先管雞還是先管蛋

2013年國務(wù)院食品安全監(jiān)管體制改革有內(nèi)外兩個樣板：美國FDA和陜西渭南?，F(xiàn)在兩個樣板都開始翻燒餅。

美國的食品監(jiān)管體制100年沒動搖，但弊端已顯；渭南改革5年間四次大調(diào)整，卻塵埃未定。

治大國如翻燒餅。不翻不行，翻得太勤也不行。

中國在學美國“事后監(jiān)管”，美國想學中國“統(tǒng)一監(jiān)管”。渭南學深圳搞“市場監(jiān)管”、深圳學渭南搞“食藥合一”。

這說明食品安全沒有最好的監(jiān)管體制，只有在某時某地最適合自己的模式。

★

奧巴馬誓言組建一個獨立的食品安全管理機構(gòu)。這個議會提案已經(jīng)持續(xù)16年。美國業(yè)內(nèi)人士擔心，只有危機能驅(qū)動改革。

南方周末記者 郭絲露

在美國，必勝客餐廳中的每一份比薩都可能是在不同的標準和監(jiān)管模式之下制造出來的。比如意大利香腸比薩，如果香腸含量超過3%的，由美國農(nóng)業(yè)部（以下稱USDA）下的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)（以下稱FSIS）負責，而低于3%的那些比薩，則由美國食品藥品監(jiān)督管理局（以下稱FDA）管理。

面臨多頭管理的還有雞和雞蛋。美國所有的雞都歸FSIS管轄，但雞所下的蛋，歸FDA管，只有當這些蛋的殼被剝掉，雞的監(jiān)管部門FSIS才有權(quán)過問。

多頭管理的食品監(jiān)管體系，已讓美國人無法忍受：僅在聯(lián)邦級別，美國食品安全管理體系就涉及15個部門：FDA、FISIS、美國疾控中心甚至是環(huán)保部。

混亂的管理，帶來的是嚴重后果。早在2007年起，美國政府問責署（GAO）就已將食品安全管理列為國家危機之一。GAO統(tǒng)計，平均每年約8700萬美國人患上食源性疾病，5700人因此而死亡。

現(xiàn)在，美國總統(tǒng)奧巴馬打算結(jié)束混亂的食品安全監(jiān)管。2015年伊始，奧巴馬宣布，將從2016財年的990億美元的預算中，拿出16億，組建一個獨立的食品安全管理機構(gòu)。

這也讓奧巴馬成為美國歷史上，第一個在年度預算中提出食品安全改革的總統(tǒng)。

FDA和USDA均拒絕對南方周末記者闡述自己的立場。

美國“食品運動”領(lǐng)袖、被譽為米歇爾·奧巴馬之外“最有權(quán)勢美食家”的紐約大學食品安全系教授馬里恩·內(nèi)瑟爾（Marion Nestle）告訴南方周末記者：“我不知道為什么總統(tǒng)會做這樣的預算。我很驚訝，但我知道FDA更加驚訝?！?/p>

從政治上看，現(xiàn)在的確不是奧巴馬提出食品安全改革的最好時機：共和黨正控制議會，這位民主黨總統(tǒng)的權(quán)限被擠壓到最低點，而他的任期只剩下不到兩年。盡管提升美國的食品安全管理質(zhì)量，是奧巴馬在競選時期就做出的承諾。

“他知道自己的時間不多了?！眴讨蝸喆髮W食品安全中心主任麥克·多伊爾（Mike Doyle）對南方周末記者說，“如果食品安全機構(gòu)改革要發(fā)生，那么今年或許是個機會。”

這對現(xiàn)有美國食品安全管理體制來說，將是一個“很大的改變”。

“食品版” 國土安全部？

奧巴馬2016年度預算中“建立獨立食品安全管理機構(gòu)”的內(nèi)容，大多來自于參議員迪克·德賓（Dick Durbin）和眾議員羅莎·德勞拉（Rosa DeLaura）提出的“2015食品安全法案”。

在法案前加上“2015”這個時間點是為了做區(qū)分。1999年起，德賓和德勞拉就已經(jīng)開始向議會提出關(guān)于獨立食品安全機構(gòu)的提案，至今已16年。

