翁仕友

按照既定日程，即將召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，將聽(tīng)取、審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，除了為加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等目標(biāo)而新設(shè)定部委外，完善2008年“大部制”改革中組建的五個(gè)部委亦是工作重點(diǎn)。

五年前的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，突破性地將政府機(jī)構(gòu)改革的方向確立為“大部制”，政府機(jī)構(gòu)改革不再以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員為主要目的。當(dāng)年3月，國(guó)務(wù)院組建了工業(yè)和信息化部（下稱(chēng)“工信部”）、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部（下稱(chēng)“人社部”）、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱(chēng)“住建部”），通過(guò)試點(diǎn)，漸進(jìn)推進(jìn)“大部制”改革。

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（下稱(chēng)“中編辦”）及學(xué)界研究機(jī)構(gòu)都曾對(duì)五個(gè)大部進(jìn)行過(guò)評(píng)估，對(duì)于“大部制”改革的方向和取得的成績(jī)給予高度贊揚(yáng)，同時(shí)也指出了改革后出現(xiàn)的職能交叉嚴(yán)重，部分職責(zé)難以履行等問(wèn)題。

在中國(guó)政法大學(xué)黨委書(shū)記石亞軍教授看來(lái)，原有5個(gè)大部的改造和完善，以及發(fā)改委職責(zé)的科學(xué)確立是十八大后政府機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)。

“怎么把這五個(gè)大部完善起來(lái)，還有許多工作要做。說(shuō)實(shí)在的，這比新建幾個(gè)大部更難，因?yàn)樗呀?jīng)建立、運(yùn)行了五年?！笔瘉嗆娬f(shuō)。

大部制得失

部門(mén)間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題沒(méi)有根本解決；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間整合不到位；職能轉(zhuǎn)變尚待深化

一組并不復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以簡(jiǎn)單明了地透視2008年“大部制”改革的力度與成效。

在上一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，涉及到的政府部門(mén)15個(gè)，減少了正部級(jí)機(jī)構(gòu)4個(gè)，撤銷(xiāo)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)26個(gè)，中央各部門(mén)取消、下放和轉(zhuǎn)移職能70余項(xiàng)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護(hù)等職能160余項(xiàng)。

“最大的成績(jī)是明確了政府機(jī)構(gòu)改革的方向和目標(biāo)?！敝袊?guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)沈榮華認(rèn)為，十七大提出探索“大部制”是一個(gè)歷史性突破，改變了以往機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單增減的做法，同時(shí)促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

2009年7月至2010年3月，負(fù)責(zé)聯(lián)系國(guó)務(wù)院各部門(mén)的中編辦二司分兩批對(duì)62個(gè)部門(mén)進(jìn)行了評(píng)估，在各部門(mén)自評(píng)基礎(chǔ)上，中編辦二司組織了8個(gè)評(píng)估組對(duì)國(guó)家發(fā)改委、工信部等20個(gè)部門(mén)（重點(diǎn)是新組建和職責(zé)調(diào)整較大的部門(mén)）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研評(píng)估，并分別形成評(píng)估報(bào)告。

在肯定“大部制”成績(jī)的同時(shí)，評(píng)估組也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，例如有些職能調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變的要求和措施沒(méi)有得到落實(shí)，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)仍然過(guò)多；部門(mén)間協(xié)調(diào)配合還需加強(qiáng)，一些職責(zé)分工還需細(xì)化、明確；各部門(mén)普遍反映機(jī)關(guān)人手緊張，呼吁增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等。

中國(guó)政法大學(xué)“中國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與改革研究”課題組曾對(duì)全國(guó)14個(gè)省、市、自治區(qū)28個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)改革典型進(jìn)行了全面摸底，同時(shí)對(duì)5個(gè)大部進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的調(diào)研、評(píng)估。

該課題組首席專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)黨委書(shū)記石亞軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中國(guó)特色“大部制”搭起了架子，立起了牌子，邁起了步子。但是這種“大部制”改革是外延式的，是政府職能的橫向轉(zhuǎn)移、拼接，難以解決政府職能整合這一核心問(wèn)題。

綜合多家機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告及《財(cái)經(jīng)》記者的調(diào)查可以看出，“大部制”通過(guò)對(duì)職能相同或相近部門(mén)進(jìn)行整合、歸并，減少了部門(mén)間職能交叉、相互扯皮現(xiàn)象，大大提高行政運(yùn)行效率，但是2008年“大部制”改革暴露出機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)內(nèi)部司局間整合不到位問(wèn)題，個(gè)別部門(mén)職能交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。

其一，改革后，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量依然偏多，各部門(mén)間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題沒(méi)有根本解決。

