馮學(xué)智

人大問責(zé)是代議制民主的必然要求，是人民代表大會制度的重要內(nèi)容。

一、人大問責(zé)的理論依據(jù)

1.人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論最早是由法國的思想家盧梭提出來的。盧梭宣稱：“人民作為整體來說是主權(quán)者。” [1]在國家中，人民的共同意志具有至高無上的地位，體現(xiàn)這種共同意志的權(quán)力便是國家主權(quán)。盧梭把這種共同意志稱為“公意”，他認為國家主權(quán)就是人民“公意”的運用?，F(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論，但是在實踐中，任何一個國家都是不可能讓其所有的人民來直接行使國家權(quán)力。因此，盧梭又認為：“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有……我們不能想象人民無休止地開大會來討論公共事務(wù)?！盵2]在政治實踐中就會出現(xiàn) “權(quán)力的獲得與權(quán)力的行使，總是少數(shù)人的事情”[3]的普遍現(xiàn)象。國家按照一定的規(guī)章制度，根據(jù)人民的意志，產(chǎn)生出能夠代表人民共同意志的權(quán)力機關(guān)來管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，而政府就是這種權(quán)力機關(guān)的主體。

基于人民主權(quán)理論，政府由人民產(chǎn)生，必須對人民負責(zé)。因此，可問責(zé)政府及其公務(wù)員所應(yīng)問和必須問的責(zé)，正是在行使人民賦予的權(quán)力過程中向人民負責(zé)的狀態(tài)、程度和結(jié)果。反過來講，政府的行為只有能為社會主持正義、維護公正而又可以對之問責(zé)，才能獲得人民的支持和擁護。人大制度是我國的根本制度，擁有廣泛的民主基礎(chǔ)，它既能體現(xiàn)人民的共同意志，又能使人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)。行政機關(guān)或其他公共服務(wù)機構(gòu)都是人民共同意志的執(zhí)行機關(guān)，在執(zhí)行公務(wù)時應(yīng)當順從國家和人民的利益。當行政機關(guān)及其公務(wù)員在履行職務(wù)的過程中給國家和人民造成損害時，理應(yīng)接受人大的問責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一理論

英國著名學(xué)者約翰·阿克頓認為：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。” [4]權(quán)力的存在和權(quán)力的易于腐敗是一對孿生兄弟。在權(quán)利存在的前提下，要解決權(quán)力的易于腐敗這一永恒而又復(fù)雜的問題，就必須正確認識權(quán)力與責(zé)任的辯證關(guān)系。權(quán)力事實上也是權(quán)利的一種，根據(jù)民法的基本精神，權(quán)利與義務(wù)是對應(yīng)的，而與權(quán)力相對的便是責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任實際上就是權(quán)利和義務(wù)的另外一種“表現(xiàn)形式和變異形態(tài)”[5] 。因此，行政權(quán)力就是權(quán)力和責(zé)任的結(jié)合體。沒有無權(quán)力的責(zé)任，也沒有無責(zé)任的權(quán)力，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是現(xiàn)代民主政治對行政權(quán)力的基本要求。行政問責(zé)的核心理念就是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，擁有多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。如果行政機關(guān)違反法律規(guī)定，給國家和人民造成損害，就應(yīng)該由民主及其代議機關(guān)追究其政治責(zé)任，體現(xiàn)在我國就是人大的問責(zé)。這也是構(gòu)建責(zé)任政府和法治政府，推進政治民主化進程的基本要求。

3.委托—代理理論

委托—代理理論由羅斯、詹森與麥克林在上世紀70年代創(chuàng)立的企業(yè)管理理論。該理論的主要觀點是，在企業(yè)的所有者與經(jīng)營者分離的情況下，二者的關(guān)系是委托代理關(guān)系。這種關(guān)系是一種信息不對稱的交易關(guān)系，所有者購買的是經(jīng)營者的服務(wù)與管理才能，但由于經(jīng)營者具體管理企業(yè)事務(wù)，掌握著比所有者更多的企業(yè)信息。在人人都是經(jīng)濟人的前提下，企業(yè)經(jīng)營者就會憑借這種信息的不對稱來獲得不當?shù)膫€人利益，而損害所有者的利益。在這一點上，委托代理理論與政治領(lǐng)域的權(quán)力監(jiān)督有相同之處，因而也演變成了政治領(lǐng)域?qū)?quán)力監(jiān)督的理論依據(jù)。