“奧巴馬總統(tǒng)在談?wù)摰絿业臅r候，總是提到美國面臨的各種國家安全威脅，但有一件對每個美國人都很重要的事情常常被忽略，那就是食品安全?！钡沦e在給南方周末記者的回復中說。

在內(nèi)瑟爾看來，德賓和德勞拉值得敬佩?！斑@些議員不斷嘗試，因為他們知道，政治風向的轉(zhuǎn)變隨時發(fā)生，并且可能在很短時間內(nèi)改變這個法案的命運。”

食品安全一直是總統(tǒng)競選時期的“寵兒”。畢竟，沒有人會反對更加健康的食物。不過，一旦當選總統(tǒng)，關(guān)鍵問題就變成：選擇在什么時候、以什么樣的方式改革。

奧巴馬選擇在距離自己任期結(jié)束兩年之際，在年度預算案中提出這個議題。

總統(tǒng)的年度預算，歷來是國會制定年度撥款預算的風向標。美國凱赫律師事務(wù)所上海代表處科學顧問馮文熙承認，選擇在預算中提出食品安全機構(gòu)改革，奧巴馬是“做了一點手腳的”：“耽誤總統(tǒng)預算案通過是一件大事，而國會一旦批準總統(tǒng)預算案，就等于批準獨立的食品安全機構(gòu)改革?！?/p>

但在實際操作層面，困難將遠比想象中多。

預算案里，奧巴馬建議將美國衛(wèi)生部（HHS）下的FDA和農(nóng)業(yè)部（USDA）下的FSIS合并，歸到HHS下管轄，并把現(xiàn)有15個單位中涉及食品安全的一起合并。

FSIS的監(jiān)管對象，是全美所有的肉類和家禽，而FDA的管轄范圍，是外國進口或者跨州流通的蔬菜、水果等其他所有種類，各州“自產(chǎn)自銷”的食物，則由州政府相關(guān)部門參考FDA標準監(jiān)管。

隨著食品跨州貿(mào)易成為常態(tài)，在管轄范圍上，全美80%食品的監(jiān)管權(quán)屬于FDA。

不過，F(xiàn)SIS的管轄強度遠大于FDA，二者的組織架構(gòu)也大不相同：FSIS的檢查員，必須以聯(lián)邦機構(gòu)雇員的身份，深入全美所有肉類屠宰場和二次加工廠實時監(jiān)管，而FDA一度采取“事后監(jiān)管”機制，檢查員也只通過與各州的健康管理部門密切合作來完成監(jiān)管。

將這兩個上級部門、監(jiān)管對象、管理方式都完全不同的部門合并到一起，困難可想而知。

加州大學洛杉磯分校食品法律與政策中心執(zhí)行主席邁克爾·羅伯茨（Michael Roberts）不認為現(xiàn)在的政府能做好這個改革。“食品安全的一點小問題，就可能帶來大麻煩。合并政府機構(gòu)要有一個非常完備的計劃，考慮非常多的問題?！彼f。

更重要的是，幾個部門合為一個，看上去是在省錢，但建立一個新的部門，會花掉比想象中更多的錢。

多伊爾甚至認為，國會“并不一定愿意做這樣的投資”。因為國會不認為美國食品安全是一個問題，他們覺得美國仍然有世界上最先進的技術(shù)和系統(tǒng)，美國仍然是其他國家膜拜的對象。

還有人擔心，奧巴馬用近乎“耍賴”的手段讓議會同意設(shè)立獨立食品安全機構(gòu)，會讓其成為食品領(lǐng)域的“國土安全部”。后者因為議會遲遲不肯下?lián)芙?jīng)費，至今仍然沒有獨立的辦公樓。

失衡的監(jiān)管體系

多伊爾曾在FDA的科學委員會工作，這是FDA內(nèi)部的專業(yè)質(zhì)詢機構(gòu)。他說，大約30年前，就已存在改革的呼聲。

“FDA和FSIS都清楚，自己的管理方式已經(jīng)過時了。”塔夫茲大學食品政策和市場學教授威廉·馬斯特斯（William Masters）說。

與100年前相比，人們的飲食和消費習慣早已發(fā)生變化：二次包裝的食品，成為市場的主流，美國花在自己食物上的錢，少于全部收入的10%，每天他們花在準備食品上的時間，包括清洗碗筷在內(nèi)，只有31分鐘。