目前，政府組成部門(mén)28個(gè)，加上直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、辦事機(jī)構(gòu)近70個(gè)。從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)以15個(gè)-18個(gè)為宜，因此，政府機(jī)構(gòu)整合空間巨大。

在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)上，仍需深化改革。以保障房建設(shè)為例，發(fā)改委擁有住房保障的項(xiàng)目審批、中央財(cái)政性建設(shè)資金安排權(quán)，當(dāng)住建部門(mén)需要管理廉租房、農(nóng)危房改造等建筑工程的質(zhì)量、面積、安全時(shí)，無(wú)法獲取發(fā)改部門(mén)掌握的相應(yīng)資金。環(huán)境保護(hù)職能依然分散在環(huán)保、發(fā)改委、林業(yè)、水利、國(guó)土、海洋等多個(gè)部門(mén)，且多個(gè)分管部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系并未得到明確規(guī)定。國(guó)家發(fā)改委、鐵道部、公安部、住建部等部委依然承擔(dān)著部分交通管理職能。

沈榮華通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)各個(gè)部門(mén)之間關(guān)系沒(méi)有理順，從橫向上看，沒(méi)有達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)家發(fā)改委宏觀管理，實(shí)際上也管著各個(gè)行業(yè)，并替代了行業(yè)部門(mén)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，工信部、住建部、人社部等行業(yè)部門(mén)雖然在行業(yè)里管政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，但是很大部分權(quán)力在發(fā)改委、財(cái)政部，造成了行業(yè)部門(mén)有職責(zé)無(wú)權(quán)力，權(quán)責(zé)脫節(jié)。

其二，內(nèi)部機(jī)構(gòu)大多整合不到位，司局之間職能交叉嚴(yán)重，溝通協(xié)調(diào)成本高。“大部制”部分解決了部門(mén)之間溝通成本高、運(yùn)行效率低的問(wèn)題，但改革后，這些問(wèn)題內(nèi)部化，亟待進(jìn)一步解決。部委的一些官員希望實(shí)行“大司局”、“大處室”設(shè)置。

“名義上是大部，實(shí)際上是邦聯(lián)，部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)保持原有系統(tǒng)色彩，獨(dú)立運(yùn)行，工信部是這樣，住建部、交通部也是這樣，怎么把這五個(gè)大部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的邦聯(lián)關(guān)系變成聯(lián)邦，變成一個(gè)整體，這是要做的工作。”石亞軍說(shuō)。

其三，職能轉(zhuǎn)變不到位，大部制改革促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，但是上一輪改革后，在政府越位、缺位這些問(wèn)題上沒(méi)有根本解決，比較突出的例子是發(fā)改委、財(cái)政部，這兩個(gè)宏觀調(diào)控部門(mén)既管宏觀又管微觀，規(guī)劃、審批、監(jiān)管均有涉獵，限制了其他部門(mén)職能的履行。

除此之外，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對(duì)口關(guān)系沒(méi)有理順，雖然2008年“大部制”明確不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于條塊部門(mén)的干預(yù)，地方政府實(shí)際上沒(méi)有選擇空間，只能“照葫蘆畫(huà)瓢”進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。

同時(shí)，在實(shí)際操作中，還存在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超編、基層部門(mén)人手緊張等問(wèn)題。

工信部“爬坡”

“有職責(zé)無(wú)權(quán)力”現(xiàn)象在大部制中并不少見(jiàn)，強(qiáng)勢(shì)部門(mén)不放權(quán)是主因

工信部的成立，出乎許多官員和學(xué)者的預(yù)料。作為2008年“大部制”改革試點(diǎn)，工信部改革力度大、范圍廣，此后運(yùn)行中暴露出的問(wèn)題也“最為典型”。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，工信部整合了國(guó)家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理職責(zé)、國(guó)防科工委核電管理以外的職責(zé)、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室四個(gè)部門(mén)職責(zé)，管理兩個(gè)國(guó)家局（國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局）。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部一位專(zhuān)家曾向《財(cái)經(jīng)》記者透露，工信部設(shè)立和中國(guó)仍處于工業(yè)化大發(fā)展階段有關(guān)，在發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)際上并沒(méi)有類(lèi)似的大工業(yè)部。因而工信部的設(shè)立并無(wú)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。這給部門(mén)組建帶來(lái)不少挑戰(zhàn)。

該部以原信息產(chǎn)業(yè)部為班底而建，但由于辦公地點(diǎn)過(guò)于分散，造成管理困難，同時(shí)由于整合部門(mén)眾多，人員的思想認(rèn)識(shí)、工作習(xí)慣差距較大，組建之初難度頗大。

