趙光輝++李麗麗++李蓮蓮

[摘要]大部制改革需整合交通運輸資源、優(yōu)化頂層設(shè)計。對內(nèi)整合各種資源，協(xié)調(diào)各種資源的綜合利用；對外以一個統(tǒng)一體的形式融入社會環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源和城市發(fā)展的大環(huán)境。建立健全有效的運行機(jī)制。簡化辦事程序、減少管理層次、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、提高行政效率，履行交通運輸管理職能，統(tǒng)籌綜合運輸體系的構(gòu)建和協(xié)調(diào)發(fā)展。有利于構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的綜合運輸體系。對各種運輸方式實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，完善管理規(guī)則和運行機(jī)制，解決政企不分、多頭管理、政出多門、職責(zé)交叉、效率低下問題，實現(xiàn)各種運輸方式之間緊密銜接，協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建綠色、安全、高效的綜合運輸體系。從統(tǒng)籌全局視角定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制，整合交通運輸所有相關(guān)資源，重點確定大部制的主管范圍、職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

[關(guān)鍵詞]公共管理；交通服務(wù)；大部制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201623172

1大部制改革的法理分析

11大部制改革的動力

大部制是建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)黨和中央政府全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求。構(gòu)建服務(wù)型政府，就是要改革創(chuàng)新中央行政體制，大膽推進(jìn)中央大部制，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。通過大部制，可轉(zhuǎn)變中央政府理念，優(yōu)化中央政府組織結(jié)構(gòu)，強化中央政府公共服務(wù)職能，科學(xué)劃分中央政府權(quán)力，完善公共服務(wù)責(zé)任追究制度，理順中央政府與市場和社會的關(guān)系，從而為人民群眾打造一個廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明的服務(wù)型政府，以最終維護(hù)和實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。

大部制有利于轉(zhuǎn)變中央政府職能，使其更好適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，作為上層建筑的中央行政體制也需與時俱進(jìn)，不斷做出調(diào)整與創(chuàng)新。我國正在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，并已初步確立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。而市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府是“有限政府”，即政府職能是有限的，政府作用主要限定在“市場失靈”的公共事務(wù)領(lǐng)域，而現(xiàn)在有些部門直接干預(yù)社會生活的諸多方面，既管宏觀又管微觀、既管規(guī)劃又管審批、既當(dāng)“裁判員” 又當(dāng)“運動員”、既倡導(dǎo)市場又主導(dǎo)企業(yè)，無法集中精力搞好宏觀調(diào)控。這就要求我國中央政府需走大部制管理模式。大部制可發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，防止中央政府職能膨脹和轉(zhuǎn)變中央政府職能，使中央政府把不該由自己管的事及時轉(zhuǎn)讓出去，把該由自己管的事管好，從而達(dá)到解決中央政府錯位、缺位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉、效率低下等問題，促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

大部制是精簡機(jī)構(gòu)、減少冗員、降低行政成本、提高行政效率的重要途徑。2003年以來，我國國務(wù)院除辦公廳外，共有部委28個、特設(shè)機(jī)構(gòu)1個、直屬機(jī)構(gòu)18個、辦事機(jī)構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其數(shù)量、類型之多，分工之細(xì)讓人難以想象。而參考現(xiàn)代西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，中央政府一般由10～19個大部門組成。例如，美國15個、英國18個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個。顯然，與西方國家相比，我國中央政府機(jī)構(gòu)明顯偏多，部門數(shù)量甚至達(dá)到某些國家的2～ 3倍。部門偏多進(jìn)一步導(dǎo)致了人員偏多，管理成本較高，有時高達(dá)某些西方強國管理成本的好幾倍。實施大部制后，一方面，可降低中央政府對其工作人員工資福利支出和人力資源的浪費，從而有利于節(jié)約行政成本，提高行政資源的有效使用；另一方面，可避免職能重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)劃分不清、溝通協(xié)調(diào)不暢、辦事互相推諉等現(xiàn)象，從而有利于打破部門利益界限、暢通政策執(zhí)行渠道、理順政府內(nèi)部關(guān)系，以最終保障中央政府在高效有序的軌道上運行。

12大部制改革的主要內(nèi)容

大部制改革，是指將若干職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者將相同、相近的職能交由一個部門統(tǒng)一管理，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理，增強政府履行職能的能力。

