2013年春節(jié)前，不少省市高考報名結束。在報道此類消息時部分地方媒體有意無意間強調，說合乎本地參考條件的異地學生很少，不會對本地學生構成沖擊，似在炫耀各自地方的異地高考方案制定得“好”、制定得“妙”。

所謂異地高考方案，是指允許外來務工人員隨遷子女在輸入地參加高考的方案。為什么有必要出臺這樣的方案？各地的方案有何特點？方案要兼顧本地考生和隨遷子弟考生利益，難點又在哪里？……在各地異地高考方案付諸實踐或者將要付諸實踐之際，本刊對這一涉及教育公平的大問題做一次全景透視。

艱難出臺

2008年7月，國務院常務會議提出切實解決好進城務工人員隨遷子女就學問題。從這一年起，隨遷子女的義務教育“以流入地為主，公辦學校為主”的解決方案開閘。更大的問題是，義務教育后如何升學，特別是能否在輸入地高考。那些自2008年起已在輸入地享受義務教育的孩子，正逐步進入高考年齡段。

2009年起，全國兩會上每年都有代表委員提出“異地高考”涉及這一相關問題的建議。2011年3月，教育部部長袁貴仁在列席全國兩會時表示，教育部正在和上海、北京研究，逐步推進異地高考。

2011年3月10日，教育部長袁貴仁曾表示正在調研“隨遷子女”異地高考方案。

同年8月，溫家寶總理表示：“要逐步健全隨遷子女義務教育公共財政保障機制，由輸入地政府負責；抓緊研究制訂隨遷子女接受義務教育后，在輸入地參加升學考試的辦法?！睖丶覍毜闹v話加速了實現(xiàn)“異地高考”這一進程。

2012年2月6日，教育部公布的教育部2012年工作要點規(guī)定：“研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試的辦法?！?3月，異地高考方案有望年內出臺的消息，再度成為兩會焦點。隨后，教育部等部委還要求各個地方出臺有關允許“異地高考”的時間表。12月30日，隨著北京《進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在京參加升學考試工作方案》的出臺，多地異地高考終于邁出了第一步。

有媒體表示，異地高考是改革開放以來大范圍觸動城鄉(xiāng)不同利益人群的一個兩難命題。異地高考除了觸動城鄉(xiāng)人群的利益，也觸動了發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、不同省份之間的利益。異地高考，從全國兩會代表委員建議到多地相關方案出臺，前后經歷了4年的時間。

何以成為問題

在教育部的表述里，并不存在“異地高考”問題，只存在“進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試”問題。袁貴仁在面對媒體的時候，再三強調這一點。不管怎么表述，這都是一個問題，一個社會問題。但它何以成為社會問題？

美國社會學家羅伯特·K·默頓認為，構成社會問題的基本要素，是人們廣泛持有的社會標準與現(xiàn)實的社會生活狀況之間的根本不一致。公平、正義的理念，已經成為當今社會考察許多事情的基本標準。城鄉(xiāng)差距導致的城鄉(xiāng)受教育條件和機會的差異，不同省份之間高考錄取機會的差異，尤其是重點大學錄取機會的差異，這類教育領域的不公平，早已為公眾所詬病?！爱惖夭荒芨呖肌?，必然會是一個問題。

“異地不能高考”問題的根源，由把人分為三六九等的戶籍制度衍生而來的。數(shù)以億計的進城務工人員、幾千萬流動兒童，在公平和正義的旗幟下，要求自己的權利。在他鄉(xiāng)工作、生活，在他鄉(xiāng)納稅，為他鄉(xiāng)的經濟社會發(fā)展做出了貢獻，為何不能在他鄉(xiāng)參加高考？為此，人大代表、政協(xié)委員不斷提案建議，流動兒童家長不斷請愿，總理關心，媒體時常呼吁，呼吁解決異地高考問題。其實，對這個問題，我們是雙盲的。一方面，我們不知道，高考的不公平究竟有多不公平，怎么做才能確保每個人的權利；另一方面，各地新出臺的異地高考方案，能在多大程度上解決公平問題，使得每個人的權利都能得到同等保障。幾乎沒有機構和人士，能夠給出確切的答案。

改革的共識

當務工人員隨遷子女在遷入地接受義務教育的問題有了解決方案以后，隨之而來的就是“接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試”的問題。義務教育階段，主要是資金投入的問題，而異地高考，則牽涉到更復雜的優(yōu)質高等教育資源的分配問題。