改革后，工信部主要職責(zé)15項(xiàng)，由24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成，雖然明確堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)或牽頭負(fù)責(zé)，但實(shí)際上該部?jī)?nèi)部司局之間職能交叉、重疊現(xiàn)象并未減輕，僅管理電子的司局就有6個(gè)，由此可見(jiàn)一斑。

比起內(nèi)部掣肘，更大的困難來(lái)自外部，即與兄弟部門(mén)之間職能交叉、重疊的制約。

2010年3月，在中編辦對(duì)各部委中期評(píng)估時(shí)，時(shí)任工信部部長(zhǎng)的李毅中專(zhuān)門(mén)撰文總結(jié)工信部“大部制”得失，李毅中稱(chēng)該部改革處于“爬坡”階段，體制等深層次問(wèn)題突出，嚴(yán)重制約了大部門(mén)制效能的發(fā)揮。

李毅中在文章中稱(chēng)，從職能配置看，由于多種復(fù)雜原因，職責(zé)到位仍然艱難。比如，工業(yè)固定資產(chǎn)投資、生產(chǎn)要素協(xié)調(diào)保障缺失，存在責(zé)權(quán)不一致的情況。抑制產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)、兼并重組、淘汰落后、節(jié)能減排、推進(jìn)“三網(wǎng)融合”等重點(diǎn)工作推動(dòng)難度很大。

這種職責(zé)邊界不清，導(dǎo)致工作效率下降。以固定資產(chǎn)投資為例，工信部具有工業(yè)固定資產(chǎn)投資方面的職能，但是國(guó)家發(fā)改委也有該職能，兩邊就“打仗”，在申報(bào)項(xiàng)目、審批項(xiàng)目和重大工業(yè)問(wèn)題研究決策上容易出現(xiàn)分歧。

工信部管理工業(yè)的職能曾分散在發(fā)改委、國(guó)資委等部門(mén)，“大部制”改革后，這些職責(zé)劃歸工信部，但是投資審批、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃制定等權(quán)力和手段未相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致工信部履行行業(yè)管理職能面臨沒(méi)有手段的難處。

“有職責(zé)無(wú)權(quán)力”現(xiàn)象在大部中并不少見(jiàn)。上述專(zhuān)家介紹說(shuō)，部門(mén)利益造成一些強(qiáng)勢(shì)部門(mén)以“這些手段對(duì)宏觀調(diào)控至關(guān)重要”為理由拒絕放權(quán)。

因而，“大部制”改革以前，行政管理體制中存在的所有問(wèn)題，現(xiàn)在依然存在。比如說(shuō)，職能交叉問(wèn)題，不但沒(méi)有改變，在某些方面還比較嚴(yán)重，發(fā)改委、工信部、交通部、商務(wù)部、住建部、環(huán)保部、水利部在很多職能上都交叉。

從工信部的運(yùn)行得失可以看出，“大部制”是解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的有效途徑，但是并非一試即靈的“靈丹妙藥”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在實(shí)踐中摸索解決之道。

求解“大而不合”

部門(mén)利益是造成機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重的根本原因，也成為“大部制”改革順利推進(jìn)的攔路虎

在新組建的5個(gè)大部中，工信部、交通運(yùn)輸部、人社部由于涉及多個(gè)部門(mén)的重組、整合，反映出的問(wèn)題更為突出，而環(huán)保部、住建部則是在原有部委基礎(chǔ)上擴(kuò)權(quán)或職責(zé)增加，相對(duì)而言，新增的矛盾較少。

交通運(yùn)輸管理涉及公路（市內(nèi)運(yùn)輸、長(zhǎng)途運(yùn)輸、高速公路、農(nóng)村公路）、鐵路、航空、水路、管道、郵政等多個(gè)領(lǐng)域，涉及部門(mén)眾多，部門(mén)利益復(fù)雜，整合難度極大?！按蟛恐啤备母锖螅煌ㄟ\(yùn)輸部同樣面臨與其他部門(mén)職責(zé)交叉等問(wèn)題，但是各方反映更多的是“部外局”問(wèn)題。

2008年政府機(jī)構(gòu)改革中，民用航空局和郵政局劃歸交通運(yùn)輸部管理，雖然方案起草時(shí)已經(jīng)動(dòng)議合并鐵道部，但是最終因國(guó)家大規(guī)模建設(shè)鐵路之需和鐵道部強(qiáng)烈反對(duì)而未能成行，留下遺憾。