首先，大部制改革的實質(zhì)應(yīng)該是行政資源的優(yōu)化和整合。評價行政體制的標(biāo)準(zhǔn)，在于行政資源的配置是否有利于市場機(jī)制的良好運行，能不能向社會提供高效率的公共服務(wù)。由于各種建設(shè)性的社會資源在龐大的行政機(jī)器碾壓下被消耗殆盡，迫使我國現(xiàn)階段需推進(jìn)大部制改革。其次，大部制改革的目的是造就中國現(xiàn)代政府管理。相關(guān)觀察表明，市場經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的國家，政府監(jiān)管越是嚴(yán)格而細(xì)密。甚至可以說，正是因為細(xì)密、嚴(yán)格而龐大的政府監(jiān)管體系，才造就了發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會治理所呈現(xiàn)的是“大政府、大市場、大社會”格局，那種所謂“小政府、大社會”的概括并不符合事實。從這個意義上講，大部制改革的關(guān)鍵并不在于精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，而在于實現(xiàn)一個高品質(zhì)的現(xiàn)代政府管理，從而與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和社會治理格局相適應(yīng)。最后，大部制改革的核心是政府轉(zhuǎn)變職能。由生產(chǎn)者變?yōu)楣芾碚?，由直接提供服?wù)轉(zhuǎn)而專事標(biāo)準(zhǔn)制定和行為的監(jiān)測。市場機(jī)制能提供的產(chǎn)品服務(wù)，不能再賦予一些部門審批權(quán)來干預(yù)。

13大部制改革的理論解釋

大部制改革實質(zhì)是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)，是政府運行體系和運行機(jī)制重新確立，而不是單純對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行簡單合并。大部制改革按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則，將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門整合在一起由一個部門統(tǒng)一管理，以最大限度避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，減少部門機(jī)構(gòu)數(shù)量，達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。大部制改革不是單純的行政體制改革。雖然大部制改革與行政體制改革具有一致性，但它們并不完全等同，大部制改革只是整個行政體制改革的一個環(huán)節(jié)和組成部分。大部制改革是按政府綜合管理職能組建超級大部門的組織體制。與按政府專業(yè)管理職能設(shè)置“小部門組織機(jī)構(gòu)”不同，大部制是按政府綜合管理職能設(shè)置政府組織機(jī)構(gòu)。

14大部制改革的法理依據(jù)

141“融合—棱柱—衍射”理論與大部制改革

雷格斯認(rèn)為，當(dāng)今各國社會有三種存在形態(tài)，即農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會以及處于二者之間的一個“中間的”或可稱之為“過渡型”的社會形態(tài)。與三種不同社會環(huán)境相適應(yīng)的是三種不同的行政模式，即著名的“融合—棱柱—衍射”的行政模型。

第一種模式：農(nóng)業(yè)社會的融合型行政模式。由于缺乏專業(yè)化分工，雷格斯認(rèn)為這種模式下的行政效率極為低下。

第二種模式：工業(yè)社會的衍射型行政模式。雷格斯認(rèn)為，就像自然光線經(jīng)過光學(xué)三棱鏡折射過后所形成的單色光譜一樣，工業(yè)社會各種環(huán)境因素的結(jié)構(gòu)與功能實現(xiàn)了高度的分工與專業(yè)化，相應(yīng)地，其行政系統(tǒng)也在結(jié)構(gòu)與功能上形成了專業(yè)化分工體系。行政系統(tǒng)由有著高度分工的不同行政機(jī)構(gòu)所組成，它們各自執(zhí)行不同的專業(yè)化職能，分工明確，各司其職，以科學(xué)性與效率為追求目標(biāo)。

第三種模式：過渡型社會的棱柱型行政模式。首先，該社會的行政行為已出現(xiàn)專業(yè)化分工趨勢，但又未能有效實現(xiàn)完全的專業(yè)化分工，往往難以與其他社會行為區(qū)分開來。其次，專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)已設(shè)立，但不能正常運作，功能有限，許多職能的發(fā)揮還需要由其他社會機(jī)構(gòu)，甚至是宗族、同鄉(xiāng)會等傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)來完成。最后一個特點是正式建立起來的行政制度由于各種傳統(tǒng)勢力的影響而起不到應(yīng)有的規(guī)范及約束作用，往往成為擺設(shè)，形同虛設(shè)。呈現(xiàn)出由融合型行政模式向衍射型行政模式過渡的趨勢。雷格斯借用光學(xué)術(shù)語稱之為過渡型行政模式，又稱為棱柱型行政模式。

