異地高考這一概念。一些專家學(xué)者就提出異地高考的說法其實不是很合適，他們認為，隨遷子女就地高考這個提法更恰當一點。之前有一個概念就是高考移民——很多人為了獲得高考優(yōu)惠政策到青海、寧夏等地去參加高考，異地高考和這些人是不同的。我了解的一些情況，包括我的一些朋友，他們在北京工作了十年，買了房買了車，按理說也為北京做了不少貢獻，就是因為沒有戶口，子女上學(xué)問題得不到解決。異地高考，就是應(yīng)該解決像他們這樣一批人的子女的上學(xué)問題。異地高考是一個相當復(fù)雜的工程，高考不在戶籍所在地是一個特殊情況，是和現(xiàn)有的制度有沖突的，盡管說這個制度本身也存在一定的問題。

北京和上海在這方面壓力比較大，所以對這件事也比較消極。北京和上海把高職向外地人開放，其實他們之前就有這個想法，因為高職一直是招不滿的。所以，由此也就知道，北京和上海很明顯沒有認真對待異地高考這一問題，而且他們的政策的效果并不好。長期在北京工作的外地人并不買賬，他們認為政策帶有歧視性。別看現(xiàn)在北京的方案很多人都不滿意，就現(xiàn)在出臺的方案來說，能不能得到執(zhí)行還不一定呢。從現(xiàn)在到今年6月份，有沒有人能享受到異地高考政策帶來的實惠，能把事辦下來還很難說，在這過程中會不會衍生出其他問題也很難預(yù)料。

《教育》旬刊：您認為此次異地高考政策出臺有哪些不夠全面的地方？

程方平：中國高考改革的原則和趨勢是什么？到現(xiàn)在不僅是普通人，就是一些官員和學(xué)者也不明白。這個原則是不是要公平第一？在這個原則下是不是任何改革的探索都沒法做了？以前是統(tǒng)一考試、統(tǒng)一判分、統(tǒng)一錄取，這樣就不存在本地和異地的差距，可是為了公平，爭取到了自主命題。自主命題主要是考慮各地的特色和本土文化。但是，實際上自主命題并沒有充分體現(xiàn)地方特色，比如山東考生未必就對山東文化有更多的了解，包括北京和上海，自主命題的效果并不是很明顯。

自主招生在國外很普遍，也很少有人去質(zhì)疑。國外的制度制定以后，執(zhí)行過程中的程序設(shè)計和監(jiān)督都是有保障的。如果對考試錄取有質(zhì)疑，是可以查的。沒有問題則罷，有問題也有渠道去解決。制度不光靠行政部門去頒布，還得靠在運作過程中相關(guān)利益群體不斷去完善。我們現(xiàn)在的很多改革，很多人都不信，就是因為沒有保障。

高考改革很難。不是高考本身的問題，而是高考背后的利益群體間的問題。教育部要求各地在4個月內(nèi)出臺異地高考政策，這一要求本身其實是不可能做到的。現(xiàn)在我國好多的改革都不單純，異地高考要放到一個大的環(huán)境和背景里思考。如果這些改革總是在一個救急的狀態(tài)下進行是很危險的。

異地高考政策應(yīng)該由誰來出臺是很重要的。如果只是由教育部門出臺，顯然是不夠的。異地高考牽涉到公安、戶籍、社保、教委等多個方面，只是有一個或者幾個部門來辦的話是沒有用的。我個人認為，從負責任的政府和社會來說，這樣的政策還是由人大出臺比較合適。異地高考政策由人大出臺就會以法律形式存在，政府要執(zhí)行政策，否則就是違法。如果有違法行為，公眾或者說相關(guān)利益群體就可以維護自己的權(quán)利。

現(xiàn)在的政策是由政府教育部門主導(dǎo)出臺的，不是以法律而是以方案的形式出臺，在執(zhí)行過程中就缺乏法律保障和監(jiān)督。如果有關(guān)部門不按照方案執(zhí)行或者出現(xiàn)其他行為，由誰來監(jiān)督處罰？如何處罰？這些問題都沒有解決。異地高考要有一個基本理念的統(tǒng)一，那就是在法律的基礎(chǔ)上進行改革。改革是有陣痛的，各方面的利益要相互協(xié)調(diào)和忍讓。在法律的框架下本地人利益如何體現(xiàn)，外地人符合條件人的權(quán)利如何保障，大家協(xié)商，經(jīng)過契約立法。在這個過程中沒有人的利益能100%的體現(xiàn)出來，可能只能體現(xiàn)70%，就是在這樣不斷的協(xié)調(diào)完善中才能有效解決這個問題，社會也會隨之進步。

張千帆：建立統(tǒng)一考試是治本之策

張千帆，南京大學(xué)經(jīng)濟行政法專業(yè)博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)法學(xué)院、政府管理學(xué)院雙聘教授，中國人民大學(xué)憲政與法治研究中心客座教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任，中國憲法學(xué)會副會長。從事西方憲政與司法體制、中國憲法與憲政、比較行政法、法律分析方法等研究。著有《市場經(jīng)濟的法律調(diào)控》《美國憲法與政府體制》《中央與地方關(guān)系法治化》等著作。

《教育》旬刊：各地異地高考政策已經(jīng)相繼出臺了，您怎么評價？

張千帆：其實這么多省份，大家關(guān)心的還是北上廣三地出臺什么樣的政策。四部委布置的“作業(yè)”是異地高考，上海的突破盡管和預(yù)想一樣小，但至少有一個方案，而北京僅上交了一張允許“異地高職”的答卷，再無其他，這簡直不可思議。所以說，如果要我打分的話，上海不及格，北京零分。異地高考的方案總體來說是一個妥協(xié)性的方案。

