潘醒 朱東升 王勇

一、問(wèn)題意識(shí)：?jiǎn)栴}的緣起及提出

蘭州新區(qū)[1]建設(shè)是一項(xiàng)十分艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。自2010年8月起在“蘭州新區(qū)”建設(shè)過(guò)程中，據(jù)不完全調(diào)查統(tǒng)計(jì)，包括永登和皋蘭兩縣境內(nèi)的宗家梁、方家坡、小黑川、俞家梁、泉頭、當(dāng)鋪、陳家梁、大廟等眾多村中的耕地已經(jīng)被全部征用完畢。目前蘭州新區(qū)至少已經(jīng)完成了7萬(wàn)畝以上的農(nóng)村集體土地的征收工作，同時(shí)也存在著一些法律問(wèn)題和一系列難題。其中一些是當(dāng)前我國(guó)在土地征收、拆遷安置補(bǔ)償中普遍存在的共性問(wèn)題，一些卻是在蘭州新區(qū)建設(shè)中存在的特殊性問(wèn)題。這些問(wèn)題一方面影響著新區(qū)建設(shè)的速度和質(zhì)量，同時(shí)也為蘭州新區(qū)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展留下了一些理念上的缺陷和制度安排上的隱患，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是在理念上未嚴(yán)格遵循以人為本和依法建設(shè)的原則與理念。僅從新區(qū)對(duì)集體土地的征收補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及當(dāng)前形成的一些補(bǔ)償糾紛可以看出，新區(qū)為了以盡可能低廉的成本完成建設(shè)用地儲(chǔ)備，在新區(qū)政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間，明顯把15萬(wàn)農(nóng)民所擁有的集體土地看作是利益博弈的主要對(duì)象，即只將800多平方公里的農(nóng)村集體土地作為新區(qū)建設(shè)和發(fā)展的基本物質(zhì)資源，而沒(méi)有將當(dāng)?shù)?5萬(wàn)農(nóng)民看作是新區(qū)建設(shè)和發(fā)展的基本人口資源加以重視。

二是對(duì)國(guó)家現(xiàn)有的關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償方面法律、法規(guī)重視和落實(shí)不夠，未嚴(yán)格按照國(guó)家法律、法規(guī)依法開(kāi)展關(guān)于建設(shè)用地儲(chǔ)備及拆遷安置、征收補(bǔ)償工作。

三是各項(xiàng)具體工作開(kāi)展的規(guī)范性程度不高，關(guān)于地方性政策與制度儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，對(duì)新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必需的制度、文化等軟件條件缺乏系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和準(zhǔn)備。

四是在完成建設(shè)用地儲(chǔ)備和征收農(nóng)村集體土地時(shí)，未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)土地征收的程序性法律規(guī)定，也未根據(jù)法律授權(quán)因地制宜地建立規(guī)范、合理的地上附著物補(bǔ)償政策及標(biāo)準(zhǔn)。

二、對(duì)蘭州新區(qū)管委會(huì)制定的地方性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其合法性審查

自2010年開(kāi)始，在蘭州新區(qū)籌備成立前后，先后以蘭州市人民政府和蘭州新區(qū)管委會(huì)的名義，制定頒布了兩個(gè)關(guān)于征地補(bǔ)償方面的規(guī)范性文件：

一是為了加強(qiáng)蘭州新區(qū)控制區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃管理，遏制亂搭亂建現(xiàn)象的發(fā)生，提升新區(qū)品味，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，確保蘭州新區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的順利實(shí)施，現(xiàn)就進(jìn)一步做好嚴(yán)禁在蘭州新區(qū)控制區(qū)域內(nèi)亂搭亂建工作，蘭州市人民政府于2010年8月15日發(fā)布了《關(guān)于禁止在蘭州新區(qū)控制區(qū)域內(nèi)亂搭亂建的通知》。該《通知》規(guī)定：“自通知發(fā)布之日起，永登縣、皋蘭縣政府要加大執(zhí)法力度，對(duì)蘭州新區(qū)規(guī)劃控制區(qū)域巡回檢查，對(duì)非法建設(shè)行為依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》的規(guī)定予以處罰，并強(qiáng)行依法拆除，拆除的違法建筑不予補(bǔ)償。”