而與之相應，F(xiàn)DA和FSIS的職能，在100年間卻沒有太大的改變。

奧巴馬改革的主要目的，就是調(diào)整FDA和FSIS在食品安全監(jiān)管上的失衡。這種失衡，體現(xiàn)在美國人生活的方方面面。

比如，賣比薩餅的廚師，如果將意大利臘腸多切了幾塊攤在面皮上，都可能將這張比薩的監(jiān)管部門由FDA轉(zhuǎn)換到了FSIS——1938年的食品、藥品與化妝品草案設(shè)立FDA以來，F(xiàn)DA與FSIS的管轄劃分是：含肉量達到3%以上的食物，由FSIS監(jiān)管。

界定3%是個復雜的問題：香腸本身應該是肉制品，但如果香腸中加了蛋白粉，應該如何計算肉類含量？若將這種加了蛋白粉的香腸，再放到比薩餅或者三明治中，又將怎么計算？

3%的臨界點，并不是法律，它只是操作上兩個部門之間的“分權(quán)”方法——一種不那么合理、亟須改進的“君子協(xié)定”。

但對企業(yè)來說，由誰監(jiān)管區(qū)別巨大：FDA和FSIS的監(jiān)管方法完全不同，F(xiàn)DA可能十年都不會檢查一次餐廳，但FSIS要求，企業(yè)在屠宰、生產(chǎn)所監(jiān)管食品時，必須有檢查員在場。

“這種監(jiān)管方式的差異，本身就很可笑?！绷_伯茨出生在一個小農(nóng)場，畢業(yè)后又曾經(jīng)在大型食品公司供職，這樣的場景每天都在他身邊上演：來自FSIS的聯(lián)邦政府官員，每天都窩在小鎮(zhèn)農(nóng)場里的屠宰間檢查；而那些大型跨國的食品企業(yè)中，可能每五年才會有一個FDA官員過問。

“如果改革成功，至少肉類企業(yè)會非常開心，因為他們不用給FSIS官員安排辦公室了?！绷_伯茨笑說。

和肉類一樣命運多舛的還有雞蛋。1970年，國會通過了蛋制品監(jiān)管法令，將二次制作雞蛋制品的管轄權(quán)放到了USDA農(nóng)業(yè)市場部家禽中心，后又在1995年轉(zhuǎn)移到了FSIS。與此同時，帶殼雞蛋的管轄權(quán)留在了FDA。

這樣吊詭的邏輯，在FDA和FSIS隨處可見。最典型的，還有對鯰魚的監(jiān)管：2008年的農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，所有的魚類都歸FDA管轄——除了鯰魚。

“這完全是政治因素造成的。”多伊爾解釋說，美國90%以上的魚類都是進口，而鯰魚是唯一能夠由美國本土生產(chǎn)并且滿足市場需求的魚類。美國商人們發(fā)現(xiàn)，許多出口國都喜歡在鯰魚的箱子上貼上其他魚的名字，喬裝打扮進入美國市場：“代表鯰魚工業(yè)的議員就對國會說，應該將主管部門放到USDA去，避免傷害行業(yè)利益的事情發(fā)生?！?/p>

這個要求本身很合理：FDA“很少檢查”進口食品——它所檢查的進口食品只占所有的2%，F(xiàn)SIS則要求向美國進口肉類國家的監(jiān)管體系等同或高于USDA標準——像中國一樣，他們需要有類似“檢驗檢疫證明”的相關(guān)證件。USDA的設(shè)立目的就是發(fā)展農(nóng)業(yè)，與FDA相比，F(xiàn)SIS的確更能代表產(chǎn)業(yè)界利益。

不過，直到現(xiàn)在，鯰魚仍然處在沒人監(jiān)管的窘境：面對忽然丟過來的燙手山芋，F(xiàn)SIS一沒錢、二沒經(jīng)驗、三沒技術(shù)，根本搞不定。