142分工協(xié)調(diào)理論與大部制改革

分工與協(xié)調(diào)是組織理論基于結(jié)構(gòu)視角的兩個分析維度，二者構(gòu)成調(diào)整組織結(jié)構(gòu)與功能的基本坐標(biāo)系，分工與協(xié)調(diào)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的兩個最基本的核心問題，現(xiàn)代組織理論在充分肯定專業(yè)分工必要性的同時，對組織的職能領(lǐng)域邊界問題進(jìn)行了再認(rèn)識，強調(diào)適當(dāng)擴(kuò)大組織的職能領(lǐng)域邊界，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)木C合與協(xié)調(diào)，由此看來，大部制并不是對分工的否定，而是對組織橫向分工邊界的新的擴(kuò)展性界定，把部分職能相近的機(jī)構(gòu)合并，簡化分工，從而把原來可能涉及交叉部門的不確定性任務(wù)承擔(dān)起來，盡量杜絕原有小部門機(jī)構(gòu)對不確定性任務(wù)的回避與推諉，大部制配備有比較完整的資源，形成自給自足的部門，可應(yīng)對復(fù)雜的充滿不確定性的任務(wù)環(huán)境，提高組織運行效率，降低組織運行成本，更好地達(dá)成組織目標(biāo)。

我國當(dāng)前正處于高度變化發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，公共組織環(huán)境變動性很大，在社會環(huán)境差異性和變動性都很大的社會，政府要調(diào)整行政機(jī)構(gòu)和職能，并下放權(quán)力，來應(yīng)對環(huán)境的不確定性，整合政府與環(huán)境之間的關(guān)系，提高行政效率，根據(jù)偶然性理論，即便只是為了應(yīng)對急劇變化的行政生態(tài)環(huán)境，我國政府也會采取大部制，更何況現(xiàn)有的政治體制及其強有力的中央政權(quán)，社會環(huán)境和技術(shù)條件，都能夠支持大部制改革。對于交通運輸大部制改革而言，雖然會有阻力，但肯定會獲得相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展和成功。

15大部制改革的模式選擇

為提高職能效能，國家往往要設(shè)置較為專業(yè)化的政府機(jī)構(gòu)，同時將這些部門并列“升格”，以突顯其各自的重要性，從而形成“小而多”的行政架構(gòu)?？墒?，日益嚴(yán)重的部門交叉分割和行政職能碎片化，導(dǎo)致了公共服務(wù)效率低下，甚至決策權(quán)常常為部門利益“反制”，這樣的行政系統(tǒng)會成為社會負(fù)擔(dān)。根據(jù)組織結(jié)構(gòu)學(xué)的有關(guān)理論，把當(dāng)前部委管理國家局的形式大致劃分為三種：緊密型、松散型、半緊密半松散型。

如下表所示。

三種選擇模式序號模式類型模式特點運作機(jī)制優(yōu)勢劣勢典型代表1緊密型人、財、物管理高度統(tǒng)一內(nèi)部統(tǒng)一管理集中統(tǒng)一管理人力資源社會保障部——國家公務(wù)員局2松散型人、財、物獨立部務(wù)會協(xié)調(diào)管理專業(yè)化分工明確資源浪費，管控難度大國土資源部——國家海洋局續(xù)表序號模式類型模式特點運作機(jī)制優(yōu)勢劣勢典型代表3半緊密

半松散型政策、法制、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一；人、財、物相對獨立部務(wù)會協(xié)調(diào)管理；有關(guān)文件上報的歸口管理各自分工合理管控協(xié)調(diào)不夠，表面上綜合管理，實際務(wù)虛交通運輸部——中國民用航空局；工業(yè)和信息化部——國家煙草專賣局