“民航、郵政合并了，但是內(nèi)部怎么整合不明確，應(yīng)該說(shuō)是機(jī)構(gòu)改革方案制定得不夠縝密。”上述參與評(píng)估的專(zhuān)家認(rèn)為，部管?chē)?guó)家局實(shí)際上變成了“部外局”。

“中國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與改革研究”課題組認(rèn)為，部與部管?chē)?guó)家局之間的關(guān)系并非“管理”一詞所能概括，其中包含多個(gè)具體問(wèn)題，例如管什么、怎么管、人員怎么融合、文化怎么融合。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局與主管部委關(guān)系問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)【1998】12號(hào)）規(guī)定，部委管理的國(guó)家局具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，有自己的印章和人事、財(cái)政權(quán)，部委對(duì)其沒(méi)有實(shí)質(zhì)的管理權(quán)，最多只是名義上的管理。

據(jù)悉，隨著“大部制”改革深入推進(jìn)，鐵道部亦將并入交通運(yùn)輸部。屆時(shí)，大交通部門(mén)將面臨更復(fù)雜的部與部管?chē)?guó)家局的關(guān)系。兩者能否合理分工、協(xié)調(diào)配合，勢(shì)必會(huì)影響綜合運(yùn)輸體系優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

人社部是在原來(lái)人事部和社會(huì)保障部基礎(chǔ)上組建而成，新成立的國(guó)家公務(wù)員局由該部管理。由于新部的工作人員來(lái)自人事和社保兩個(gè)完全不同的系統(tǒng)，因而在組建以后面臨“融合性不夠”問(wèn)題。

從社會(huì)保障角度來(lái)看，社會(huì)保障部和民政部業(yè)務(wù)接近，二者整合更符合“大社?！睒?gòu)想，不過(guò)國(guó)務(wù)院最終定為現(xiàn)有的人社部。

人社部的成立并未消減其與職能相近部門(mén)的“磕絆”，一位不愿具名專(zhuān)家舉例說(shuō)，貴州人社廳成立后，農(nóng)民工再就業(yè)教育培訓(xùn)職責(zé)劃入該部門(mén)，但農(nóng)民工再就業(yè)教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)卻留在民政廳，造成培訓(xùn)工作開(kāi)展不順。

部門(mén)利益是造成類(lèi)似現(xiàn)象的根本原因，也成為“大部制”改革順利推進(jìn)的攔路虎。

發(fā)改委下一步

涉及發(fā)改委的改革方案很復(fù)雜，最后如何定要看各方的博弈

“發(fā)改委是大部制或者說(shuō)內(nèi)涵式大部制改革的晴雨表?！笔瘉嗆娊ㄗh這一輪大部制改革要科學(xué)設(shè)置發(fā)改委職能，及其與其他部委職能的實(shí)質(zhì)剝離。

據(jù)悉，新一輪大部制改革將對(duì)權(quán)力過(guò)于集中的部委有所“動(dòng)作”，有“小國(guó)務(wù)院之稱(chēng)”的國(guó)家發(fā)改委或?qū)⒊蔀橹攸c(diǎn)“關(guān)照”對(duì)象。

知情人士透露，改革的核心是讓發(fā)改委從微觀管理中抽身，將其項(xiàng)目審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)審批權(quán)等具體權(quán)力剝離出來(lái)，下放到具體組成部門(mén)?！叭绻l(fā)改委沒(méi)有這個(gè)權(quán)力以后，政府機(jī)構(gòu)平行等差問(wèn)題就會(huì)有很大的改變，也會(huì)給解決行政資源割據(jù)帶來(lái)契機(jī)?！?/p>

位于北京市月壇南街的國(guó)家發(fā)改委，成立于1952年11月，在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中，它是名副其實(shí)的“超級(jí)大部”，其職責(zé)包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和投資政策、體制改革等，職責(zé)之寬在該委處（室）設(shè)置上可見(jiàn)一二，各個(gè)行業(yè)部門(mén)在國(guó)家發(fā)改委均有相應(yīng)的處（室）對(duì)應(yīng)。

2003年3月，國(guó)家計(jì)委更名為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，此次調(diào)整，將原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、技術(shù)改造投資管理、多種所有制企業(yè)的宏觀指導(dǎo)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及重要工業(yè)品、原材料進(jìn)出口計(jì)劃等職能，劃歸國(guó)家發(fā)改委，是一次名副其實(shí)的擴(kuò)權(quán)。

在國(guó)家宏觀調(diào)控體系中，發(fā)改委的地位越來(lái)越高，同時(shí)由于權(quán)力過(guò)于集中，不易監(jiān)督而備受爭(zhēng)議。2008年“大部制”改革前，改革國(guó)家發(fā)改委的呼聲甚高，更有甚者建言一撤了之。在2008年3月份審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中明確規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。