人民主權(quán)理論認為人民是權(quán)力的所有者，但是又不能直接行使權(quán)力。根據(jù)委托代理理論，人民便把管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)力委托給政府，政府就成了人民權(quán)力行使的代理人。政府作為代理人理應(yīng)對公共資源進行管理和經(jīng)營，在不損害人民利益的情況下恪盡職守，依法行使行政權(quán)力。由于在政府和人民之間也會產(chǎn)生信息不對稱甚至是人民根本不了解信息的普遍現(xiàn)象，就不能完全排除政府會不當甚至非法行使行政權(quán)力，作出損害國家和人民利益的行政行為。因此，人民作為權(quán)力的所有者，人民代表大會又是人民行使國家權(quán)力的專門機關(guān)，必須通過構(gòu)建完善的人大問責(zé)機制來制約政府的行政權(quán)力，規(guī)范政府的行政行為，使政府及其行政人員更有效地為公眾服務(wù)。

4.善治理論

邁克爾·巴澤雷認為善治是“公民價值的體現(xiàn)”，與傳統(tǒng)官僚制不同的是，它更多地體現(xiàn)了對公民集體價值這一問題作更多的調(diào)查、更明確的討論、更有效的商榷，暗示了社會自治的要求和能力[6]。我國學(xué)者俞可平認為善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治[7] 。

善治理論的基本觀點首先是政府與社會、政府與公民、政府與市場對國家和社會公共事務(wù)的管理是互動合作管理，是國家與公民社會的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互促互進關(guān)系。其次善治的實質(zhì)是政府公共權(quán)力與公民基本權(quán)利的和諧互動。最后善治本身應(yīng)該具有合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、公正性、廉潔性。其中的責(zé)任性不但要求政府及其公務(wù)員對自己的行為負責(zé)，而且特別要求政府及其公務(wù)員與某一特定職位或機構(gòu)相連的職責(zé)及義務(wù)負責(zé)。這就要求政府及其公務(wù)員必須合法履行一定的職能和義務(wù)，反之則是失職或不當行政。善治理念體現(xiàn)的是民主社會的發(fā)展，擴大了民主實踐的范圍，有利于對政府履行責(zé)任的監(jiān)督。

總之在善治理念下，對政府的監(jiān)督是必需的，這也為人大問責(zé)提供了理論支持?；谏浦卫砟?，我國政府的管理理念、管理體制和運作方式都應(yīng)發(fā)生重大改革，從而不僅促進政府構(gòu)建和強化自身的責(zé)任性和問責(zé)機制，而且為公眾參與公共管理，實施對政府及其官員工作的監(jiān)督問責(zé)提供了新的機制和渠道，這將大大豐富我國行政問責(zé)實踐，有利于改善和優(yōu)化我國的公共管理。

5.公共選擇理論

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀40年代末，英國經(jīng)濟學(xué)家鄧肯·布萊克1948年發(fā)表的《論集體決策原理》一書，為公共選擇理論奠定了理論基礎(chǔ)，他也因此被尊稱為“公共選擇理論之父”。

公共選擇理論的出發(fā)點是“經(jīng)濟人”的假設(shè)，它認為人類社會存在兩個市場：經(jīng)濟市場和政治市場。經(jīng)濟市場的主體主要是消費者（需方）和廠商（供方），他們之間的交易對象是私人物品，需方依靠貨幣來選擇供方和價廉物美的私人物品，這是一種經(jīng)濟決策。而政治市場的活動主體主要是選民、利益集團（需方）和政府、公務(wù)員（供方），其交易對象是公共物品，需方適用政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政府和完善的公共產(chǎn)品，是一種政治決策。公共選擇理論進一步認為：在經(jīng)濟市場上人們是利己主義的，會追求自身利益的最大化，而在政治市場上則要求人們是利他主義的，自覺追求公共利益的最大化。這種同一個人在兩種市場受不同的動機支配并追求不同的目標，在邏輯上是自相矛盾的，也就是政治市場和經(jīng)濟市場中對立的“善惡二元論”

是不能成立的。公共選擇的核心問題是政府及其公務(wù)員作為公共產(chǎn)品的提供者，具有壟斷性。因為壟斷所產(chǎn)生的各種權(quán)力尋租行為不但帶來了行政的低效率，而且會造成不公平的再分配。政府是一種社會機構(gòu)，必然由公務(wù)員組成，政府機構(gòu)和公務(wù)員都有自己不可告人的行為目標：這就是公務(wù)員會追求個人利益的最大化，而政府機構(gòu)會追求部門利益的最大化。很顯然，政府機構(gòu)和公務(wù)員的這些目標必然會損害民眾的公共利益，這種與公共利益的矛盾就會導(dǎo)致政府行政責(zé)任的缺失。這種責(zé)任的缺失需要來自政府外部的監(jiān)督。