2我國大部制改革的經(jīng)驗

21人力資源和社會保障部大部制改革的經(jīng)驗

2008年組建了人力資源和社會保障部，將原人事部、原勞動和社會保障部的職責(zé)整合劃入新部，同時組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。部設(shè)置25個司局，其中，除了原人力資源部和勞動和社會保障部相同的司局合并外，新成立了6個司局，分別是：勞動監(jiān)察局、農(nóng)民工工作司、事業(yè)單位人事管理司、人力資源市場司、調(diào)解仲裁管理司、政策研究司。人力資源和社會保障部組建后通過準(zhǔn)確界定職責(zé)、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、妥善安排人員，形成了高效順暢的運行機(jī)制和新的工作格局，基本實現(xiàn)了原人事、勞動保障兩部職能的有機(jī)統(tǒng)一和徹底整合，達(dá)到了優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善運行機(jī)制、提高行政效能的目標(biāo)，對平穩(wěn)有序推進(jìn)全系統(tǒng)的各項工作發(fā)揮了重要作用。在人力資源和社會保障部“三定”規(guī)定起草過程中，主要把握了兩點：

第一，準(zhǔn)確界定職責(zé)，重點在科學(xué)設(shè)置、提高效能上下工夫；第二，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，對兩個綜合部門進(jìn)行徹底整合，對職能相近、業(yè)務(wù)交叉的司局重新整合。

在職責(zé)界定上，人力資源和社會保障部的職能主要有兩點：

一是以促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)勞動關(guān)系穩(wěn)定和完善社會保障體系為核心的社會管理和公共服務(wù)職能；二是以機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員管理為核心的公共人事管理職能。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，根據(jù)新的職能設(shè)置新的機(jī)構(gòu)，主要遵循三條原則：

一是按照人力資源開發(fā)、管理和社會保障的新職能進(jìn)行整體設(shè)計；二是保持工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性；三是減少職能交叉，堅持一件事由一個司局負(fù)責(zé)。通過這樣的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，達(dá)到了精簡、統(tǒng)一、效能的目標(biāo)。在編制安排上，主要遵循兩條原則：一是人員不分流，二是人員的職務(wù)妥善安排。

22工業(yè)和信息化部的大部制改革的經(jīng)驗

2008年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》決定將信息產(chǎn)業(yè)部與國防科工委、國務(wù)院信息化工作辦公室、國家發(fā)展改革委相關(guān)司局一道組建工業(yè)與信息化部。作為大部制改革最先公布三定方案的部委，工業(yè)和信息化部內(nèi)設(shè)24個機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)行政編制為731名；其中部司局級領(lǐng)導(dǎo)103名，占到機(jī)關(guān)行政編制的近1/7。

我國原有工業(yè)管理體制存在著職能分散和弱化、高新技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造結(jié)合不夠等弊端，不適應(yīng)走新型工業(yè)化道路的要求。組建工業(yè)和信息化部，整合現(xiàn)有工業(yè)和信息化管理體制，有利于加強改善工業(yè)行業(yè)管理，有利于促進(jìn)“兩化”融合，為加速走新型工業(yè)化道路提供重要的體制保障。工業(yè)和信息化部的組建工作，沒有現(xiàn)成模式可循，機(jī)構(gòu)整合力度大、范圍廣、困難多，具有探索性和挑戰(zhàn)性。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》制定和落實“三定”規(guī)定。

（1）在組建過程中，工業(yè)和信息化部按照中央推進(jìn)大部制的要求，著重從以下幾點進(jìn)行改革：

一是轉(zhuǎn)變職能。組建工信部首先從轉(zhuǎn)變職能著手，嚴(yán)格按照溫家寶總理提出的“不干預(yù)企業(yè)”“不走老路”的要求，加快政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，突出抓好管規(guī)劃、管政策、管標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。堅持依法行政，實施依法治部。

二是科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，進(jìn)行了大膽探索創(chuàng)新，宜大則大，宜精則精。如通過業(yè)務(wù)整合和資源整合，跨行業(yè)設(shè)置原材料工業(yè)、裝備工業(yè)、消費品工業(yè)和電子制造業(yè)四個大行業(yè)管理司局，體現(xiàn)了行業(yè)融合；從體制上把國防科技工業(yè)納入工業(yè)總體布局統(tǒng)籌發(fā)展，體現(xiàn)了軍民結(jié)合；推動節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展，體現(xiàn)節(jié)能、環(huán)保、質(zhì)量、安全等要素的結(jié)合；強化通信業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理，體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息加快發(fā)展與安全保障相結(jié)合。堅持一件事情原則上由一個司局負(fù)責(zé)或牽頭負(fù)責(zé)，大部門內(nèi)設(shè)置大司局，減少了機(jī)構(gòu)數(shù)量和職能交叉，提高了行政效能。