但是實(shí)際上，“大部制”改革之后，發(fā)改委雖剝離了部分職能，仍然是“無(wú)所不能，包打天下”，依然掌握著各行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、中央財(cái)政性建設(shè)資金審批權(quán)、改革試點(diǎn)審批權(quán)、一定規(guī)模以上投資項(xiàng)目審批權(quán)，甚至“就連方便面漲價(jià)、汽車(chē)廠商上什么車(chē)型都得發(fā)改委下文”。

2009年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家推出4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，掌握項(xiàng)目審批權(quán)的發(fā)改委被委以重任，發(fā)改委的職能和權(quán)力實(shí)際上被加強(qiáng)。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，發(fā)改委應(yīng)該主要集中于規(guī)劃、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，而非一個(gè)全能的大部，知情人士透露，“（涉及）發(fā)改委的改革方案很復(fù)雜，最后如何定要看各方的博弈了?！?/p>

2013年“大部制”改革將更加突出政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)行政審批制度改革，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用，同時(shí)完善宏觀調(diào)控體系和制度。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重點(diǎn)就在于合理確立發(fā)改委的職責(zé)。

內(nèi)部治理待破題

調(diào)整部門(mén)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是下一步深度改革的重點(diǎn)

“大部”職能寬、權(quán)力大，存在內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，不易監(jiān)督等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因而在部門(mén)內(nèi)建立合理的治理結(jié)構(gòu)十分必要。十七屆二中全會(huì)提出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，但是2008年“大部制”改革并未在此有所突破。

作為中編辦的試點(diǎn)之一，深圳市較早探索實(shí)行“委-局-辦”模式，其中委側(cè)重于決策機(jī)構(gòu)，局側(cè)重于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢、審計(jì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)。

但是由于委、局在行政級(jí)別上平級(jí)，執(zhí)行局對(duì)于決策的執(zhí)行有較大自由裁量權(quán)，造成執(zhí)行不順，“沒(méi)有辦法形成決策-執(zhí)行的鏈條”。

據(jù)悉，工信部也曾動(dòng)議按此方式設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但是由于中央未有明確規(guī)定，最終作罷。

沈榮華介紹說(shuō)，英聯(lián)邦國(guó)家實(shí)行的是決策、執(zhí)行、監(jiān)督治理結(jié)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)中一部分是政策局，專(zhuān)門(mén)制定政策，協(xié)助決策部長(zhǎng)制定政策，另一部分是執(zhí)行局，大部分公務(wù)員在執(zhí)行局工作。而執(zhí)行局有多種形式，有的是部的下屬機(jī)構(gòu)，有的是社會(huì)化機(jī)構(gòu)。

德國(guó)、法國(guó)模式和中國(guó)較為相似，職能司局參與制定政策，也監(jiān)督執(zhí)行，有的就是純粹執(zhí)行，這種局部分開(kāi)的模式不同于英聯(lián)邦國(guó)家的徹底分開(kāi)。

沈榮華認(rèn)為，從國(guó)情角度來(lái)看，不能完全照搬英國(guó)模式，中國(guó)和德國(guó)、法國(guó)、日本比較接近，職能司局主要是執(zhí)行政策、監(jiān)督執(zhí)行，不是自己具體執(zhí)行。如果有些事務(wù)屬于中央管理的，需要執(zhí)行，則成立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行局，從而實(shí)現(xiàn)部分分開(kāi)。

按此構(gòu)想，決策宜在部層面，執(zhí)行在內(nèi)設(shè)司局，部的直屬事業(yè)單位也是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。以交通運(yùn)輸部為例，部成立民航?jīng)Q策咨詢(xún)委員會(huì)（以民航人員為主，部?jī)?nèi)人員及社會(huì)專(zhuān)業(yè)人員為輔）作為決策機(jī)構(gòu)，民航局為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)部門(mén)發(fā)揮監(jiān)督作用。

但是這種治理模式的設(shè)想并未取得共識(shí)，部分人士認(rèn)為決策、執(zhí)行難以分開(kāi)，實(shí)施分開(kāi)的難度大。因而在政府機(jī)構(gòu)改革方案中，往往只涉及機(jī)構(gòu)的合并，對(duì)于部?jī)?nèi)司局之間的治理結(jié)構(gòu)并未觸及。

“決策集中化、執(zhí)行專(zhuān)業(yè)化、監(jiān)督獨(dú)立化，用這種結(jié)構(gòu)把機(jī)構(gòu)定位下來(lái)?！鄙驑s華認(rèn)為，調(diào)整部門(mén)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是下一步深度改革的重點(diǎn)。