二是蘭州新區(qū)管委會(huì)《蘭州新區(qū)土地征收補(bǔ)償、房屋重置價(jià)格及附屬物補(bǔ)償、集體土地上房屋拆遷安置若干規(guī)定（試行）》，其中第七條規(guī)定：根據(jù)《蘭州市人民政府關(guān)于禁止在蘭州新區(qū)控制區(qū)域內(nèi)亂搭亂建的通知》，自2010年8月15日起，在集體土地、宅基地上突擊搶建、改建、增建的房屋、臨時(shí)棚舍、搶建的花草、苗木及其他設(shè)施等不予補(bǔ)償。

上述兩個(gè)規(guī)范性文件，根據(jù)我國(guó)立法法及相關(guān)地方性立法權(quán)限，其制定程序和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容均缺乏基本的政策與法律依據(jù)，其合理性、合法性及其效力問(wèn)題明顯存在重大缺陷。

首先，該《通知》頒布于新城區(qū)建設(shè)規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之前，事實(shí)上截至目前，關(guān)于新城區(qū)土地規(guī)劃與利用方案仍然未完成法定的審批程序（甚至關(guān)于整個(gè)新城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中的土地征收征用程序從一開(kāi)始便處于非法狀態(tài)，即“先斬后奏、先征后補(bǔ)、先征后批”）。因此，關(guān)于“自2010年8月15日起，在集體土地、宅基地上突擊搶建、改建、增建的房屋、臨時(shí)棚舍、搶建的花草、苗木及其他設(shè)施等不予補(bǔ)償”的規(guī)定缺乏有效的法律和政策依據(jù)。

其次，該《規(guī)定》中明確適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照永登縣、皋蘭縣的土地征收及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算的（詳見(jiàn)《永登縣人民政府關(guān)于印發(fā)永登縣城市房屋拆遷安置暫行標(biāo)準(zhǔn)的通知》永政發(fā)〔2009〕72號(hào)），根據(jù)該文件內(nèi)容，其標(biāo)準(zhǔn)僅適用于“城市房屋拆遷安置”，不能直接適用于耕地征用補(bǔ)償。即便通過(guò)蘭州市人民政府或者蘭州新區(qū)管委會(huì)的名義頒文，也明顯超出了法律、法規(guī)明確規(guī)定的地方性立法權(quán)限。

再次，根據(jù)該《若干規(guī)定》內(nèi)容，其第一條明確規(guī)定：“永登縣、皋蘭縣分別制定的本縣集體土地征收及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。蘭州新區(qū)征收土地時(shí)，擬征收的土地在永登縣、皋蘭縣境內(nèi)的，分別按照永登縣、皋蘭縣的土地征收及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！庇纱丝梢?jiàn)，蘭州新區(qū)提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照永登縣人民政府《關(guān)于印發(fā)永登縣城市房屋拆遷安置暫行標(biāo)準(zhǔn)的通知》的土地征收及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算的，其明顯不具有可參照性。

三、蘭州新區(qū)建設(shè)中關(guān)于執(zhí)行國(guó)家政策與法律方面存在的問(wèn)題與不足

由于城市國(guó)有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式以及拆遷安置對(duì)象等方面均有差異。而我國(guó)目前尚無(wú)明確的法律、法規(guī)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，各級(jí)政府直接參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致其制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂，直接影響了拆遷的進(jìn)程和效率。從當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)的一些補(bǔ)償糾紛來(lái)看，蘭州新區(qū)和農(nóng)戶之間依據(jù)雙方不同權(quán)利主張和補(bǔ)償計(jì)算辦法與標(biāo)準(zhǔn)，雙方計(jì)算目標(biāo)結(jié)果相差十分懸殊，爭(zhēng)議明顯且存在著巨大的差別。本文認(rèn)為，蘭州新區(qū)建設(shè)中關(guān)于執(zhí)行國(guó)家政策與法律方面存在的問(wèn)題與不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)失地村民表示蘭州新區(qū)征用土地補(bǔ)償過(guò)于低廉，也沒(méi)有依法尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本權(quán)利，征用過(guò)程既沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)，也沒(méi)有與村民簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

二是由于城市房屋作為生活資料，其功能不同于作為農(nóng)村基本生產(chǎn)資料的集體土地，農(nóng)村集體土地承擔(dān)著農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障功能。因此，不能按照2009年永登縣人民政府《關(guān)于城市房屋拆遷安置暫行標(biāo)準(zhǔn)的通知》為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村集體土地上的附著物進(jìn)行補(bǔ)償。