三是把握層次定位和工作邊界。工信部是主管工業(yè)、通信業(yè)和信息化等的行業(yè)管理部門，在國務(wù)院各部門職能定位中大體上處于執(zhí)行層，注重在工作中理清與相關(guān)部委的職責(zé)邊界十分重要。通過與兄弟部委加強磨合、理順關(guān)系、疏通流程、暢通渠道，推動各項職責(zé)逐步落到實處，確保正確履行職責(zé)。同時加強配合協(xié)作，注意工作職責(zé)不越位。

四是加強隊伍團(tuán)結(jié)融合。工信部人員來自四面八方，有著不同經(jīng)歷、不同特點和不同的部門文化，也有著不同的專業(yè)背景、思維方式和工作習(xí)慣。我們圍繞加快走中國特色新型工業(yè)化道路這一共同目標(biāo)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)融合、人員融合、思想融合，形成互相尊重、互相理解、取長補短的良好風(fēng)氣，充分調(diào)動和發(fā)揮每個人的積極作用。同時，采取多種措施不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)。

（2）大部制特色和優(yōu)勢的發(fā)揮，還有賴于管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。如何設(shè)置科學(xué)合理的管理架構(gòu)，探索建立相對集中的行業(yè)管理體系，是組建工作的難點所在，也是充分發(fā)揮大部制優(yōu)勢的重點所在。就目前來看，工業(yè)和信息化部大部制改革還存在以下突出問題需要解決：

一是已明確的職責(zé)分工有些還未落實到位；

二是工信部作為行業(yè)管理部門，重點管規(guī)劃、管政策、管標(biāo)準(zhǔn)等，指導(dǎo)行業(yè)管理，需要相應(yīng)配置一些有力的手段；

三是技術(shù)改造等工作的機(jī)制還不夠順暢，要進(jìn)一步理順；

四是人員結(jié)構(gòu)還不完全適應(yīng)，需要相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化；

五是工信部內(nèi)部工作還存在一些差距和不足，需要不斷改進(jìn)和探索。此外，行政體制改革的大環(huán)境還需進(jìn)一步改善。大部制改革需要隨著行政體制改革的整體推進(jìn)和深化而逐步推動。當(dāng)前，行政體制改革還在推進(jìn)過程中，相關(guān)改革內(nèi)容還沒有完全到位，職能轉(zhuǎn)變還比較遲緩，客觀上也會影響大部制的順利運行。

3一個典型的案例：交通運輸大部制改革

交通運輸系統(tǒng)實施大部制的歷史一直可追溯到清朝末年（清朝前主要是漕運），時間延續(xù)長達(dá)100余年。期間，除了管道運輸方式外，在不同的歷史條件下，主管公路、鐵路、水運、航空、郵政的部門曾經(jīng)幾度合并又分開。從歷史過程分析，拋去具體的社會經(jīng)濟(jì)條件和政治體制情況，可將交通運輸部大部制改革工作分為以下四個階段。

31歷史積累階段

這個階段從清朝第一次建立郵傳部到20世紀(jì)80年代中期。從歷史看，最早的交通主管部門，除了因為鐵路牽扯到涉外事務(wù)，涵蓋了其他種類運輸方式管理工作；1912年成立的民國政府交通部是中國近代歷史上第一個真正意義上的中央層面綜合運輸管理大部門。新中國成立后很長一段時間內(nèi)，受蘇聯(lián)高度集中、分工嚴(yán)密的計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，各種運輸方式實行的是相互分離管理的模式，期間，在特定的歷史條件下進(jìn)行過整合嘗試，比如1958—1962年期間的交通部、民航局合署辦公，1970—1975年的交通部、鐵道部、郵政部三部合并時期。但是其整合的前提更多的是考慮國防、維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)秩序的需要，是行政力量在特殊時期采取的強制對策，并非實質(zhì)意義上的合并，各種運輸方式之間仍是各成體系發(fā)展，并非意義上的綜合運輸主管大部門。從機(jī)構(gòu)運行角度，這些歷史積累為構(gòu)建和實施交通運輸大部制提供了非常有價值的參考。