允許隨遷子女在輸入地接受義務教育，社會有著比較高的共識，阻力主要來自流入地政府，輸入地政府不愿意為“外地”兒童花錢；在流入地參加高考，阻力主要來自民眾，也來自政府。為此，上海和北京兩地，分別發(fā)生了“本地人”和“外地人”之間的口水戰(zhàn)，既有個人的，也有小群體的，一方高舉權利大旗，一方緊抓既得利益不放手。從已經出臺的方案看，不同地區(qū)差異非常大，北京甚至都沒有放開隨遷子女在京參加高考的門；公眾本來希望教育部能制定全國統(tǒng)一的方案，但最終選擇將制定具體方案的權力交給地方。有評論稱，異地高考正深陷權利公平、利益博弈和民意爭訴困局之中。這些都表明，“異地高考”是一場難有共識的改革。

歸根結底，問題在于優(yōu)質高教資源太有限。重點大學的錄取通知書，在眾多家長眼里，依舊是一張通往可能幸福生活的門票。與公平、正義等社會價值而言，部分公眾更看重利益，尤其是京滬地區(qū)，是現(xiàn)行高考錄取規(guī)則的既得利益者，甚至連教育部的個別領導人也公開聲稱不能影響京滬考生利益。

各地“異地高考”方案的出臺方式上，除了個別省份有提前公示征求意見環(huán)節(jié)外，大多是“關門立法”，政策的制定過程缺少公眾的參與。很多省的相關部門先是遲遲不公布相關辦法，接著草草公布了，又不進行公開的征求意見。時評人楊國棟說，異地高考改革的指導思想應是公平公正，而不是維護少數(shù)人的“特權”。如若不然，改革的結果無非兩種：表面上已改革，實質上存在諸多“準入條件”，和沒改一個樣；另一個就是改革“流產”。今后，教育領域必將還有利益調整比“異地高考”更加深刻的改革，這警醒我們，如何將改革的共識化為改革的行動，破除既得利益的阻力，是我們不得不面臨的一個挑戰(zhàn)。

實踐難題

隨遷子女在輸入地參加高考實踐起來又諸多難題。

首先，是學生個人和家長的難題。對參加異地高考的學生來說，面臨著高低不等的一系列的門檻。穩(wěn)定就業(yè)、固定的居所、繳納社保等這些門檻要求，很可能是個大麻煩。穩(wěn)定就業(yè)，需要勞動合同，很多沒有勞動合同，你拿什么證明？固定的居所，意味著租房合同、意味著發(fā)票，但現(xiàn)在提供發(fā)票的有幾個，能提供的又有幾個？社保，很多就業(yè)單位根本就不給繳納保險，何來社保？這些個證明材料從政府部門跑下來，不是累死，也得脫層皮，如果碰上踢皮球的，如辦準生證那樣，則只能回戶籍地去參加考試。

其次，基礎教育資源承載能力，是輸入地的難題。梳理各地出臺的異地高考方案可以看到，對于外地生源輸入比較多的地區(qū)在接受記者采訪時都表示，在解決隨遷子女教育和參加升學考試等問題上存在相當大的困難和壓力。新建一所普通高中，師資、校舍以及一系列配套，及至后面的運營維護，所需不菲，這筆錢應該誰來出？

廣東是全國進城務工人員第一大省，隨遷子女眾多，教育資源承載能力不足。廣東省教育廳有關負責人介紹，按現(xiàn)有學生測算，僅珠三角地區(qū)就將至少增加200多所初中和高中，新增各類學校所需的土地、師資、投入等，是廣東難以承受的。而如何解決高中教育承載力的問題，廣東目前沒有明確措施。換言之，即使在2016年符合異地高考廣東報名條件，也可能出現(xiàn)在當?shù)貨]有高中可讀的問題。深圳當?shù)卣f(xié)委員稱，隨異地高考放開而增加的學生數(shù)量恐怕不是深圳現(xiàn)有高中所能承載的，而禁格于土地等資源的難以為繼，深圳要興辦一批新的高中并不是件容易事。深圳市教育局副局長唐海海說：2012年深圳初中畢業(yè)生有7.3萬人，但符合條件參加深圳中考的僅5.6萬人，其中只有2.8萬人是深圳戶籍的學生。華東師范大學第一附屬中學副校長李支舜在接受媒體采訪時表示：上海異地高考開放需要大量配套資源。

