馮學(xué)智

人大問(wèn)責(zé)是代議制民主的必然要求，是人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容。

一、人大問(wèn)責(zé)的理論依據(jù)

1.人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論最早是由法國(guó)的思想家盧梭提出來(lái)的。盧梭宣稱：“人民作為整體來(lái)說(shuō)是主權(quán)者?！?[1]在國(guó)家中，人民的共同意志具有至高無(wú)上的地位，體現(xiàn)這種共同意志的權(quán)力便是國(guó)家主權(quán)。盧梭把這種共同意志稱為“公意”，他認(rèn)為國(guó)家主權(quán)就是人民“公意”的運(yùn)用。現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論，但是在實(shí)踐中，任何一個(gè)國(guó)家都是不可能讓其所有的人民來(lái)直接行使國(guó)家權(quán)力。因此，盧梭又認(rèn)為：“就民主制這個(gè)名詞的嚴(yán)格意義而言，真正的民主制從來(lái)就不曾有過(guò)，而且永遠(yuǎn)也不會(huì)有……我們不能想象人民無(wú)休止地開(kāi)大會(huì)來(lái)討論公共事務(wù)。”[2]在政治實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn) “權(quán)力的獲得與權(quán)力的行使，總是少數(shù)人的事情”[3]的普遍現(xiàn)象。國(guó)家按照一定的規(guī)章制度，根據(jù)人民的意志，產(chǎn)生出能夠代表人民共同意志的權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，而政府就是這種權(quán)力機(jī)關(guān)的主體。

基于人民主權(quán)理論，政府由人民產(chǎn)生，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，可問(wèn)責(zé)政府及其公務(wù)員所應(yīng)問(wèn)和必須問(wèn)的責(zé)，正是在行使人民賦予的權(quán)力過(guò)程中向人民負(fù)責(zé)的狀態(tài)、程度和結(jié)果。反過(guò)來(lái)講，政府的行為只有能為社會(huì)主持正義、維護(hù)公正而又可以對(duì)之問(wèn)責(zé)，才能獲得人民的支持和擁護(hù)。人大制度是我國(guó)的根本制度，擁有廣泛的民主基礎(chǔ)，它既能體現(xiàn)人民的共同意志，又能使人民統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。行政機(jī)關(guān)或其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)都是人民共同意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)順從國(guó)家和人民的利益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在履行職務(wù)的過(guò)程中給國(guó)家和人民造成損害時(shí)，理應(yīng)接受人大的問(wèn)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一理論

英國(guó)著名學(xué)者約翰·阿克頓認(rèn)為：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。” [4]權(quán)力的存在和權(quán)力的易于腐敗是一對(duì)孿生兄弟。在權(quán)利存在的前提下，要解決權(quán)力的易于腐敗這一永恒而又復(fù)雜的問(wèn)題，就必須正確認(rèn)識(shí)權(quán)力與責(zé)任的辯證關(guān)系。權(quán)力事實(shí)上也是權(quán)利的一種，根據(jù)民法的基本精神，權(quán)利與義務(wù)是對(duì)應(yīng)的，而與權(quán)力相對(duì)的便是責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任實(shí)際上就是權(quán)利和義務(wù)的另外一種“表現(xiàn)形式和變異形態(tài)”[5] 。因此，行政權(quán)力就是權(quán)力和責(zé)任的結(jié)合體。沒(méi)有無(wú)權(quán)力的責(zé)任，也沒(méi)有無(wú)責(zé)任的權(quán)力，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是現(xiàn)代民主政治對(duì)行政權(quán)力的基本要求。行政問(wèn)責(zé)的核心理念就是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，擁有多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。如果行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，給國(guó)家和人民造成損害，就應(yīng)該由民主及其代議機(jī)關(guān)追究其政治責(zé)任，體現(xiàn)在我國(guó)就是人大的問(wèn)責(zé)。這也是構(gòu)建責(zé)任政府和法治政府，推進(jìn)政治民主化進(jìn)程的基本要求。

3.委托—代理理論

委托—代理理論由羅斯、詹森與麥克林在上世紀(jì)70年代創(chuàng)立的企業(yè)管理理論。該理論的主要觀點(diǎn)是，在企業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者分離的情況下，二者的關(guān)系是委托代理關(guān)系。這種關(guān)系是一種信息不對(duì)稱的交易關(guān)系，所有者購(gòu)買的是經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)與管理才能，但由于經(jīng)營(yíng)者具體管理企業(yè)事務(wù)，掌握著比所有者更多的企業(yè)信息。在人人都是經(jīng)濟(jì)人的前提下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)憑借這種信息的不對(duì)稱來(lái)獲得不當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益，而損害所有者的利益。在這一點(diǎn)上，委托代理理論與政治領(lǐng)域的權(quán)力監(jiān)督有相同之處，因而也演變成了政治領(lǐng)域?qū)?quán)力監(jiān)督的理論依據(jù)。