32積極探索階段

這個階段從20世紀(jì)80年代中期到2006年10月國家“十一五”規(guī)劃綱要的提出。期間，從行業(yè)自身的角度出發(fā)，交通部最早提出以綜合運輸體系為目標(biāo)進(jìn)行公路建設(shè)。經(jīng)過交通部以及國家長期調(diào)研和準(zhǔn)備工作，建設(shè)綜合運輸體系的主張被黨中央逐漸認(rèn)同，不僅在十三大會議上，正式提出加快發(fā)展以綜合運輸體系為主軸的交通業(yè)的主張，并且積極落實于實踐，遺憾的是這種嘗試因為突發(fā)的交通安全事故而擱淺。經(jīng)歷挫折后，黨中央并沒有放棄發(fā)展綜合運輸體系的決心，在不斷探索后，將行業(yè)管理體制改革作為發(fā)展綜合運輸體系的突破口。在“十一五”規(guī)劃中提出了按照形成綜合運輸體系的要求，推進(jìn)交通運輸業(yè)管理體制改革的要求，這也成為交通運輸系統(tǒng)構(gòu)建大部制的重要理論基礎(chǔ)之一。

33正式提出階段

2007年10月，黨的十七大會議是推進(jìn)大部制改革工作的一個里程碑。黨中央審時度勢，結(jié)合加快行政體制改革的需要，正式提出了探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的戰(zhàn)略要求。改革開放以來，黨中央不斷推進(jìn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，加強政府自身建設(shè)，取得了明顯成效，其中經(jīng)歷了四次改革，包括：1982年的提高政府工作效率、1988年的轉(zhuǎn)變政府職能、1993年的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要、1998年的消除政企不分，工作重點之一是轉(zhuǎn)變政府職能，從直接轉(zhuǎn)為間接，從微觀轉(zhuǎn)為宏觀，從計劃轉(zhuǎn)為市場；另一個重點是提高效率、精簡機(jī)構(gòu)和人員。十七大將加快行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府提高到了發(fā)展社會主義民主政治的新高度，將探索實行大部門體制作為深化改革的重點工作，體現(xiàn)了黨中央對此項工作的高度重視。

34開始實施階段

這個階段從十七屆二中全會開始到現(xiàn)在。十二屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》是深入貫徹“十七大”行政體制改革的重大舉措，在進(jìn)一步明確了大部制的構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，對行業(yè)管理體制提出了更高的要求。十一屆全國人大一次會議第四次全體會議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，組建交通運輸部，將公路、水路、航空、郵政和城市客運等職能集中到一個部門管理，是貫徹落實黨的十七大和十七屆二中全會精神的具體措施，是優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)、探索實行大部門體制的重大步伐。2009年3月，國務(wù)院出臺的“三定方案”正式落實新組建交通運輸部的職能和相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！叭ǚ桨浮甭鋵嵑?，新組建的交通運輸部積極履行黨中央賦予的職能，在綜合規(guī)劃、部際協(xié)調(diào)、部內(nèi)協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行積極嘗試，推進(jìn)綜合運輸體系建設(shè)，推動現(xiàn)代物流業(yè)和郵政業(yè)發(fā)展。

（1）從理論基礎(chǔ)看，交通運輸部推進(jìn)大部制改革工作的理論基礎(chǔ)包括兩方面：

一是深化政府管理體制改革，通過職能整合、三權(quán)分立、機(jī)構(gòu)合并，減少職能交叉，精簡機(jī)構(gòu)和人員，提高政府工作效率，增強政府公共服務(wù)能力；二是通過行業(yè)管理體制改革，整合管理各種運輸方式的職能，合理利用資源，發(fā)揮組合效率，推進(jìn)綜合運輸體系建設(shè)。