三是從2010年下半年開(kāi)始征地到2011年年底，蘭州新區(qū)共征用了附近村莊近7萬(wàn)畝耕地，這近7萬(wàn)畝耕地是否經(jīng)過(guò)甘肅省國(guó)土部門(mén)的批準(zhǔn)呢？涉及的基本農(nóng)田是否向國(guó)務(wù)院報(bào)批了呢？截至2011年年底，蘭州新區(qū)共組織報(bào)批59個(gè)批次1330.7公頃土地用地指標(biāo)，根據(jù)這些資料數(shù)據(jù)可以看出，而其中只有19960.5畝土地向國(guó)土部門(mén)進(jìn)行報(bào)批[2]，剩余的土地皆為違法占用。

四是界定搶建、搶栽、搶種行為，必須以政府依法頒布征用土地公告確定的時(shí)間為界限。截至目前，蘭州新區(qū)或者相關(guān)政府部門(mén)還未根據(jù)《征用土地公告辦法》規(guī)定的程序與辦法，依法向該地區(qū)發(fā)布《征用土地公告》等相關(guān)文件。因此很難說(shuō)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在承包地上栽種相關(guān)作物的行為屬于不當(dāng)行為，政府也沒(méi)有充分的合法理由對(duì)該地上附著物不予補(bǔ)償。《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第二十五條也同時(shí)規(guī)定“……非法建筑物、構(gòu)筑物和在征用土地公告后搶建、搶栽、搶種的不予補(bǔ)償”。由此可見(jiàn)，“征用土地公告”這一程序性規(guī)定在整個(gè)征地及補(bǔ)償過(guò)程中是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果不能完成這一行政行為的形式要件，則該行政行為無(wú)效。

五是征用集體土地及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)……被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”因此，市、縣級(jí)人民政府無(wú)權(quán)對(duì)此作出規(guī)定，蘭州新區(qū)直接依照永登縣政府制定的城市房屋拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)，其不僅沒(méi)有可參照性，而且根本不具有規(guī)范的法律效力。

四、對(duì)蘭州新區(qū)建設(shè)中集體土地征收征用及補(bǔ)償工作的一些對(duì)策建議

本文認(rèn)為，結(jié)合蘭州新區(qū)建設(shè)進(jìn)度和征地補(bǔ)償中出現(xiàn)的問(wèn)題，今后蘭州新區(qū)的農(nóng)村集體土地征遷補(bǔ)償工作，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

（一）規(guī)范拆遷補(bǔ)償具體操作行為，完善集體土地征用中房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

嚴(yán)格依法建立透明的拆遷補(bǔ)償工作制度，在拆遷安置具體操作中要堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平原則，以公開(kāi)促公正，以公正保穩(wěn)定。首先，必須以合理補(bǔ)償為基本原則，依法合理確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，制定統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。由甘肅省人民政府在《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》的基礎(chǔ)上，對(duì)集體土地征用及地上附著物補(bǔ)償進(jìn)一步作出更加明確細(xì)致的規(guī)定，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目并確定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定具體可行的計(jì)算操作方法。第三，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民房屋拆遷必須依照嚴(yán)格的法定程序完成，規(guī)定嚴(yán)格的拆遷程序，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征用公告、財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽(tīng)證程序、強(qiáng)制拆遷程序等。

（二）健全拆遷補(bǔ)償安置機(jī)制，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系

要為失地、失房、失業(yè)的農(nóng)民構(gòu)筑一個(gè)合法權(quán)益的社會(huì)保障體系[3]，要防止“因拆遷致貧”，對(duì)弱勢(shì)群眾給予各方幫助、扶持。一是建立完善對(duì)失地農(nóng)民重新就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)制。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失業(yè)是他們面臨的最大問(wèn)題。我們要根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際能力和市場(chǎng)的需求情況，轉(zhuǎn)變他們的思想觀念，提高他們的勞動(dòng)技能。二是完善失地農(nóng)民基本生活保障制度。包括最低生活保障機(jī)制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠機(jī)制、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制和資金籌措管理機(jī)制等。三是建立完善失地農(nóng)民的司法救濟(jì)機(jī)制。要疏通失地農(nóng)民的司法救濟(jì)途徑，減少人為因素對(duì)資源配置的干預(yù)和不合理控制，防止和糾正拆遷中的不公正現(xiàn)象，遏制權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，以健全的司法制度，形成對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的最后一道防線，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民的合法利益。