“只給一個法令，沒錢沒人，事情怎么會做好呢？”多伊爾問。

危機驅(qū)動改革

“至少，我們得指望政府，讓孩子們吃到安全的花生醬。每周三天，花生醬都是莎莎在學校的午餐之一，我不想擔心她會不會因為吃午餐而生病?！?/p>

這是奧巴馬在2009年的一次演講，那一年，9個孩子因為吃了含有沙門氏菌的花生醬死亡，700人受到感染。事件導致4000個產(chǎn)品被召回，為美國社會帶來超過10億美元的經(jīng)濟損失。

也是那次事件，讓民主黨和共和黨在食品安全上取得暫時的一致。2009年夏天，眾議院通過了食品安全現(xiàn)代化草案，2010年圣誕節(jié)前夕，參議院也通過了他們的草案。

2011年，奧巴馬簽署了草案，使之成為法律——這部名為“食品安全現(xiàn)代化法案”的法律，強化了FDA的監(jiān)管、預防職能，被認為是美國政治歷史上最全面、最復雜的食品安全改革。

“政府和公眾都對食品安全好奇，但沒有臨近的危險，他們就不會明白為什么得在這個事情上面花錢。”農(nóng)業(yè)和食品法執(zhí)業(yè)律師貝倫·林內(nèi)肯（Baylen Linnekin）說。

食源性疾病，是現(xiàn)代美國食品安全主要危機。由食源性災難推動改革和立法的例子還有很多。1993年，美國速食店Jack in the Box售賣的漢堡導致上百人感染大腸桿菌，其中四個孩子死亡。

多伊爾當時就在FDA任職，他記得，時任總統(tǒng)克林頓曾大怒下令FDA專家們“立即解決這個問題”。迫于壓力，F(xiàn)DA在短時間內(nèi)就改變了肉制品烹飪、檢查的諸多標準。

不過，任何傷痛都會平息，在食品安全法案簽署后五年里，F(xiàn)DA在有限的資金下，努力實施法案要求——但它再沒有得到白宮和議會的支持：FDA對于國內(nèi)和進口食品的監(jiān)管沒有進展，大規(guī)模食源性事件在美國人的生活中仍然存在。

食品安全作家比爾·馬勒（Bill Marler）做了一個比喻：一個不能就桌面的布置達成一致的總統(tǒng)和議會，怎么有能力讓他們的孩子和家人吃的健康？

現(xiàn)在，議會通過奧巴馬2016年的預算草案，是建立一個獨立食品安全機構(gòu)的前提。中國社會科學院美國研究所副研究員刁大明告訴南方周末記者，總統(tǒng)預算只是議會年度預算的“參考”。

不過，共和黨所掌握的議會，很可能會給奧巴馬的預算案“找麻煩”。在國家安全等宏大話題下，食品安全越發(fā)顯得渺小。

“所有人都知道，食品安全體系急需改革，是政治讓這一切變得不可能。”紐約大學教授內(nèi)瑟爾說，“其實，只要有一個大的食品安全事件發(fā)生，政府就會愿意花錢。9·11之后，不是有了國土安全部嗎？”

令人意外的是，“一次食源性疾病爆發(fā)，才能推動政策進步”是大部分業(yè)內(nèi)人士的共識。“我們有很多食源性危機，但并不足夠?！倍嘁翣栒f，“一個讓很多人死亡的食源性疾病大爆發(fā)，會引起華盛頓注意，使政治家會承受壓力，從而改變政策?！?/p>

與FDA首任局長韋利時代和里根執(zhí)政時期，輿論排斥食品監(jiān)管的風潮相比，至少，現(xiàn)在人們都覺得應該在食品安全領(lǐng)域，放把尺子。

“我們曾經(jīng)付出了很大的代價?！瘪R斯特斯說，“現(xiàn)在，我們知道不能將球隊放在球場卻不安排裁判。為了讓球隊比賽得更好，我們需要創(chuàng)造一個平等的競爭環(huán)境，只有這樣，球賽才不會結(jié)束。”