（2）從實踐過程看，將各種運輸方式統(tǒng)一到一個系統(tǒng)發(fā)展，將所有的管理職能部門綜合到一個部門，是一個理論認(rèn)識不斷深化、實踐探索不斷豐富的過程，既有近代實踐基礎(chǔ)，也有黨和國家堅定推進(jìn)的決心。交通運輸部組建之后，運行情況體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，綜合運輸體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展。一是編制《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，堅持貫徹綜合運輸體系建設(shè)的理念和原則，做到“宜路則路、宜水則水、宜空則空”，使各種運輸方式有效銜接配合，首次將公民用航空、郵政服務(wù)作為交通規(guī)劃的有機(jī)組成部分。二是大力推進(jìn)了中心城市綜合樞紐建設(shè)。按照“布局合理、能力充足、換乘便捷、服務(wù)優(yōu)質(zhì)”的目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮綜合樞紐的規(guī)劃和建設(shè)，注重客運站的選址、功能和布局，有利于鐵路、民航、公路、水路等各種運輸方式的銜接，實現(xiàn)零距離換乘，增強中心城市在區(qū)域發(fā)展中的吸引力、輻射力和影響力。天津、上海、北京、深圳、南京等城市都陸續(xù)規(guī)劃和建設(shè)了一批綜合樞紐。三是交通運輸立法取得重大進(jìn)展，新修訂的《郵政法》已于2009年10月1日施行，出臺了《中國民用機(jī)場管理條例》《船員條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》，《城市公共交通條例》《國務(wù)院關(guān)于郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》的送審稿已報國務(wù)院。

第二，協(xié)調(diào)配合工作有所加強。一是理順交通運輸部與中國民用航空局、國家郵政局的關(guān)系，在廣泛征求中央編辦等中央部門、部內(nèi)各司局、中國民用航空局和國家郵政局意見的基礎(chǔ)上，起草了《交通運輸部與部管國家局間的工作關(guān)系》，初步明確了十項工作關(guān)系。二是牽頭與相關(guān)部委構(gòu)建了綜合運輸體系協(xié)調(diào)機(jī)制。目前已形成《綜合運輸體系規(guī)劃部際協(xié)調(diào)配合機(jī)制工作方案（征求意見稿）》，正在相關(guān)部委征求意見。三是委托有關(guān)科研單位，開展《探索和完善職能有機(jī)統(tǒng)一的交通運輸大部門體制建設(shè)》專題研究工作。四是加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。我部與鐵道部簽訂了《關(guān)于共同推進(jìn)鐵水聯(lián)運發(fā)展合作協(xié)議》，就加強和完善鐵水聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃、合理布局聯(lián)運通道和網(wǎng)絡(luò)、完善促進(jìn)鐵水聯(lián)運的相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了積極探索與實踐；與國家發(fā)展改革委、公安部、海關(guān)總署及全國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)甩掛運輸發(fā)展的通知》，促進(jìn)多種運輸方式的聯(lián)運，提高運輸效率、減少能耗、降低物流成本；與水利部建立了長江河道采砂管理合作機(jī)制，進(jìn)一步整合行政資源，加強長江河道采砂管理；與農(nóng)業(yè)部簽署了《水上安全管理合作備忘錄》，進(jìn)一步強化資源共享、信息互通、工作互動的合作機(jī)制，以保障水上交通和漁業(yè)生產(chǎn)安全；與氣象局開展了氣象業(yè)務(wù)合作，為人民群眾提供出行安全信息；與衛(wèi)生部、民政部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部等部門建立了海上搜救聯(lián)動機(jī)制；協(xié)助我國海軍護(hù)航艦隊做好亞丁灣索馬里海域的商船護(hù)航工作，取得顯著成效。

第三，社會管理和公共服務(wù)能力獲得新提升。交通運輸部在改革中堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府部門與市場中介組織分開，著力加強和改善宏觀調(diào)控，強化社會管理和公共服務(wù)職能，如司局職責(zé)中各業(yè)務(wù)司局都有研究擬訂相關(guān)政策的要求；增加了公路出行信息服務(wù)等有關(guān)公共服務(wù)職責(zé)。確保了旅客、重點物資和城鄉(xiāng)居民生活用品的運輸，有效組織了抗擊雨雪冰凍災(zāi)害、鐵礦石疏港和電力“迎峰度夏”、冬儲煤運輸、渤海灣抗冰保通，強化內(nèi)河枯水期通航保障和三峽工程175米試驗性蓄水期間船閘通航管理。圓滿完成了60周年國慶慶典活動交通運輸保障任務(wù)等。