人民主權(quán)理論認(rèn)為人民是權(quán)力的所有者，但是又不能直接行使權(quán)力。根據(jù)委托代理理論，人民便把管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力委托給政府，政府就成了人民權(quán)力行使的代理人。政府作為代理人理應(yīng)對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，在不損害人民利益的情況下恪盡職守，依法行使行政權(quán)力。由于在政府和人民之間也會(huì)產(chǎn)生信息不對(duì)稱甚至是人民根本不了解信息的普遍現(xiàn)象，就不能完全排除政府會(huì)不當(dāng)甚至非法行使行政權(quán)力，作出損害國(guó)家和人民利益的行政行為。因此，人民作為權(quán)力的所有者，人民代表大會(huì)又是人民行使國(guó)家權(quán)力的專門機(jī)關(guān)，必須通過(guò)構(gòu)建完善的人大問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)制約政府的行政權(quán)力，規(guī)范政府的行政行為，使政府及其行政人員更有效地為公眾服務(wù)。

4.善治理論

邁克爾·巴澤雷認(rèn)為善治是“公民價(jià)值的體現(xiàn)”，與傳統(tǒng)官僚制不同的是，它更多地體現(xiàn)了對(duì)公民集體價(jià)值這一問(wèn)題作更多的調(diào)查、更明確的討論、更有效的商榷，暗示了社會(huì)自治的要求和能力[6]。我國(guó)學(xué)者俞可平認(rèn)為善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基礎(chǔ)與其說(shuō)是在政府或國(guó)家，還不如說(shuō)是在公民或民間社會(huì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治[7] 。

善治理論的基本觀點(diǎn)首先是政府與社會(huì)、政府與公民、政府與市場(chǎng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理是互動(dòng)合作管理，是國(guó)家與公民社會(huì)的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互促互進(jìn)關(guān)系。其次善治的實(shí)質(zhì)是政府公共權(quán)力與公民基本權(quán)利的和諧互動(dòng)。最后善治本身應(yīng)該具有合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、公正性、廉潔性。其中的責(zé)任性不但要求政府及其公務(wù)員對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，而且特別要求政府及其公務(wù)員與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及義務(wù)負(fù)責(zé)。這就要求政府及其公務(wù)員必須合法履行一定的職能和義務(wù)，反之則是失職或不當(dāng)行政。善治理念體現(xiàn)的是民主社會(huì)的發(fā)展，擴(kuò)大了民主實(shí)踐的范圍，有利于對(duì)政府履行責(zé)任的監(jiān)督。

總之在善治理念下，對(duì)政府的監(jiān)督是必需的，這也為人大問(wèn)責(zé)提供了理論支持?；谏浦卫砟?，我國(guó)政府的管理理念、管理體制和運(yùn)作方式都應(yīng)發(fā)生重大改革，從而不僅促進(jìn)政府構(gòu)建和強(qiáng)化自身的責(zé)任性和問(wèn)責(zé)機(jī)制，而且為公眾參與公共管理，實(shí)施對(duì)政府及其官員工作的監(jiān)督問(wèn)責(zé)提供了新的機(jī)制和渠道，這將大大豐富我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐，有利于改善和優(yōu)化我國(guó)的公共管理。

5.公共選擇理論

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄧肯·布萊克1948年發(fā)表的《論集體決策原理》一書(shū)，為公共選擇理論奠定了理論基礎(chǔ)，他也因此被尊稱為“公共選擇理論之父”。

公共選擇理論的出發(fā)點(diǎn)是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，它認(rèn)為人類社會(huì)存在兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的主體主要是消費(fèi)者（需方）和廠商（供方），他們之間的交易對(duì)象是私人物品，需方依靠貨幣來(lái)選擇供方和價(jià)廉物美的私人物品，這是一種經(jīng)濟(jì)決策。而政治市場(chǎng)的活動(dòng)主體主要是選民、利益集團(tuán)（需方）和政府、公務(wù)員（供方），其交易對(duì)象是公共物品，需方適用政治選票來(lái)選擇能給其帶來(lái)最大利益的政府和完善的公共產(chǎn)品，是一種政治決策。公共選擇理論進(jìn)一步認(rèn)為：在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上人們是利己主義的，會(huì)追求自身利益的最大化，而在政治市場(chǎng)上則要求人們是利他主義的，自覺(jué)追求公共利益的最大化。這種同一個(gè)人在兩種市場(chǎng)受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo)，在邏輯上是自相矛盾的，也就是政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中對(duì)立的“善惡二元論”