（三）確立依法行政的觀念，確保征地補(bǔ)償工作依法進(jìn)行

根據(jù)法律授權(quán)和立法權(quán)限，針對(duì)當(dāng)前蘭州新區(qū)建設(shè)的特殊性和現(xiàn)實(shí)要求，加快出臺(tái)并落實(shí)失地農(nóng)民低保和養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，妥善解決征地拆遷后農(nóng)民搬遷過(guò)渡安置問(wèn)題，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，解除失地農(nóng)民后顧之憂[4]。征地拆遷工作由于政策敏感、矛盾多發(fā)，極易產(chǎn)生影響社會(huì)穩(wěn)定的各種隱患。如果政府不確立并全面貫徹依法行政的基本觀念，必將為新區(qū)建設(shè)和發(fā)展埋下嚴(yán)重的隱患。在處理征遷矛盾、解決糾紛和群眾反映的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題以及征地拆遷方面要堅(jiān)持依法行政的觀念，明確政策、明確標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格程序，切實(shí)維護(hù)政策的嚴(yán)肅性、公正性和公平性。

同時(shí)，蘭州新區(qū)建設(shè)最大的直接收益是土地增值收益，但絕不能簡(jiǎn)單采用以往土地?fù)Q資金等短期方式，不能把農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益當(dāng)作利益博弈的對(duì)象，更不能把15萬(wàn)農(nóng)民當(dāng)作影響新區(qū)建設(shè)的假想敵[5]。蘭州新區(qū)是蘭州未來(lái)20年發(fā)展的希望，新區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)15萬(wàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是新區(qū)建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)性力量與基本人口資源。因此，蘭州新區(qū)的規(guī)劃方案、征地拆遷、補(bǔ)償安置等都應(yīng)當(dāng)以地方立法的形式確定下來(lái)，從而確保新區(qū)建設(shè)的有序性和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

[1]隨著2012年8月20日國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2012〕104號(hào)文件印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立蘭州新區(qū)的批復(fù)》，批復(fù)甘肅省《關(guān)于設(shè)立蘭州新區(qū)的請(qǐng)示》并同意設(shè)立蘭州新區(qū)之后，蘭州新區(qū)成為繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)之后第五個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，這也是西北地區(qū)第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

[2]田國(guó)寶：《蘭州新區(qū)圈地運(yùn)動(dòng)》中國(guó)深度報(bào)道 http：//blog.voc.com.cn/blog.html.2012.4.24.

[3]記者田保國(guó)先生在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前政府并沒(méi)有為失地農(nóng)民交納醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。據(jù)老劉介紹：“上保險(xiǎn)也可以，前提是個(gè)人必須一次交2萬(wàn)元的保險(xiǎn)費(fèi)，我們?nèi)ツ睦锔?萬(wàn)元呢？這不是明顯坑人嗎？”

[4]對(duì)于村民的未來(lái)生活出路問(wèn)題，蘭州新區(qū)管委會(huì)和中川鎮(zhèn)政府近期舉辦失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，但是由于多數(shù)村民祖祖輩輩以耕種為生，這種就業(yè)培訓(xùn)參加的人寥寥無(wú)幾。據(jù)老劉介紹：“我一輩子就會(huì)種地，最多也就是打工，現(xiàn)在年紀(jì)大了，打工也沒(méi)人愿意要了，培訓(xùn)也是白培訓(xùn)，浪費(fèi)時(shí)間。”

[5]筆者認(rèn)為，新區(qū)政府有必要組織專門(mén)人員或研究機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)、文化教育程度、現(xiàn)有勞動(dòng)技能、個(gè)人發(fā)展意愿等情況進(jìn)行全面的摸底調(diào)查研究，除對(duì)60周歲以上的老年人員通過(guò)社會(huì)保障途徑落實(shí)其生活及養(yǎng)老需求外，對(duì)其他有勞動(dòng)能力的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，結(jié)合蘭州新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，通過(guò)分類培訓(xùn)、分類引導(dǎo)等多種途徑，使其成為新區(qū)建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)人口與勞動(dòng)力資源。

（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，甘肅省永登縣人民檢察院，西北師范大學(xué)）