第四，道路運輸監(jiān)管和物流業(yè)發(fā)展取得新突破。一是道路運輸監(jiān)管得到強化。交通運輸部提出了優(yōu)先發(fā)展城市公交的政策措施；向國務(wù)院報送了《關(guān)于規(guī)范發(fā)展出租汽車行業(yè)的若干意見》；建立了覆蓋全國100個重點城市道路旅客運輸?shù)膭討B(tài)監(jiān)測機(jī)制；頒布了《汽車運價規(guī)則》和《道路運輸價格管理規(guī)定》；組織開展了新時期道路運輸業(yè)發(fā)展大調(diào)研活動，并取得豐碩成果。二是物流業(yè)發(fā)展取得長足進(jìn)步。交通運輸部落實國務(wù)院物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，探索交通運輸領(lǐng)域促進(jìn)物流業(yè)發(fā)展的科學(xué)途徑，建設(shè)物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，支持現(xiàn)代物流龍頭企業(yè)，提高物流的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，積累了一定的經(jīng)驗；積極推進(jìn)農(nóng)村郵政物流發(fā)展，推動國辦轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于推動農(nóng)村郵政物流發(fā)展的意見》。召開了全國推廣山東郵政發(fā)展農(nóng)村物流經(jīng)驗現(xiàn)場會。

第五，城市客運和農(nóng)村交通銜接明顯加強?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確將城市客運的管理職能劃歸交通運輸部，解決了長期以來困擾城鄉(xiāng)運輸?shù)墓芾眢w制問題。改革三年中，交通運輸部統(tǒng)籌推進(jìn)了城鄉(xiāng)客運一體化試點工作。選擇珠三角、長三角部分城市（具體城市待明確），采取部、省、市聯(lián)合組織的模式，擬定詳細(xì)工作方案，分類推進(jìn)城鄉(xiāng)客運一體化示范工程；系統(tǒng)總結(jié)各種模式的優(yōu)缺點、適應(yīng)性，以及對政策、標(biāo)準(zhǔn)、制度環(huán)境的需求，在歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，有差異化的向全國推廣。一是從國家政府體制改革定位看：黨中央對交通運輸部的職能定位非常明確，就是優(yōu)化交通運輸布局，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，為此將與之相關(guān)和相近的職能并入一個部門，從而發(fā)揮整體優(yōu)勢和組合效率。對于新組建部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，中央的要求也非常明確，就是精簡統(tǒng)一效能和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則。在具體的實現(xiàn)過程中，中央仍然堅持積極穩(wěn)妥，整體設(shè)計與分步實施相結(jié)合，循序漸進(jìn)的方針。由于鐵路目前仍處于大建設(shè)的階段，而且鐵路政企分開工作不到位，因為在目前仍是一個過渡階段，并未將鐵道部納入新成立的綜合運輸主管部門。二是從職能設(shè)置對比情況看：新組建的交通運輸部被國家賦予了非常重要的規(guī)劃和協(xié)調(diào)職能，包括：協(xié)調(diào)綜合運輸體系和城鄉(xiāng)交通運輸發(fā)展，指導(dǎo)物流業(yè)具體發(fā)展措施和標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)；并且將除了鐵路、管道之外其他運輸方式管理權(quán)限也劃歸過來。主要職能的拓展和增加符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主要任務(wù)中對交通運輸大部制的定位。三是從機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備來看：交通運輸部不僅在職能上擴(kuò)展了很多，而且增加了對兩個獨立國家局的管理，部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也增加了兩個，并且都是職責(zé)很重的司局，包括安全監(jiān)督司和道路運輸司（出租車管理辦公室），但是在編人員規(guī)模調(diào)整力度不夠，與其主要職責(zé)、管理范圍不夠匹配，這也導(dǎo)致目前部內(nèi)各司局普遍人員緊張，幾乎大多數(shù)部門都不得不大量借調(diào)部直屬機(jī)構(gòu)和地方的人員，一些重要的職能部門，幾乎一半以上的人員都抽調(diào)過來，這不僅增加了部機(jī)關(guān)的管理成本，讓部機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)忙于協(xié)調(diào)工作，也加劇了抽調(diào)部門的人力資源匱乏，而且助長了部分借調(diào)部門利用借調(diào)人員要錢、要項目，走不正之風(fēng)的現(xiàn)象。這表明，在下一步改革工作需要繼續(xù)增強交通運輸部機(jī)構(gòu)和人員保障力度。四是從運行過程看：交通運輸部已初步具備了推動綜合運輸體系發(fā)展的能力。但是，由于新增加的職能劃分上不夠明確，與其他部委存在交叉的部分，相關(guān)政策措施不夠具體，相關(guān)財政預(yù)算只有建議權(quán)，與職能相比不夠匹配，這為繼續(xù)推進(jìn)下一步改革指明了方向。

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