是不能成立的。公共選擇的核心問(wèn)題是政府及其公務(wù)員作為公共產(chǎn)品的提供者，具有壟斷性。因?yàn)閴艛嗨a(chǎn)生的各種權(quán)力尋租行為不但帶來(lái)了行政的低效率，而且會(huì)造成不公平的再分配。政府是一種社會(huì)機(jī)構(gòu)，必然由公務(wù)員組成，政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員都有自己不可告人的行為目標(biāo)：這就是公務(wù)員會(huì)追求個(gè)人利益的最大化，而政府機(jī)構(gòu)會(huì)追求部門利益的最大化。很顯然，政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的這些目標(biāo)必然會(huì)損害民眾的公共利益，這種與公共利益的矛盾就會(huì)導(dǎo)致政府行政責(zé)任的缺失。這種責(zé)任的缺失需要來(lái)自政府外部的監(jiān)督。

6.分權(quán)制衡理論

在代議制民主制度下，人民作為權(quán)力所有者往往和經(jīng)其授權(quán)的作為權(quán)力行使者的政府及其公務(wù)人員處于分離的狀態(tài)，這就使得權(quán)力行使者的意志或多或少的偏離權(quán)力所有者的意志。為了使權(quán)力行使者的意志和權(quán)力所有者的意志趨于一致，必須對(duì)權(quán)力行使進(jìn)行制約，制約的程度反映了民主的發(fā)達(dá)程度。為了制約權(quán)力，法國(guó)思想家洛克首先提出政治分權(quán)學(xué)說(shuō)，把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)。孟德斯鳩則把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，而“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[8]。漢密爾頓、杰斐遜等進(jìn)一步發(fā)展了分權(quán)制衡的理論，認(rèn)為必須以權(quán)力制約權(quán)力，制約中存在著反制約，監(jiān)督中存在著反監(jiān)督。在這種思想的影響之下，美國(guó)將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和最高法院享有，三權(quán)之間分立并且可以互相制衡。國(guó)會(huì)除享有立法權(quán)之外，政府對(duì)一些重大事項(xiàng)作出決定以及對(duì)外簽訂的條約都需要國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，國(guó)會(huì)也享有對(duì)以總統(tǒng)為首的政府公務(wù)員進(jìn)行調(diào)查、質(zhì)詢和彈劾的權(quán)力，即行政問(wèn)責(zé)的權(quán)力。

二、人大問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)

（一）憲法的相關(guān)規(guī)定

1.憲法第二條：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”

2.憲法第三條第二款：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！?/p>

3.憲法第五十七條：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！?/p>

4.憲法第六十二條：“全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（四）選舉中華人民共和國(guó)主席、副主席；（五）根據(jù)中華人民共和國(guó)主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選；根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的人選……”。

5.憲法第六十三條：“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國(guó)主席、副主席；（二）國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)……”。

6.憲法第六十七條：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（六）監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作……”。

7.憲法第七十一條：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！?/p>

8.憲法第七十三條：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！?/p>

9.憲法第九十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?/p>

10.憲法第九十六條：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)?！?/p>

11.憲法第一百零一條：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)。”

12.憲法第一百一十條：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地

方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

綜上，憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)。人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)，行使行政權(quán)力，要對(duì)人大“負(fù)責(zé)”。這里的“負(fù)責(zé)”首先就是“政治責(zé)任”。而且，憲法也規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等法定監(jiān)督權(quán)，成為人大進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)的有效手段。

（二）監(jiān)督法

監(jiān)督法是各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府及其組成部門實(shí)施監(jiān)督的專門法律。該法律對(duì)憲法關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)聽(tīng)取和審議同級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)同級(jí)人民政府的決算、聽(tīng)取和審議同級(jí)人民政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問(wèn)和質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、撤職權(quán)等方式對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

（三）地方組織法

地方組織法規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生地方各級(jí)人民政府。地方各級(jí)人民政府在行使行政權(quán)力的同時(shí)對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受地方各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。地方組織法是地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地方各級(jí)人民政府問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)。

注釋：

[1]【法】盧梭：《愛(ài)弭爾》（下冊(cè)），李平漚譯，商務(wù)印書(shū)館1978年版，第709頁(yè)。

[2]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第88頁(yè)。

[3]卓澤淵：《法治國(guó)家論》，中國(guó)方正出版社2001年版，第63頁(yè)。

[4]轉(zhuǎn)引自龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第472頁(yè)。

[5]謝鵬程：《權(quán)力與義務(wù)四論》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1996年第1期。

[6]【美】邁克爾·巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂等譯，中國(guó)人民出版社2002年版，第6頁(yè)。

[7]俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第13頁(yè)。

[8]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館1978年版，第154頁(yè)。

（作者系中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部副教授）