6.分權(quán)制衡理論

在代議制民主制度下，人民作為權(quán)力所有者往往和經(jīng)其授權(quán)的作為權(quán)力行使者的政府及其公務(wù)人員處于分離的狀態(tài)，這就使得權(quán)力行使者的意志或多或少的偏離權(quán)力所有者的意志。為了使權(quán)力行使者的意志和權(quán)力所有者的意志趨于一致，必須對權(quán)力行使進行制約，制約的程度反映了民主的發(fā)達程度。為了制約權(quán)力，法國思想家洛克首先提出政治分權(quán)學(xué)說，把國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)。孟德斯鳩則把國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，認為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，而“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[8]。漢密爾頓、杰斐遜等進一步發(fā)展了分權(quán)制衡的理論，認為必須以權(quán)力制約權(quán)力，制約中存在著反制約，監(jiān)督中存在著反監(jiān)督。在這種思想的影響之下，美國將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別由國會、總統(tǒng)和最高法院享有，三權(quán)之間分立并且可以互相制衡。國會除享有立法權(quán)之外，政府對一些重大事項作出決定以及對外簽訂的條約都需要國會的批準，國會也享有對以總統(tǒng)為首的政府公務(wù)員進行調(diào)查、質(zhì)詢和彈劾的權(quán)力，即行政問責(zé)的權(quán)力。

二、人大問責(zé)的法律依據(jù)

（一）憲法的相關(guān)規(guī)定

1.憲法第二條：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！?/p>

2.憲法第三條第二款：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！?/p>

3.憲法第五十七條：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會。”

4.憲法第六十二條：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：……（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選……”。

5.憲法第六十三條：“全國人民代表大會有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；（二）國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長……”。

6.憲法第六十七條：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……（六）監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作……”。

7.憲法第七十一條：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！?/p>

8.憲法第七十三條：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)。”

9.憲法第九十二條規(guī)定：“國務(wù)院對全國人民代表大會負責(zé)并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作?！?/p>

10.憲法第九十六條：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)?？h級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會?！?/p>

11.憲法第一百零一條：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。”

12.憲法第一百一十條：“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責(zé)并報告工作?？h級以上的地

方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作?！?/p>

綜上，憲法規(guī)定全國人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方各級人大及其常委會是權(quán)力機關(guān)。人大產(chǎn)生的行政機關(guān)，行使行政權(quán)力，要對人大“負責(zé)”。這里的“負責(zé)”首先就是“政治責(zé)任”。而且，憲法也規(guī)定了各級人大及其常委會對行政機關(guān)的質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等法定監(jiān)督權(quán)，成為人大進行行政問責(zé)的有效手段。

（二）監(jiān)督法

監(jiān)督法是各級人大及其常委會對同級政府及其組成部門實施監(jiān)督的專門法律。該法律對憲法關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)的規(guī)定進行了細化。各級人大及其常委會通過聽取和審議同級人民政府的專項工作報告、審查和批準同級人民政府的決算、聽取和審議同級人民政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、撤職權(quán)等方式對各級行政機關(guān)進行監(jiān)督和問責(zé)。

（三）地方組織法

地方組織法規(guī)定：地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機關(guān)，選舉產(chǎn)生地方各級人民政府。地方各級人民政府在行使行政權(quán)力的同時對地方各級人民代表大會負責(zé)，接受地方各級人民代表大會的監(jiān)督。地方組織法是地方各級人民代表大會對地方各級人民政府問責(zé)的法律依據(jù)。

注釋：

[1]【法】盧梭：《愛弭爾》（下冊），李平漚譯，商務(wù)印書館1978年版，第709頁。

[2]【法】盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第88頁。

[3]卓澤淵：《法治國家論》，中國方正出版社2001年版，第63頁。

[4]轉(zhuǎn)引自龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第472頁。

[5]謝鵬程：《權(quán)力與義務(wù)四論》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》1996年第1期。

[6]【美】邁克爾·巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂等譯，中國人民出版社2002年版，第6頁。

[7]俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第13頁。

[8]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務(wù)印書館1978年版，第154頁。

（作者系中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部副教授）