《教育》旬刊：異地高考的難點及重點在哪里？

張千帆：我非常希望能夠恢復(fù)統(tǒng)一高考，未必是以前的統(tǒng)一高考，但是在全國建立一個統(tǒng)一的考試標準，但是，這和異地高考并不是一回事。實際上如果說你有了統(tǒng)一高考，異地高考根本不是一個問題，因為都是一樣的高考嘛?，F(xiàn)在說要搞異地高考，它的前提是什么？就是我們不搞統(tǒng)一高考，還是延續(xù)目前這種分省命題的格局，因為北京的考試和這些戶籍地的考試不一樣，所以不能讓他回去，還是留在北京參加高考。希望通過這種方式來解決隨遷子女的這部分問題。當然，這也就注定了目前這種方案只是一種權(quán)宜之計。

實現(xiàn)異地高考還不如各高校按在各省份考生的數(shù)量進行分配招生，這樣會最大限度地縮小地區(qū)因教育資源不均衡帶來差距。這個主張在2006年前后，首先由中國政法大學(xué)提出來，我覺得很好，當然這還不是最好。最好的還是在全國統(tǒng)一考試，公平錄取，這個最好，否則同比例招生還是會造成高考移民這類現(xiàn)象。同比例招生要比現(xiàn)在這種情況要好得多，現(xiàn)在可以說整個是一片亂象，首先就是我剛才講的嚴重的地方保護主義，比如說北京的高校對北京的投放名額或者錄取率是外地的幾十倍，比如上海、其他一些地方，這種比例差距甚至更大。還有，對于其他的不同城市的錄取率也非常不一樣，也可以差上十來倍。比如北京的高校，對于來自上海、天津、湖北、山東、河南等每一個省市錄取率都不一樣，這種不一樣到底根據(jù)什么，根本說不清，所以很多差別都是人為造成的任意差別，它就構(gòu)成了一種地域歧視。所以同比例錄取，這個建議非常好。但是問題就在于它和我剛才講的統(tǒng)一錄取，就是按照同樣的試卷、同樣的標準進行公平錄取，都面臨同一個阻力，那就是地方的保護主義壓力會非常之大。現(xiàn)在隨遷子女這種人數(shù)不多的，到目前為止，人數(shù)還不多的這部分人，想要進北京、上海和他們一起考試，他們都不愿意。現(xiàn)在如果把這個名額從原來差好幾十倍，甚至上百倍的名額，變成和其他省市一樣的分配方式，肯定當?shù)氐目忌图议L叫苦連天，他們對于教育部門，包括對于像我們這樣的學(xué)者，就會有更多的抱怨，會施加更多的壓力。也就是說，它會導(dǎo)致更加劇烈的本地和外地考生的利益沖突。所以，它的難點是在這里。

深層次的原因還是既得利益的問題。其實高考公不公平都是次要的，關(guān)鍵是在于招生，因為考試只是一個手段。我想是因為既得利益太強大，所以大學(xué)招生這個指標一直沒有放棄，一直延續(xù)到現(xiàn)在。尤其是2002年之后越來越多的省開始搞自主命題，北京搞自己的一套，當然上海早在1987年就開始搞自己的命題，所以，到現(xiàn)在全國有一半的省市是考自己的，還有另外一半省區(qū)是考所謂的全國統(tǒng)考卷，但是那個統(tǒng)考只是管這一半的省區(qū)。近年來，變得我們不可能公平錄取了，因為考試就不一樣。當北京大學(xué)有一個錄取名額，到底把這個名額給了北京考生還是給一個河南考生或者給黑龍江考生？這時候我是沒有辦法按照一個統(tǒng)一的標準來決定的。以前我可以按照統(tǒng)考考分，現(xiàn)在沒有了，考試都不一樣，考分都不一樣。北京考分比它低，說明什么問題？也許說明北京的考試難呢？北京考分比它高，也不能說明什么問題。所以變成了只有按照指標來錄取。這也是為什么我們提倡首先要取消分省指標，建立統(tǒng)一考試制度，前提是要建立統(tǒng)一考試。統(tǒng)一考試基礎(chǔ)之上，按照考分進行公平錄取，這才是真正的公平的招生考試制度。

《教育》旬刊：您怎么看異地高考中的利益沖突？

張千帆：各地可以在本地組織一些說明會、聽證會或者辯論會這樣的方式來廣泛地收集民意，但是目前為止，可能因為這個問題比較敏感，所以各地都沒有放開來收集民意。我們也是一直在呼吁要開門立法，不要關(guān)門立法，但目前各地都還是在關(guān)門立法。所以，地方政府并沒有聽取本地人和外地人的利益訴求。隨遷子女高考問題確實涉及方方面面的利益，會產(chǎn)生本地人、外地人的一些利益沖突。我希望澄清一些誤解，就是說，有很多的沖突，尤其是本地人想象的沖突是不存在的，他們誤以為現(xiàn)在讓隨遷子女進來，他們的子女高考的時候就會受到影響。事實上這種影響在這個階段是不存在的。另外，進一步地說，以后即便有真正的利益沖突，我也是希望通過和平理性的討論來解決問題，而不要通過攻擊甚至謾罵這些方式。這些不理性的方式，無助于合理地解決隨遷子女高考問題，也無助于實現(xiàn)中國的大學(xué)招生公平。