福建每年約有1.7萬名隨遷子女在福建就讀普通高中，約有4250人進入一級達標高中。從全省來看，學位余額總體上基本能滿足隨遷子女就學和升學需要。但這些學位余額大多集中于沿海福廈泉以外的地區(qū)，隨遷子女數(shù)量較多的區(qū)域學校的容量與在校生相比已接近飽和，個別地區(qū)現(xiàn)有學校已無增招空間。

第三，輸出地的問題則在于可能造成教育資源的浪費。按戶籍人口規(guī)劃建設的學校，學校建好了，但學生卻流失走了，對鄉(xiāng)村地區(qū)尤其如此。一所又一所希望小學被廢棄的報道就是明證。

第四，高考錄取指標的地域差異如何調整，是教育部的難題。雖然目前全國高考的總體錄取率已經大幅提高，但本科招生指標尤其是重點高校招生指標在很多地方仍顯“僧多粥少”。而落實異地高考方案，勢必給隨遷子女較多的省份帶來更多的沖擊。本地生源升學率是教育權益，隨遷子女在當?shù)馗呖家彩墙逃龣嘁?，手心手背都是肉，都“傷不起”。這不是錢能解決的事情，但它像中樞神經一樣，牽動著各地各個家庭的“算盤”。

必須破除地方保護主義

華中師范大學教育科學學院教授范先佐、上海教育考試院研究員李立峰的分析發(fā)現(xiàn)，28個省份的政策大致可以劃分為四種類型：第一類是北京、上海、廣東、天津等核心區(qū)域，異地高考門檻高；第二類是西部省份，門檻相對較高；第三類是浙江、福建、江蘇等外來人口較多的省份，門檻相對較低；第四類是湖南、江西、安徽等人口集中輸出省份，門檻低。

第一類省份，是異地高考的矛盾集中點，也是異地高考政策成敗的試金石。據(jù)統(tǒng)計，廣東2012年義務教育階段外省戶籍學生188.1萬人，占全國的1/6；北京、上海屬于優(yōu)質高等教育資源的集中地，屬于資源洼地，也是戶籍準入門檻最高的地方。北京的方案，根本就不準許參加高考，連象征意義都不具備，異地高考的夢想依舊照不進現(xiàn)實。

第二類省份，屬于教育欠發(fā)達地區(qū)，門檻較高是為防止高考移民，可以理解。

第三類省份，在贏得了輿論口碑、吸引人才的同時，在實惠上并不會虧太多。浙江省政協(xié)委員、玉環(huán)縣教育局副局長、玉環(huán)中學校長林啟根就認為，“異地高考有助于家庭穩(wěn)定，但是政治意義卻大于現(xiàn)實意義?！绷謫⒏忉屨f，政策出臺后，中等成績的學生會面臨兩種情況。浙江只有一所211重點大學，他們在浙江高考只能上一般本科，返鄉(xiāng)高考或許就能上重點院校。要是只能考上三本院校，學費又是壓力?！斑@樣就會產生異地高考和異地就學分離的情況?！?/p>

第四類省份，本身是集中輸出省份，門檻低沒有關系，其他省份門檻都低的話，這些省份是得益者。

山西省政協(xié)委員、山西大學附屬中學校長楊素珍認為，招生公平才能破解異地高考矛盾。媒體評論稱，高考改革按兵不動，高考招生錄取制度仍然不能與戶籍脫鉤，寄希望于從地方突破，不止遭遇種種阻力，難有能夠被大多數(shù)接受的方案，反而副作用加大。這不但讓矛盾轉移，甚至呈現(xiàn)矛盾擴大化的態(tài)勢。

廈門大學教育研究院教授鄭若玲說，異地高考這一根源于社會發(fā)展不均衡、關涉各方面改革與利益重新分配的重大問題，不僅需要相當長的時間來逐步解決，而且也無法達到絕對的公平。但是，打破地域界限、破除地方保護主義是一種必然，更是一種必須。根據(jù)2010年第六次人口普查結果，全國有2.6億的流動人口，在這2.6億流動人口背后，是5800萬留守兒童和2700萬隨遷子女。為了孩子前途，數(shù)千萬個家庭被迫分隔兩地。這種分隔，今天是流動兒童和他們各自父母的痛，明天，則可能是全社會的痛。